关于渐进式延迟退休年龄政策的研究综述

王克祥++于凌云��

摘要：在新的宏观经济背景下，延迟退休年龄的研究重点已经不再局限于简单的是非判断问题，而是更加关注日后政策制定以及政策评估的有效性问题。本文基于政策过程的视角，对现有文献中关于延迟退休年龄政策制定的现实阻力、政策效应以及备选方案等进行回顾，以期对进一步的理论研究以及政策实践提供参考。下一步，需要寻找更广泛的学科切入点，更加深入研究配套制度改革，在研究态度上则需要更加理性、包容。

关键词：退休年龄；延迟退休；政策过程；研究综述

中图分类号： C911文献标识码：A文章编号：1000-4149（2016）01-0057-09

DOI：103969/jissn1000-4149201601007

一、引言

我国目前退休年龄的一般性规定是男性60周岁，女性干部55周岁，女性工人50周岁。由于我国人口结构变动的事实，决策层和学界开始反思现行的退休年龄政策。而学术界关于“延迟退休”的政策建议早在20世纪90年代就已经开始，并不断向纵深发展。直至2014年中国社会科学院创新工程重大科研成果报告依然在提出要实施延迟退休年龄，认为基于预期寿命、人口结构以及退休制度等因素的现实状况应适时对退休政策进行调整。官方部门在对延迟退休问题保持审慎态度的同时也在稳健推进。早在2008年人力资源和社会保障部就透露正在酝酿并等待时机来延长退休年龄，而在随后的《社会保障“十二五”规划纲要》中，就已经明确提出为应对人口老龄化，应研究弹性延迟领取养老金年龄的政策。直至2013年11月15日召开的中共十八届三中全会提出研究制定渐进式延迟退休年龄政策，这反映了政策的连续性，并从中央高度确立了今后的改革方向。而最近国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，随着“双轨制”的历史性破除，延迟退休年龄则再次提上议事日程[1]，在2015年“两会”新闻发布会上，人力资源和社会保障部负责人表态，将从2017年正式推出延迟退休具体方案，这说明目前延迟退休在全国推行似乎未到最佳时机，依然处于征求意见与学术探讨阶段[2]。

在新的宏观经济背景下，延迟退休年龄的研究重点已经不再是讨论是非的价值判断问题，而是日后政策制定以及政策评估的有效性问题。本文基于政策过程的视角，提炼出三个基本问题，即延迟退休年龄政策在制定过程中会面临哪些方面的现实阻力？延迟退休年龄政策在正式执行后会带来哪些连锁反应？如何形成有效的备选方案来强化政策的正效应，弱化政策的负效应？本文针对以上三个基本问题对现有的研究文献进行系统性回顾，梳理出不同的理论观点、研究方法与逻辑背景，以期对延迟退休问题有一个更加全面的认识，从而为进一步的政策制定与理论研究提供新的分析思路。

《人口与经济》2016年第1期

王克祥，等：关于渐进式延迟退休年龄政策的研究综述

二、延迟退休年龄政策制定的现实阻力

我国延迟退休年龄的政策制定长期处于“纸上谈兵”阶段，不仅具体改革的实践常常滞后于理论的发展，而且政府相对于学者的热情总保持一贯的慎之又慎的态度，在延迟退休正式启动之前留有一个很长的观察期与酝酿期。另外从民众立场看，将近70% 的受访者表示反对延迟退休年龄。这些都从侧面反映出，延迟退休年龄存在一个约束机制，政策制定受到多个层面的阻力因素的限制。为缓解政策变动可能带来的社会冲击，有必要从理论上厘清这些阻力因素对社会经济的影响机制。根据政策系统分析的观点，一个政策系统包括政策主体、政策客体以及政策环境，分别影响着政策的供给、需求以及实施效果，这里以公共政策为因变量，着重考察各方面因素对政策制定过程的影响。以下从政策供给、政策需求以及政策效果三个维度对政策制定的现实阻力进行梳理。

1. 基于供给侧的阻力研究

在延迟退休年龄问题上，就业问题通常被决策者与专家学者认为是最重要的影响因素，直接导致延迟退休政策的时滞性日益凸显，长期无法供给成型。富兰克林（Franklin）等通过运用静态的奥肯定律，发现劳动人口参与率作为重要的解释变量，直接决定着失业率的高低，如果延迟退休年龄，将提高劳动参与率，继而导致更高的失业率。王海涛、张车伟等学者指出我国的外向型经济在未来几年的就业环境可能遭遇寒流，在这个时期推行延迟退休政策显得很不合时宜。不仅如此，经有关测算，我国新增就业岗位并不能满足劳动力就业需求，我国正值经济结构转型、失业率不断攀升的阶段，延迟退休年龄可能会剥夺30%就业者的就业机会 。周辉、柳清瑞、金刚、李建民也认为，延迟退休可能会引发代际利益之间的矛盾，表现为劳动力市场以及收入分配上的竞争，因此延迟退休必须考虑代际之间公平性丧失的阻力。相反，从老年人就业的视角来分析政策阻力，马丁斯（Martins）强调，目前世界上多数国家都有严格的劳动力保护措施，延迟退休后老年人再次就业十分困难。周辉、杨翠迎等也认为与年轻人相比，老年人由于生产率降低而缺乏竞争优势，而且中国目前缺乏老年人再就业的职业培训市场和保障政策，如果延迟退休年龄，将对老年人的生活条件带来不利影响[8，12]。除此之外，杨翠迎还认为延迟退休也可能受到来自产业结构的阻力，我国产业结构升级尚未完成，进行退休改革可能会引发劳动密集型产业工人的失业危机。还有学者从家庭功能的视角来分析政策供给的困境。王峥认为，如果忽视代际互惠效应和退休女性的家庭保障功能，无准备地盲目追求男女同龄退休，无疑会降低普通工薪家庭的幸福感，加剧家庭矛盾，增加不稳定性，这势必造成不良的社会影响。

2. 基于需求侧的阻力研究

公众参与公共政策制定过程成为近年来民主社会的发展趋势，因此延迟退休年龄的政策制定也需要考虑受众主观偏好的影响，“民意”是退休改革进程中的一个重要变量。在对个人退休决策影响因素的相关研究中，孙佳佳、于翠婷、阳义南等通过调查数据的统计分析后发现，包括性别、年龄、健康状况、退休前收入水平、受教育程度、工作单位属性等个人因素、经济因素和社会因素，都对个体劳动者的退休决策具有显著性的影响[14-16]。劳动者由于不同的个体特征对政策形成差异化的需求，这对统一的退休改革形成不同程度的阻力。比如经济收入较低的、健康状况较差的劳动者会持反对态度，积极性不够，导致相应改革难以启动。另外，退休改革在重组各阶层的利益结构的同时，也带来了政策的公平性问题，比如机关事业单位职工由于优越的退休待遇会更加倾向延迟退休。但也有学者认为，公平是一个相对的范畴，任何延退方案都不可能对所有人绝对公平，不能因公平问题否定或者延误延迟退休的改革，今后的重点应在政策的可操作性及如何在具体政策上体现其公平性[17]。

3. 基于实施效果的阻力研究

延迟退休年龄政策的有效运行依赖于积极的政策环境，主要是制度环境。实行延迟退休必须考虑与养老金制度改革相衔接，许多研究曾对养老金制度的内在合理性进行论证，认为延迟退休改革出现动力不足，根本原因是养老金制度本身缺乏有效的激励机制。从国外经验看，费尔德斯坦（Feldstein）发现一些社会保障计划具有“引致退休效应”，养老金制度本身会激励职工提前退休，从而减少社会劳动力供给[18]。而在国内研究中，彭浩然、阳义南等通过对一些行业或省份的经验证据进行实证分析后发现，现行基本养老保险制度对提前退休存在内生激励效应，如果不对养老金给付办法进行调整就贸然延迟退休年龄，延迟退休政策的推行将面临长期的阻力[19-20]。可见，养老金制度如果没有进行配套的优化改革，势必会影响延迟退休年龄政策有效性与持续性的发挥。政策发挥作用需要构建积极的制度环境，考量社会生态系统中其他自变量对政策制定的影响，将是未来一个具备价值可挖掘性的研究空间。

从上述文献中可以看出，立足于延迟退休年龄政策的制定阶段，学者们对其面临的各种干扰因素进行理论阐述，通过系统的观点可以梳理出三个阻力来源，即基于政策供给侧、需求侧以及政策效果三个维度。通过对这个阻力系统进行全面考量，才能进一步巩固与完善我国进行相应改革的可行性。然而在政策制定过程中，这些阻力因素是否真的存在，是否真的会抑制政策的正常运行，学者有必要在将来的研究中作进一步的论证解释。同时，在今后的进一步研究中，应在更宏观的社会经济生态系统中挖掘政策更多的潜在阻力，如果确实存在上述阻碍作用，则应对如何消除这个阻力系统的作用机制进行思考，并在今后通过新的研究视角在阻力系统中发现更多的潜在因素，以确保延迟退休政策以更理性的姿态更加审慎地实施。

三、延迟退休年龄政策执行的效应评估

政策制定后进行合法化并最终出台，之后进行政策执行阶段，假设延迟退休政策在全国范围内得以有效执行，如何评估政策在正式执行后对社会经济各层面带来的连锁反应，即延迟退休年龄的政策评估问题成为学者们的另一个研究重点，涉及评估标准、评估方法等基本问题。这里延迟退休政策作为一个自变量，学者们着重分析或测度政策的结果[21]。基于不同的学科视角与逻辑起点，学者们进行结果研究的侧重点各异，笔者着重分析延迟退休政策对养老保险基金平衡、就业与劳动力市场的影响，因为决策层与学者对这两方面的关注度最高，且存在一定的研究争议，具有较大的综合研讨价值。下面选取有关政策效应评估的文献，主要是基于养老保险基金可持续性、就业与劳动力市场的视角，另外还有政策对其他社会系统因变量的影响。对延迟退休年龄政策可能带来的连锁反应进行前期的科学预判，进行学术上的周密推理与评估，会有利于今后政策上轨之路更加通畅。

1. 养老保险基金可持续性的视角

在支持延迟退休年龄的学理依据中，最常见的观点是通过延迟退休年龄，可以缓解我国的养老金压力，解决养老保险资金缺口问题，而这一点是不是确切的呢？在国外文献中，马丁斯等人的研究结果表明， 由于企业减少了雇佣新的劳动力，降低了总体的缴费水平，由此认为延迟退休对于增加养老金收入的贡献是有限的[11]。国内也有一些相关的实证研究，王宇熹等利用保险精算理论对相关数据进行了定量分析，最后认为延迟退休虽然在短期内可以缩小基金缺口规模， 但在延迟退休之后，由于其养老金发放标准的增加，会导致基金缺口重新扩大。余立人为了研究延迟退休年龄后基本养老保险支付能力的变化情况，构建了养老保险基金支付能力精算模型，分析后认为延迟退休年龄不一定能够增加基本养老保险的支付能力，因为它还要受到利率、社会平均工资增长率、职工工资增长率等因素的影响。还有学者指出，即使延迟退休年龄能够缓解养老金支付压力，但这种作用也是相当小的，并不能从根本上弥补缺口，未来养老金亏空问题依然不可避免。

上述研究表明，延迟退休可能会缩小养老保险资金缺口的规模，但并不利于缺口问题的根本解决，它可能会提高养老保险待遇的支付能力，却会受到其他经济因素的制约，而且它对弥补缺口的作用是十分有限的。养老金基金可持续性问题也就是养老金财务的问题，其中涉及一个重要概念——养老金缺口，即养老保险收不抵支的状况。而从目前看来我国的养老保险基金连年都有结余，将弥补养老金缺口作为延迟退休的出发点显然是不符合现实的[28]。学者在延迟退休年龄对养老金可持续性影响这一问题上存在争议，主要是由于各自对“养老金缺口”的概念把握有异。延迟退休的逻辑起点不应是解决当期养老金缺口问题，其政策取向应是防范未来的基金收不抵支状况，而其在未来发挥作用的大小则取决于宏观经济发展态势、养老金本身成长状况以及延迟退休年龄的幅度与方式等，这有赖于学者在政策实践过程中进一步考察研究。

2. 就业与劳动力市场的视角

在所有延迟退休年龄政策的负效应中，就业挤出效应是决策层的最大担忧，同时也是学术界的争论热点。对于延迟退休年龄是否对我国的就业形势构成压力，这个问题是存在争议的。有学者认为延迟退休与就业不存在直接的相关关系，在国外文献中，阿德里安（Adriaan Kalwij）等认为，工作岗位的数量只是经济系统中的一个变量，延迟退休并不必然带来失业上升问题。童玉芬等通过专门的测算和实证研究后发现，延迟退休后，我国离退休人员新增量很小且稳定，因此认为延迟退休对就业挤出效应很小。另一些学者则认为延迟退休可能对就业存在“正向促进”作用，杨贞贞等通过引入劳动参与率模型，分析后发现延迟退休并没有带来工作岗位的减少，相反只要严格遵循政策规定可能会缓解就业压力。高庆波则从女性劳动力视角出发，指出当前女性实际退休年龄低于法定退休年龄，从而对年轻人的就业空间造成挤压，提高女性退休年龄后能在一定程度上缓解年轻人就业压力。而阳义南等则利用OECD国家的面板数据，建立计量模型分析后发现，推迟退休从总体上降低了青年失业率。根据西方已有经验，他认为挤出青年就业不应成为我国延迟退休的主要担忧。另有学者认为，延迟退休后可以减少企业的缴费负担，增强企业竞争力，从而有利于企业创造更多的就业岗位。除此之外，为进一步了解延迟退休年龄与就业之间的作用机制，吕志勇等还从充分就业和劳动经济学理论出发，构建出了延迟退休年龄与就业间的计量模型，认为我们可以找到两个变量之间的最佳平衡点，从而最大限度地缓解两者之间冲突可能发生的负面效应。

从以上的研究看，将就业压力作为反对延迟退休政策推行的基本论点可能是站不住脚跟的。延迟退休年龄对就业的负面影响可能多少会存在，但其影响规模并不像部分学者表述的那么大，其作用方向更是可能存在对就业的正向效应。随着产业结构升级与经济发展质量的提升，我国对劳动力的吸纳能力还有许多成长空间，因此应该用历史的、动态的眼光来考察劳动力市场就业岗位的数量，从而为延迟退休政策提供更完善的决策依据。而基于静止的或孤立的视角来分析问题，最终就是犯了形而上学的错误。学者应该基于发展的视角来看待延迟退休政策对社会经济的积极效应，在今后的研究中充分考虑影响就业的各种宏观、微观变量，从而更科学地评估延迟退休政策对就业的影响。

3. 对其他视角的分析

除了基于以上两种视角的效应分析外，还有在缴费率的影响方面，有学者通过建立部分积累制的财务平衡模型，定量分析了在不同退休年龄情况下缴费率的变动情况，最后得出结论： 延迟退休能有效延迟高缴费率的到来[36]。而从对职工利益的影响方面，姜向群在利用职工基本养老保险的统计数据资料进行测算后发现，延迟退休虽然有利于为政府管理的养老保险资金增收节支，但是会减少个人养老金的获取量，这可能会因牺牲个人的经济利益，从而激发社会矛盾[37]。但刘万认为这个观点并不绝对，他利用养老金财富模型，在不同缴费情形下对延迟退休与职工利益间的关系进行敏感性分析，最终得出结论，即延迟退休对职工利益的影响取决于养老金参数的不同水平组合，如工资增长率越高，越有利于延迟退休[38]。

由此可见，延迟退休年龄政策执行后在其他微观经济指数层面也发挥着可量化的作用，并且在某些作用上也存在着一定程度的学术争议，需要今后的深入研究。就目前看来，学者们主要是从经济学、社会学领域来寻求可能的因变量，探究政策发生的连锁反应。由于社会生态系统的复杂性，有必要从其他领域来分析考量延迟退休政策的作用机制，比如管理学、政治学、法学、伦理学领域。由于退休政策牵连领域甚广，从不同的学科角度进行切入，将创造出更大更具价值的研究空间，这也是未来学者可加以关注并深入研究的新的理论视角。

四、渐进式延迟退休年龄政策的备选方案

对延迟退休年龄政策执行的效应进行预先研判之后，如何形成有效的备选方案来强化政策的正效应，弱化政策的负效应，则成为我国延迟退休进入缓冲期后学者们需要重点研究的基本问题。现有文献不仅对延迟退休政策的社会生态环境进行系统性的理论思考，还从实践层面提出了全方位、多角度的延迟退休设计思路。下面选取的有关文献主要涉及政策实施的基本原则研究、延迟退休的制度设计研究、延迟退休的时机与步骤等，通过笔者的整理分析，梳理出学者的研究共识，从而挖掘出政策制定要遵循的深层逻辑与一般规律，以期对现实中的政策制定与最终出台提供参考借鉴。

1.政策实施的基本原则研究

从国外经验看，拉孔巴（Lacomba）等学者指出，为避免推迟退休年龄后带来的不公平问题， 需要加强养老制度的再分配性。对低收入者而言，如果延迟退休年龄可以提高其养老金收入， 就会支持改革。在国内研究中，李光华认为，我国提高退休年龄应坚持渐进为首要原则，兼顾社会目标与个人利益，特别注意延迟退休给就业带来的不利影响。丁建定、何家华则认为，推迟退休年龄的核心目标在于增加经济活动人口，从而保证社会保障缴费人口的增加。同时，推迟退休年龄的关键选择在于确定强制缴费资格年限，以此保证养老基金能够在推迟退休年龄后达到长期的积累和收支平衡[41]。席恒等在借鉴我国台湾地区经验的基础上提出，若想更加公平、合理、科学地确定退休年龄，不能忽略各类人群之间人力资本的差异、行业差异以及社会贡献差异。

2.延迟退休的制度设计研究

大多数学者均认为我国需要借鉴西方国家的经验，建立适合我国国情的渐进式弹性退休制度。黎文武等认为，弹性退休政策使得老年劳动者能够更加合理地安排自己的生命周期收入，这在一定程度上能提高个人权益的保障程度。张慧强则从社会性别分析的视角提出，应分群体推行有选择的弹性退休政策，在退休政策上遵循男女平等原则，在女性公职人员中率先实现同龄退休。还有学者从人均预期寿命的背景出发来探讨延迟退休的决策依据，认为由于不同人群预期寿命的不同，某些人群法定退休年龄延迟的决策下会处于不利地位，因此建议延迟退休年龄的决策必须有配套的政策，保护弱势群体的长远利益。应构建社会劳动者工作时间与退休时间的动态调节机制，对劳动者根据其劳动的不同特性分别给予安排，允许就业偏好的劳动者发挥自己的余热。另外，退休年龄改革的配套制度设计不可缺少，在退休立法制度建设方面，丁建定等认为我国应在法律层面确立政府责任关系，并将政府责任具体化，以法律确立工龄、缴费资格年限、退休年龄与养老金替代率之间的关系等问题。在老年人就业保护制度方面，杨志超认为应完善我国现有的老年就业法规，以公平、平等的价值理念重构老年就业的法律和公共政策，为老有所为提供制度保障。此外，还应积极开展人口老龄化教育，促进大龄人员就业。在养老金激励制度方面，萨维克（Samwick）认为，如果延迟退休后的养老金收益相应增加， 将有利于人们更愿意选择延迟退休， 因而主张通过经济激励鼓励推迟退休[49]。阳义南、才国伟也认为我国现有养老保险制度无法激励职工推迟退休，因此他们建议我国基础养老金计发公式必须与职工的退休年龄挂钩，推迟退休则增加其养老金给付额，退休则相应削减其养老金给付额。

3.延迟退休的时机步骤研究

李保华经过相关参数的测算后认为，实行延迟退休的最佳时段在2030年左右，65岁可以作为一个参考线， 可以设计60岁至68岁甚至70岁的弹性机制[50]。2013年清华大学养老改革方案提出，先从2015年开始对女性进行延迟，到2030年实现女性65岁领取养老金；接着从2020年开始对男性进行延迟，到2030年实现男性职工65岁领取养老金 。还有学者在实证分析出合理退休年龄的确定机制后，认为应该推行温和的延迟退休方案，即分阶段延迟退休年龄，到2020年，将男性退休年龄设为63岁，女干部和女工人退休年龄分别设为60 岁和55岁；到2030年，将男性退休年龄设为65岁，女干部和女工人退休年龄统一为60岁[52]。除了量化指标之外，从定性的角度看延迟退休的时机选择，张士斌等则认为当改革的社会认同率达到50%以上，城镇基本养老保险初步并轨，城镇劳动力出现系统性短缺，以及老年人就业环境有所改善时，我国才适合开始全面提高退休年龄，届时大概是2025年左右[53]。

综合以上理论观点可以看出，学者们在延迟退休年龄政策的基本原则与具体制度设计方面基本达成了研究共识，即按照渐进、稳健的改革方式推进延迟退休，遵循差异化处理原则，保证该公共政策公平与效率的统一，在制度设计上普遍认为应构建弹性延迟退休的机制，以保证政策效果的平稳过渡，另外应根据退休政策的调整进行配套制度的改革。研究者充分考察我国社会的实际情况，提出的政策备选方案具备一定的科学性与合法性。归根到底，备选方案只有具备技术上的可操作性与价值上的可接受性，才有可能被决策者最终采纳[54]。而在延迟退休的时机与步骤上，学者们有着不同的见解，究其原因是目前的研究中在延迟时机和时间跨度方面还缺乏具备可操作性的、量化的衡量指标，今后还需要深入研究决定延迟退休时机选择的各项因素，从而更好地推断出延迟退休年龄的最优时间路径。

五、总结与展望

从以上的文献回顾中可以看出，延迟退休年龄作为一项公共政策，在整个政策过程中均存在许多值得注意的问题以供学术探讨。以政策制定过程为焦点，学者们先是对阻碍政策制定进程的干扰源进行分析以保证政策的可行性，再通过政策效应的预判式评估对政策制定进行反思完善，最后总结出政策备选方案来作为政策制定中的基本内容。总体上看，目前学者对于渐进式延迟退休年龄的研究方向比较明确，即不再基于是非判断，而是注重政策制定以及政策评估的有效性问题，并与官方决定着手研究渐进式延迟退休年龄方案的政治方向保持一致。有些学术建议已经在政策上得以落实，2015年3月，中组部、人力资源和社会保障部联合发布《关于机关事业单位县处级女干部和具有高级职称的女性专业技术人员退休年龄问题的通知》，要求正、副处级女干部以及具有高级职称的女性延迟退休年龄到60岁。延迟退休是大势所趋，今后必须不断丰富相关的理论与实践，用理论有效指导实践，用实践来完善理论。经过前面的梳理，笔者认为在渐进式延迟退休年龄研究问题上今后可从以下几点开展进一步讨论。

首先，应立足于多领域的学科融合视角来对延迟退休年龄的政策进行创新性切入，而不只局限于经济学、社会学领域。比如在公共政策学视角下研究延迟退休年龄政策过程，分析媒体、公众参与的影响以及政策时滞问题，这里也可以运用多个公共政策分析框架进行理论研究；还可以从伦理学视角分析延迟退休年龄政策给家庭、个人心理带来的变化，透析政策推行后可能带来的社会公平问题。

其次，充分关注与退休年龄调整密切相关的配套制度改革。公共政策的制定出台存在“外溢”现象，一个议题的政策窗口打开，会促使另外相似议题的政策窗口随之开启。与之相关的养老金政策、劳动力就业政策、收入分配政策等社会经济政策进行同步改革后，会减少延迟退休政策的社会摩擦，降低政策实施的阻力。研究者应致力于梳理出一个配套政策体系，并通过理论研究提高其具体性与可操作性。

最后，在研究态度上尽量做到理性、客观、准确，用辩证的、发展的眼光来看待延迟退休年龄问题。对延迟退休年龄问题存在若干研究争议，主要是学者基于不同的概念理解、理论视角以及研究方法，从而对同一个问题得出不同的研究结论。这正是学科交融、思想争鸣的体现，在今后的研究中应保持一种学术上的包容精神，以动态的眼光考察政策实践的走向，不断地进行知识的更新与问题的重建。

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