动物卫生行政处罚立案阶段的问题分析

龙 云，谭聪灵，陈远东，姜东平，邓 勇（.重庆市南川区动物卫生监督所，重庆 0800 ；.重庆市梁平县动物卫生监督所，重庆 0050；.重庆市奉节县动物卫生监督所，重庆 0600；重庆市动物卫生监督所，重庆 0）



动物卫生行政处罚立案阶段的问题分析

龙 云1，谭聪灵1，陈远东2，姜东平3，邓 勇4
（1.重庆市南川区动物卫生监督所，重庆 408400 ；2.重庆市梁平县动物卫生监督所，重庆 400520；
3.重庆市奉节县动物卫生监督所，重庆 404600；4重庆市动物卫生监督所，重庆 401121）

摘 要：本文针对动物卫生行政处罚在立案环节的常见问题，以及立案文书制作上易出现的问题进行分析，以解决对立案重要性认识不足、立案条件把握不准、立案程序流程不明的问题。

关键词：动物卫生；立案；分析；行政处罚

立案是动物卫生行政处罚一般案件的启动程序，是动物卫生行政处罚的首要环节。立案作为一个独立的阶段，动物卫生执法人员应当清楚立案的重要性、必要性。然而实际操作中，动物卫生执法人员由于对立案重要性认识不足、立案条件把握不准、立案程序流程不明，导致动物卫生行政处罚立案阶段存在诸多混淆问题。本文结合实践，对立案环节及文书制作上易出现的问题进行逐一分析，供同行参考。

1　立案环节的问题

1.1一般程序与简易程序混淆

在动物卫生行政处罚过程中，执法人员为了提高办事效率，节约资源，或从当事人的利益角度考虑，经常在不该运用简易程序办案时用了简易程序。根据《农业行政处罚程序规定》第二十二条“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以1 000元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出农业行政处罚决定”，明确简易程序处罚必须同时具备以下三个要件：一是违法事实确凿，是指案情简单、违法事实清楚、证据确凿、无须调查取证就足以证明违法事实存在的违法行为。二是有法定依据，是指当场处罚必须以相关法律、法规、规章的规定为前提，并严格根据行政处罚规定的当场处罚种类作出决定。三是有特定的处罚额度，对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以1 000元以下罚款或者警告的行政处罚。

1.2管辖权范围

管辖问题是规范行政处罚的重要原则之一，是正确实施行政处罚的前提和基础。动物卫生违法案件首要解决的问题也是管辖权问题，一旦管辖权使用不当，势必造成行政处罚行为无效或者引发行政诉讼。动物卫生案件行政管辖可以分为地域管辖、级别管辖、指定管辖、移送管辖等。

1.2.1地域管辖。是指农业行政处罚机构之间横向划分在各管辖区内实施农业行政处罚的权限分工。《农业行政处罚程序规定》第七条规定：“ 农业行政处罚由违法行为发生地的农业行政处罚机关管辖。”第八条规定：“县级农业行政处罚机关管辖本行政区域内的行政违法案件。设区的市、自治州的农业行政处罚机关和省级农业行政处罚机关管辖本行政区域内重大、复杂的行政违法案件。农业部及其所属的经法律、法规授权的农业管理机构管辖全国或所辖区域内重大、复杂的行政违法案件。”如：甲地王某在丙地经营依法应当检疫而未经检疫的动物，在销售前，王某可能经过乙地将依法应当检疫而未经检疫的动物运往丙地，因此整个过程存在经营、运输依法应当检疫而未经检疫的动物行为，乙地、丙地动物卫生监督机构都有行政处罚权。乙地动物卫生监督机构最可行的是对运输依法应当检疫而未经检疫的动物行为处罚，丙地动物卫生监督机构既可以对经营依法应当检疫而未经检疫的动物行为进行处罚，也可以选择对运输依法应当检疫而未经检疫的动物行为进行处罚。

1.2.2级别管辖。是指划分上下级行政机关或者组织之间实施行政处罚的分工和权限。它所解决的是在整个行政机关系统内，哪些行政处罚应由哪一级行政机关或组织实施的问题。一般级别管辖，依据《农业行政处罚程序规定》第七条：“农业行政处罚由违法行为发生地的农业行政处罚机关管辖。”此外，还有一些特殊的级别管辖，分类如下：

1.2.2.1共同管辖。《农业行政处罚程序规定》第十条规定：“对当事人的同一违法行为，两个以上农业行政处罚机关都有管辖权的，应当由先立案的农业行政处罚机关管辖。”

1.2.2.2特别管辖。《农业行政处罚程序规定》第十一条规定：“上级农业行政处罚机关在必要时可以管辖下级农业行政处罚机关管辖的行政处罚案件。下级农业行政处罚机关认为行政处罚案件重大复杂或者本地不宜管辖，可以报请上一级农业行政处罚机关管辖。”

1.2.3指定管辖。《农业行政处罚程序规定》第十二条规定：“农业行政处罚机关对管辖发生争议的，应当协商解决。协商不成的，报请共同上一级农业行政处罚机关指定管辖。”

1.2.4移送管辖。 包括管辖权的移送和犯罪行为的移送。《农业行政处罚程序规定》第十三条规定：“农业行政处罚机关发现受理的行政处罚案件不属于自己管辖的，应当移送有管辖权的行政处罚机关处理。受移送的农业行政处罚机关如果认为移送不当，应当报请共同上一级农业行政处罚机关指定管辖，不得再自行移送。”《农业行政处罚程序规定》第十七条规定：“ 违法行为涉嫌构成犯罪的，农业行政处罚机关应当将案件移送司法机关，依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑罚。”如：甲地张某屠宰死因不明生猪被甲地动物卫生监督机构查获，这时甲地动物卫生监督机构就应当将案件移送给甲地公安部门，依法追究刑事责任，不得由甲地动物卫生监督机构以行政处罚代替刑事处罚。

1.3对违法行为人的认定

在动物卫生行政处罚立案过程中，执法人员有时会对违法行为人认定不清。一旦对违法行为人认定不清或者认定错误，就会使整个行政处罚不具有合法性，导致在行政复议中被撤销或者行政诉讼中败诉。依据《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国国家赔偿法》规定，“公民、法人或者其他组织”是行政违法主体的当事人。法人和其他组织是依法设立的法人和其他组织，未经依法设立的不能作为违法主体予以设定。

1.3.1对公民的认定。包括一般公民和特殊形式公民认定。一般公民即自然人，特殊公民又分为个人合伙和个体工商户。

1.3.1.1自然人。依据《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）关于公民（自然人）行为能力的规定，对公民（自然人）身份的认定一般应以身份证为准。《中华人民共和国行政处罚法》第25条规定：“不满14岁的人有行政违法行为的，不予处罚，责令监护人加以管教；已满14岁不满18岁的人有违法行为的，从轻或减轻行政处罚。”因此，在动物卫生行政处罚立案过程中，应当复印当事人身份证并让当事人签字确认，以确认当事人承担行政责任的程度。

1.3.1.2个人工商户。依据《民法通则》第26条规定：“公民在法律允许的范围内，依法核准登记，从事工商经营的，为个体工商户。个体工商户可以起字号。”由此可见个体工商户可以分起字号和不起字号两种。同时依照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》（以下简称《民诉意见》）第59条规定：“在诉讼中，个体工商户以营业执照上登记的经营者为当事人。有字号的，以营业执照上登记的字号为当事人，但应同时注明该字号经营者的基本信息。营业执照上登记的经营者与实际经营者不一致的，以登记的经营者和实际经营者为共同诉讼人。”

1.3.1.3个人合伙。《民法通则》第30条规定：“个人合伙是指两个以上公民按照协议，各自提供资金、实物、技术等，合伙经营，共同劳动。”第33条规定：“个人合伙可以起字号，依法经核准登记，在核准登记的经营范围内从事经营。”第34条第二款规定：“合伙人可以推举负责人，合伙负责人和其他人员的经营活动，由全部合伙人承担民事责任。”《民诉意见》第60条规定：“ 在诉讼中，未依法登记领取营业执照的个人合伙的全体合伙人为共同诉讼人。个人合伙有依法核准登记的字号的，应在法律文书中注明登记的字号。全体合伙人可以推选代表人；被推选的代表人，应由全体合伙人出具推选书。”因此个人合伙和个体工商户一样，是公民的一种特殊形式，是由公民个人来承担法律责任和后果。所以，在动物卫生行政处罚立案中，不应以个人合伙的字号名称作为行政相对人，应该以共同合伙人作为共同行政相对人，合伙人共同承担法律责任。认定行政相对人属于个人合伙以及合伙人身份，一是可以根据工商营业执照登记的性质认定，二是可以根据当事人之间的合伙协议。如果没有合伙协议可以参照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》（以下简称《民通意见》）第50条规定：“当事人之间没有书面合伙协议，又未经工商行政管理部门核准登记，但具备合伙的其他条件，又有两个以上无利害关系人证明有口头合伙协议的，人民法院可以认定为合伙关系。”

1.3.2对法人的认定。《民法通则》第36条第一款规定：“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”包括企业法人、机关事业单位法人和社会团体法人。实践中，认定行政机关、事业单位、社会团体以《法人登记证》为依据；企业法人因为分为全民所有制企业法人、集体所有制企业法人、私营企业法人以及中外合资经营企业法人、中外合作经营企业法人和外资企业法人等等，较为复杂，应根据企业法人登记管理制度，以当事人的《企业法人营业执照》上登记的内容为依据进行立案。

1.3.3对其他组织的认定。法人非依法设立的分支机构，或者虽依法设立，但没有领取营业执照的分支机构，以设立该分支机构的法人为当事人。动物卫生监督机构可以将其作为被处罚主体进行立案。

2　立案审批表文书制作的问题

2.1立案案件来源运用错误

《农业行政执法文书制作规范》第十七条第二款规定：“案件来源”栏应当按照检查发现、群众举报或投诉、上级交办、有关部门移送、媒体曝光、监督抽检、违法行为人交待等情况据实填写。在动物卫生监督执法实际操作中存在案件来源不填写或乱填写情况，如将“群众举报”或“投诉”填写为“检查发现”，或将“监督抽检”填写为“检查发现”等。

2.2立案编号填写错误

动物卫生行政处罚立案审批表的编号要依据《农业行政执法文书制作规范》第九条第二款的规定填写，即 “案号”为“行政区划简称+执法机关简称+执法类别+行为种类简称（如立、告、罚等）+年份+序号”。 特殊情况下，“执法类别”可以省略。例如重庆市壁山区动物卫生监督机构办理动物防疫处罚案件，制作行政处罚立案审批表，其“案号”可以编写为“壁动监（防疫）立〔2016〕1号”，也可以省略“执法类别”编写为壁动监立〔2016〕1号。当然，如果《生猪屠宰管理条例》修订时，明确将动物卫生监督机构列为生猪屠宰的执法机构，那么执法类别就可以分为“防疫”和“屠宰”。[1]

2.3简要案情填写不规范

《农业行政执法文书制作规范》第十七条第三款规定：“简要案情”栏应当写明当事人涉嫌违法的事实、证据等简要情况以及涉嫌违反的相关法律规定，并由受案人签名。 案情填写时，语言要求准确、精炼，使用法律术语要恰如其分，运用法律规定要准确，要注意行文逻辑性。而在填写案情时往往会出现以下几种情况：一是叙述违法事实、证据等情况时语言不精炼，一些词语口语化，没有使用书面语；二是缺少违法事实等情况内容；三是涉嫌违反的相关法律规定运用错误或者不规范；四是受案人没有签名。

2.4立案机关负责人审批

动物卫生监督机构法定代表人在接到立案报告后，应根据简要案情和相关法律规定，进行严格审查，并签署审批意见。对符合立案要求的，应签署同意立案，并载明两名承办人员姓名。只签同意立案，不载明承办人员姓名或只载明一名承办人员姓名，不签同意立案，只载明两名承办人员姓名都是不完善的。对不符合立案要求的，应签署不予立案，并说明具体理由。

参考文献：

[1]李猛，张元秋，马军，等.动物卫生行政执法中行政违法主体的认定[J].中国动物检疫，2009，26（10）：4-5.

（责任编辑：白雅娟）

Analysis on the Filing Stage of Administrative Penalty in Animal Health Sector

Long Yun1， Tan Congling1， Chen Yuandong2， Jiang Dongping3， Deng Yong4
（1.Nanchuan Animal Health Supervision Institution，Chongqing 408400；2. Lianping Animal Health Supervision Institution， Chongqing 404600；4．Chongqing animal health supervision institution，Chongqing 401121）

Abstract：The present paper was to improve the comprehension of importance of fi ling cases, master fi ling conditions correctly, standardize the filing procedure by analyzing the common problems of the filling stage and case-filing documentation of administrative penalty.

Key words：animal health； fi ling； analysis；administrative penalty

中图分类号：S851.33

文献标识码：C

文章编号：1005-944X（2016）05-0027-04

DOI：10.3969/j.issn.1005-944X.2016.05.010