做好新时期兽医援藏工作的几点思考——基于对西藏阿里地区兽医工作开展情况的调研

林湛椰，高胜普，于自强

（1.农业部兽医局，北京 100125；2.中国动物疫病预防控制中心，北京 100125）



做好新时期兽医援藏工作的几点思考
——基于对西藏阿里地区兽医工作开展情况的调研

林湛椰1，高胜普2，于自强2

（1.农业部兽医局，北京 100125；2.中国动物疫病预防控制中心，北京 100125）

摘 要：西藏兽医工作总体开展良好，但由于基础差、底子薄、历史欠账多，再加上当地特定的地理环境，在保障“养殖业生产安全、动物产品质量安全、公共卫生安全和生态安全”这四个安全方面面临很大压力。建议创新体制机制，加大兽医援藏工作力度；继续强化兽医基础设施建设，大力支持牛羊屠宰深加工综合产业发展；加大财政资金投入力度；加强兽医人才队伍建设，做好智力援藏工作。

关键词：西藏；兽医工作；援藏工作；政策建议

2016年中央一号文件明确提出：大力推进农业现代化，确保亿万农民与全国人民一道迈入全面小康社会。在助力西藏两百万农牧民按期实现小康，保障西藏养殖业生产安全、动物产品质量安全、公共卫生安全和生态安全方面，兽医工作也应该发挥更大作用。2015年11月，为进一步掌握基层对兽医援藏的实际需求，按照农业部有关要求，调研组一行三人赴西藏自治区，围绕西藏阿里地区边境动物巡检设施和牧区动物防疫专用设施建设、基层兽医人才队伍建设和畜禽屠宰体系建设等问题进行了调研。调研组认为，以阿里地区为代表的西藏边境地区经济社会发展水平远落后于内地，生态环境异常脆弱，兽医工作开展面临人财物等多重制约。建议进一步加强兽医援藏工作，从制度设计、基础设施建设、财政资金保障、人才队伍建设等方面予以特殊扶持。

1　西藏兽医工作总体开展良好

总的看，西藏各级兽医部门着力强化兽医工作基础，努力提高保障水平，工作开展良好。2015年全区未发生重大动物疫情，也未发生重大动物产品质量安全事件。

1.1强化基础设施建设，做到“有地方工作”

2004年以来，按照《全国动物防疫体系建设规划（2004-2008年）》，西藏利用中央投资的2.71亿元，建设了自治区级动物疫病预防控制中心、动物卫生监督所、兽药监察所以及6个地市级动物防疫检疫基础设施、73个县级防疫站、73个县级动物卫生监督所、685个乡镇兽医站、1个省际动物卫生监督检查站、44个边境动物疫病观测哨所和500套牧区动物防疫专用设施。

1.2加强人员队伍建设，做到“有人干活”

在基本配齐自治区、地区、县、乡四级兽医工作人员的基础上，全区还聘请了6 577名村级防疫员，并努力提高村级防疫员待遇，从2015年1月起由自治区财政负责将每月的补贴标准从450元增加到900元。

1.3加大财政保障力度，做到“有钱办事”

在地方财政困难的情况下，2015年自治区财政落实重大动物疫病防控经费2 099万元，其中疫苗配套经费1 023万元、基层防疫工作补助经费1 000万元、监测与防治经费48万元。

2　西藏兽医工作存在特殊困难

西藏兽医工作基础差、底子薄、历史欠账多，保障“四个安全”面临诸多压力。从在阿里实地调研的情况看，受特殊的自然条件和落后的经济社会发展状况束缚，西藏兽医工作面临着内地难以想象的困难。

2.1地广人稀、边境线漫长、通外山口多，边境一线防控力量薄弱，境外疫情传入压力大

阿里地区边境线长1 116公里，占我国陆地边境线长的1/20左右，与印度、尼泊尔以及克什米尔等国家和地区接壤，有通外山口57个。由于邻国动物疫情复杂且均不实施免疫，口蹄疫、小反刍兽疫、猪瘟、高致病性禽流感等重大动物疫病均有极高的传入风险。

调研组在位于中尼边境大山深处的普兰县斜尔瓦消毒检查站（斜尔瓦边境动物疫病观测哨所）了解到，该站始建于2003年，最初由基层防疫人员临时搭帐篷在山上坚守，条件异常艰苦。2013年开始建设水泥板房，配备了煤炉和太阳能发电设备，条件稍有改善。目前，该站由当地政府安排两名责任心强、业务素质相对过硬的村级防疫员长期蹲点，指挥尼泊尔商人将由牦牛、藏羊、马组成的驮队拉到指定地点卸货，并对货物和驮畜进行消毒，日均消毒量仅驮畜就超过100头。为此，当地县政府每年需自筹经费8万～9万元购买消毒药品，并额外支付这两名防疫员一定的工作补助。

另据当地干部介绍，近年来受国内外牛肉价差不断扩大的影响，内地不法商贩走私活牛现象屡禁不止。2014年初以来，仅赤德村边境动物疫病观测哨所就查获走私黄牛287头。

2.2基层兽医队伍缺人少编、技术匮乏、待遇低下，基层实验室检测工作难以开展

一是人员数量短缺。以阿里地区为例，全地区共有地、县、乡三级兽医188名，面对几乎散养的200万个绵羊单位的畜禽，难以有效满足当地防疫、检疫之需。2015年，西藏全区参加执业兽医考试人数为146人，其中19人考取全国执业兽医资格证（A证），虽然通过率仅为13%，但已是他们的历史最好成绩；另有28人考取了西藏自治区执业兽医资格证（C证），但获证人员分布不均。

二是人员技术匮乏。当地兽医工作人员普遍缺乏相关专业知识与技能，尤其缺乏实验室技术。调研组所到的基层兽医站，配备有离心机等设备，但因技能缺乏而利用率低，多数情况是将全血送至自治区疫控中心进行检测。由于路途遥远，容易导致检测结果失真，影响监测准确性和有效性。

三是人员待遇偏低。由于地广人稀，加之牧业点分散，季节性放牧流动性强，阿里的行政村下面还分成几个生产组，但相互之间往往相隔百里。虽然自治区为每个牧区行政村配备了2名村级防疫员，但仍不能满足当地需要。为此，村级防疫员只得从各生产组中请人协助完成强制免疫工作，这部分人在当地被称为“组级防疫员”。以普兰县为例，当地有自治区统一登记造册的村级防疫员17名，另有“组级防疫员”42名。除了县财政给的每月40元左右的补助外，这些“组级防疫员”的收入主要来自村级防疫员从自己本来就很微薄的补贴（阿里地区为每人每月1 100元）中分出的一部分钱，月收入往往不到400元。

2.3屠宰监管职能尚未交接，基层动物检疫工作刚刚起步，动物产品质量安全和公共卫生安全存在隐患

西藏常住人口中约90%为藏族，肉类日常消费以牛羊肉为主，多为自宰自食；猪肉所占份额很小。全区现有生猪屠宰企业34个，其中屠宰场7个、屠宰点27个，2014年生猪屠宰量不足20万头。截至2015年11月，由于各种原因，西藏全区的屠宰监管职能仍在商务部门，是全国唯一尚未移交屠宰监管职能的省份。另外，限于工作力量薄弱等原因，西藏县级以下畜禽检疫开展面并不大。

以阿里为例，该地区县级以下均是始于2015年上半年建设的动物检疫申报点。牧民牛羊均是自宰自食，只有地区所在地的噶尔县有一家屠宰场——狮泉河综合屠宰场，专门屠宰生猪，另在地区菜市场有2个禽类屠宰点。调研组实地查看了狮泉河综合屠宰场，该场屠宰设施为半机械化，淡季每天仅屠宰十几头生猪，夏季最多达到二十几头，由10名官方兽医轮流驻场，开展线上检疫工作。在普兰县，全县只有3户现宰现卖的生猪屠宰户，县动物防疫站接到屠户通知后，会派员到现场实施检疫。而在革吉县，每天生猪消费需求只有1头左右，均是从外地调入鲜肉或冰鲜肉，当地并没有屠宰户。这种以自宰自食为主的屠宰模式，存在一定的动物产品安全隐患。

另外，由于藏区一些牧民随意丢弃牛羊内脏供犬食用，人-畜-犬形成完整的传染链条，造成包虫病在藏区流行严重，局部地区有愈演愈烈之势。加之近年来布鲁氏菌病等人兽共患病有抬头趋势，影响当地公共卫生安全和群众的生产生活。

3　对做好兽医援藏工作的几点建议

3.1探索建设西藏动物疫病“等风险区”，做好“政策援藏”

3.1.1立足西藏实际情况，形成“大边境”概念，探索制定具有西藏特色的外来病防治策略

西藏边境线长约占全国的1/5，有口岸4个，非口岸通道287个（其中可常年通行的44个），但腹地广阔，对内地通道少。除东部的横断山区为南北走向外，西藏南部和西南部的喜马拉雅山、冈底斯山，以及北部的昆仑山、唐古拉山、念青唐古拉山，大致都呈东西走向。动物及动物产品与内地基本只通过新藏、青藏、川藏、滇藏等4条公路以及青藏铁路和拉萨贡嘎机场这6个出入通道进行调运。

建议重点加强西藏动物疫病区域化管理，借鉴无疫区建设的相关基本原则，将西藏122万平方公里土地通盘考虑，整体视为一个动物疫病“等风险区”，充分利用西藏独特的地形优势，采取“多线布防、层层阻击”的外来病防控策略，从而有效弥补当地人力、财力、物力上的不足，并将其建设成为我国外来动物疫病防控的西南屏障。

3.1.2加大基础设施投入与有效整合现有资源相结合，在普遍性的基层兽医防疫体系基础上叠加四层外来疫病防线并组建一支总预备队，完善西藏外来动物疫病防控网络

第一层为前线预警层。建议以国家已经下达投资计划的44个边境动物疫病观测哨所为骨干，以毗邻边境地区的163个乡镇兽医站为补充，把牢国境线，阻截境外非法入境动物及动物产品，对正常入境动物及动物产品进行消毒，及时了解掌握境外疫情情况，第一时间向上级发布预警信息并送样。

第二层为后勤保障层。建议由21个边境县农牧局组成，主要负责相关应急物资储备和对第一层工作人员的日常管理调配和后勤保障，汇总、整理、研判一线预警信息，并及时上报信息和向上级部门送样。

第三层为技术支撑层。建议由国家追加投资，依托阿里、日喀则、山南、林芝等4个边境地区现有的地市级疫控中心实验室，投资建设4个区域性外来病检测实验室，改扩建基础设施，增加相关仪器设备，使其具备病原学检测能力，并配备掌握流行病学专业知识的专业技术人员。

第四层为疫病隔绝层。建议由国家追加投资，将目前西藏地方已投资但尚未开工建设的5个省际公路检查站升级为西藏动物疫病等风险区指定通道检查站（另需在拉萨贡嘎机场新建1个），配备执法及技术人员和相应设备，作为西藏与内地动物疫病的隔绝性基础设施。

此外，建议全面提升自治区本级的兽医行政、执法和技术支撑队伍的业务水平和基础设施建设水平，组建一支精干的应急人员队伍，作为全区外来动物疫病防控的总预备队。

同时，应在自治区层面推动农牧、出入境检验检疫、边防、林业、卫生计生等部门加强合作，推动建立外来病联防联控机制，还应加强与印度、尼泊尔等接壤国家的兽医卫生国际合作，争取做到“御疫病于国门之外”。

3.2强化兽医基础设施建设，做好“项目援藏”

3.2.1继续强化牧区动物防疫专用设施建设

西藏地理环境恶劣，许多牧区特别是夏秋牧场至今不通水不通电，也无手机信号，牦牛、藏羊等动物的生活习性与内地牲畜也存在较大差异。建议继续加大牧区动物防疫专用设施建设力度，对已经安排的固定式绑定注射围栏，在总结试点经验的基础上，尽快扩大建设规模，做到全区5 354个行政村全覆盖，对阿里等地域面积特别大的地区，建议给每个生产组配备一套。此外，建议通过科技专项或政府补贴等手段，鼓励引导相关科研院所和企业研发高海拔牧区专用兽医诊疗设备。

3.2.2建立畜禽屠宰监管体系，大力支持牛羊屠宰深加工综合产业发展。对西藏来说，畜禽屠宰行业的发展对促进西藏农牧民持续增收、延长当地产业链条、推动当地经济摆脱“靠天吃饭”的困境、均具有重要作用。建议将西藏的畜禽屠宰作为政府提供的“准公共产品”进行考虑。一方面，尽快建立区、地、县三级畜禽屠宰监管体系，加大对屠宰监管基础设施设备的支持力度。近期重点加大对现有生猪屠宰场升级改造的扶持力度，对全区现有的7个屠宰场进行升级改造，改善其环境卫生条件、基础设施条件和经营管理水平，同时因地制宜地建设小规模的县级生猪屠宰场点，满足县域内消费需求。另一方面，支持新建牛羊屠宰企业并与牛羊肉深加工产业协同发展。加强对新建牛羊屠宰企业的扶持力度，积极推进养殖屠宰结合，合理布局畜禽屠宰产能，推动机械化、自动化、现代化的牛羊屠宰企业试点建设；加大对综合性屠宰、深加工一体化牛羊屠宰加工企业扶持力度，提升肉品市场供应能力，提高精深加工产品的比重；完善肉品冷链物流建设，推动肉类深加工产品“走出去”战略，培育具有西藏民族特色、区域特色的肉品品牌；引导有实力的企业参与西藏牛羊深加工产业合作开发，提高西藏肉制品产业创新能力，提升产品附加值和市场竞争力，使西藏绿色、健康的牛羊肉制品成为西藏特色产业扶贫的“利器”和西藏200多万农牧民与内地同步实现全面小康的“助推器”。

3.3加大财政资金投入力度，做好“财政援藏”

3.3.1建立外来动物疫病防控专用工作经费保障机制。外来动物疫病防控工作是国家生物安全工作的重要组成部分，理论上应该属于中央事权，但在实际工作中边境各基层政府及相关部门承担了大量的具体工作，消耗了大量行政成本。建议中央政府按照权责一致的要求，向自治区和边境地区地方政府定期拨付边境动物疫病防控专用工作经费，用于当地在防控边境动物疫病工作中的人员经费补助、交通通讯费用、实验室运行经费等，从制度安排上根本性地解决当地外来动物疫病防控工作经费紧张问题，使当地农牧部门能够“留得住人，干得成活，办得成事”。

3.3.2建立人兽共患病补助经费长效机制。包虫病、布鲁氏菌病等人兽共患病不但危害藏区农牧民身体健康甚至生命安全，还造成患病群众因病致贫、因病返贫，如不妥善处理将影响地区稳定和民族团结。在西藏准备全面建成小康社会的大背景下，问题的严峻性进一步凸显。长期以来，在国家有关部门的关心下，自治区开展了一系列人兽共患病防治工作，特别是2015年国家一次性安排应急补助资金3 620万元，专门用于包虫病防治。但是受经济社会发展滞后、地理环境复杂、自然条件恶劣、宗教习俗多样等影响，包虫病主要流行区的农牧民科学文化普及率低，防疫机构和队伍不健全，动物宿主种类多、数量大、分布广，仅靠当地力量或中央一次性投入远不能完成相关工作。建议中央向自治区定期拨付人兽共患病防治专用工作经费，用于当地在防治人兽共患病工作中的人员经费补助、卫生津贴补助、防护耗材购置、交通通讯费用、实验室运行经费、工伤人员安置费用等，对当地人兽共患病防治工作经费做出制度性安排，解除当地兽医从业人员的后顾之忧，让当地牧民共享社会发展成果。

3.4加强兽医人才队伍建设，做好“智力援藏”

3.4.1实行更加灵活的执业兽医考试制度及认定政策。西藏各地区不乏具有较丰富临床经验的兽医从业者，却鲜有考取执业兽医资格证者，造成这种局面的原因与目前执业兽医考试定位、西藏自身人才储备程度等有关，但语言文字不通、交通不便、考试成本高也是重要制约因素。建议通过译制藏语考试复习资料，提供藏语考试试卷，在阿里等离拉萨特别远的地区设立考场，调动当地人员参加考试的积极性。同时，适当降低准入门槛，对经西藏自治区兽医主管部门认可的，符合一定条件（如畜牧兽医类中专学历、中级甚至初级技术职称），具有多年兽医临床经验却尚未考取执业兽医资格证的人员，给予免考待遇，由农业部组织统一认定后直接授予其西藏自治区执业兽医资格证（C证）。

3.4.2提高基层兽医的待遇。西藏现行的人员待遇难以留住基层兽医人才，造成兽医队伍的不稳定。同时，当地市场经济发育严重滞后，兽医社会化服务处于萌芽状态，为满足疫病防控特别是外来动物疫病防控的现实需要，短期内兽医服务仍需由政府主导。建议对阿里等边境地区和那曲等超高海拔地区的兽医部门工作人员和村级防疫员，增加专门的工作补助。降低公益性事业岗位门槛，取消城镇户口限制，选拔部分承担防控工作任务重、技术过硬、责任心强的村级防疫员进入公益性事业岗位，逐步实现边境地区兽医队伍的专职化。

3.4.3加强对口援藏业务培训。西藏的特殊情况决定了仅靠农业部兽医系统，显然难以独力承担援藏培训任务。建议发挥全国兽医系统的力量，在总结提炼现有的取得经验的基础上，如中国动物疫病预防控制中心与西藏自治区动物疫病预防控制中心以及广东省与林芝地区之间对口培训帮扶工作，由农业部统一协调内地各省级兽医部门负责对口援藏地区的兽医人员培训工作，通过派专家到当地开展落地培训、邀请当地人员来内地培训等形式，切实提高当地兽医人员的业务水平。

（责任编辑：杜宪）

中图分类号：S851.4

文献标识码：A

文章编号：1005-944X（2016）04-0058-05

DOI：10.3969/j.issn.1005-944X.2016.04.021

Thinking on How to Improve the Veterinary Work in Tibet Based on an Investigation in Ali District of Tibet

Lin Zhanye1， Gao Shengpu2， Yu Ziqiang2
（1. Veterinary Bureau of Ministry of Agriculture，Beijing 100125；2. China Animal Disease Prevention and Control Center，Beijing 100125）

Abstract：In general， the veterinary work in Tibet was relatively well. But due to its poor work foundation， specifi c geographical environment and many historical debts， the pressure of "the four safeties"（including local aquaculture production safety， animal products quality and safety， public health safety and ecological safety） is still very heavy. Suggestions of innovating the veterinary system， strengthening the supporting force， strengthening the construction of infrastructure， supporting the development of cattle and sheep slaughtering processing integrated industry， enhancing investment in fi nancial capital， strengthening the construction of veterinary personnel and doing a good job of aiding Tibet， were put forward.

Key words：Tibet； veterinary work； the work of aiding Tibet； policy suggestions