公共管理视域下基层体育行政干预的特征、作为及路径研究 *——以四川省为例

公共管理视域下基层体育行政干预的特征、作为及路径研究*——以四川省为例

刘雨1，李阳2

( 1.成都大学体育学院，四川成都610044; 2.西安体育学院体育经济与体育管理系，陕西西安710068)

摘要:基层体育行政组织作为体育行政管理体系中一个职能部门，是贯彻和落实国家体育基本政策的基本行政单位，在体育事业发展过程中具有至关重要的作用。研究认为:四川省基层体育行政干预呈现出:重竞技、轻群体、弱学校，重指令、轻市场，重建设、轻服务，重结果、轻过程，重内部管理、轻外部实践等特征;制约四川省基层体育开展的诸多因素包括:上级监管、职能建设、行政供给、环境保障、行政协调等。基于此，确立基层体育行政部门的法学地位、明确基层体育行政干预的行为重点、加大与基层教育部门的职能协作、积极培育和完善基层体育市场、加紧基层体育场所设施的新建与维护、政府放权积极培育社会体育团体组织等可以提升基层体育行政干预效能。

关键词:公共管理;基层体育组织;行政干预

中图分类号:G80

文献标识码:A

文章编号:1007－323X( 2015)03－0025－06

收稿日期:2015－03－26

作者简介:刘雨( 1989－)，男，满族，四川成都人，助教

Abstract:Grass－roots level sports administrative organization，a sports administration system in a functional departments，is the basic administrative unit to carry out and implement National Sports policy and plays a crucial role in the development of sports.This study suggests that: Sichuan Province grass－roots sports administrative intervention showing characters of: attach great importance on competitive sport，but not public sport and school sport; put high premium on instruction，and put low premium on market; lay emphasis on construction，but not service; pay attention to result but not process; emphasize internal management but not external practices.Factors such as，superior regulatory，functional distribution，administrative supplies，environmental protection，administrative coordination are restricted grass－roots level sports in Sichuan Province.Based on this，this paper believes that the establishment of legal status of grass－roots level sports administration，define focuses of grass －roots level sports administration，enhance collaboration with the primary education sector，cultivate and improve grass－root sports market，increase the pace of new facilities and venues construction，nurturing community sports groups and organizations

研究方向:体育传媒产业，青少年体育

*基金项目:四川省哲学社会科学"十一五"规划(基地)项目( SC10E016)部分研究成果。

Characteristics and Path of Grass－roots Level Sports Administrative Intervention in Public Management Horizon——A Case Study of Sichuan Province

LIU Yu1，LI Yang2

( 1.School of Physical Education Chengdu University，Chengdu 610041，China; 2.Xi＇an Physical Education University，Xi＇an 710068，China)

can improve the effectiveness of grass－roots level sports administrative intervention.

Key words: public management，grass－roots level sports organization，administrative intervention

在国家机构改革的大环境下，四川省各县(区)级体育行政部门绝大多数被撤并，行政职权下放至社区和乡镇，现阶段主要包括各区(县)级体育局与文化局或者教育局合并(文体局或教体局)并在街道办事处、乡镇政府下设的文体站(文化站)等机构。经历拆分重组之后的基层体育行政机构在国家行政机关中的地位和作用发生了变化，出现了一部分行使管理职能的政府延伸机构。同时看到，在职能部门分工、组织、指导、协调、监督本地区体育相关工作也仍然处于脱节的矛盾状态，更多的表现为:体育事业经费短缺，体育活动开展受阻;管理体制改革不到位，基层体育行政组织管办不分;政策法规的落实不到位，各种遗留问题未得到解决;激励机制与监督机制不健全，行政工作缺乏动力支持等等，这一变化不仅为机构职能设置转变与管理效能提高带来了契机，也为基层体育行政干预的创新提出了新的挑战。

在公共管理视域下，基层行政干预需要明确以公共利益为追求和值理念导向。作为我国体育事业发展的基础的基层体育行政组织的行政干预如何进一步完善，体育行政干预手段和方法如何进一步规范以实现自身与时代的同步发展，体育组织的职能也如何向群众体育、体育市场等多元化方向发展，不仅与群众联系最为紧密，更关系到体育事业的整体发展和国家体育治理体系的建设和促进体育治理效能的提升。为此，通过进一步明确基层体育行政部门在体育事业发展过程中职能与作用，使其目标定位更加合理，有针对性的提出改革措施，并最终形成能够有效促进我国体育事业发展的变革策略，具有重要的理论价值和现实意义。

1　四川省基层体育行政干预的表现特征

行政干预，是指政府凭借政权力量，依靠从上到下的行政组织制定、颁布、运用政策、指令、计划的方法，来实现国家对行政工作的领导、组织和管理的目的［1］。基层体育行政是对党和国家体育发展路线、方针、政策的具体执行，直接表现为利用行政手段推动地方体育事业全面发展和满足人民群众多样化的体育需求。四川省基层体育行政干预具有以下几个特征:

1.1重竞技、轻群体、弱学校

资源分配上存在重竞技、轻群体、弱学校的格局。四川省将基层体育行政干预工作的重点放在运动员的训练与管理、输送优秀队员、裁判员教练员队伍建设、退役运动员安置工作等竞技体育发展上。群众体育活动在基层体育行政干预中处于边缘地位。学校体育，因其实际归属教育部门而出现“两张皮”现象，体育行政部门在国家青少年体育发展如“阳光体育”、“中学生体质达标”等事项缺少策应和推动。

1.2重指令、轻市场

基层体育行政部门的工作重心主要放在了以执行上级行政任务上，对当地体育市场的总体把握、实际调研等投入不够，深入程度不足。从四川省体育局“十一五”规划中的16项目标任务中可以看出，带有行政指令色彩的行政工作占50%以上;而对基层青少年体育俱乐部的培育、体育消费市场的开发、体育娱乐表演的管理等的关注不够。

1.3重建设、轻服务

四川省体育局“十一五”期间为基层社区、农村配备了各种健身设施，如川南某县争取到“雪炭项目”建设一所集篮球、排球、乒乓球、羽毛球等多功能综合体育馆。但相关配套服务却远远没有跟上。一方面，后续规章制度建设滞后;另一方面，存在“只管建、不管维护”的现象，造成大量体育资源闲置浪费。基层体育行政干预应当是一个系统的、全面的过程。

1.4重内部管理、轻外部实践

基层体育行政队伍的配备及管理内容上，存在内部管理较多、对于外部实践探索较少的现象。首先，有近四成的行政一把手对体育不了解，不少人是“挪位子”才到体育系统，很难实际参与到各种体育项目的普及推广和体育市场开发中。其次，大部分领导“官本位”思想仍较为严重，“大撒把”式管理较突出。外部实践欠缺，对于基层体育行政部门主动掌握市场行情、制定应对策略、了解民众体育所需、提供实际服务无疑起到了阻碍的效果。

2　制约四川省基层体育行政有效干预的影响因素

在充分了解四川省基层体育开展现状和基层体育行政干预现状的基础上，本文就制约基层体育行政有效干预的诸多影响因素咨询了四川省内有关体育院校的体育管理学、学校体育学、社会体育学等方面的专家、学者，以及宜宾市、乐山市、内江市、自贡市、泸州市等体育局局长、副局长以及相关工作人员共22名地方体育行政部门的领导和相关负责人的基础上设计了《四川省基层体育行政干预影响因素调查表》、《转型时期我国基层体育行政干预特征调查问卷》共2份问卷。在实际调查之初，就问卷的结构效度和内容效度进行了专家评价，效度为0.85，就问卷的信度采用重测法在基层群众中进行了小范围发放，信度达到0.87，符合研究的问卷要求。调查采用E－mail和函调两种形式进行。将收集到的数据信息进行统计，整个统计工作在EXCEL2007软件和SPSS13.0软件上完成，对数据进行基本描述性统计和因子结构分析。

2.1数据分析结果

2.1.1数据一致性检验( Kendall’s W)及变异系数( Vj)

基层体育行政干预的有效开展往往受到多种因素的影响，地域差异性也比较大。不同的学识背景和职责角色对同一评价变量的判断也会有所区别。

为了检验专家群体对某一问题的评价标准是否基本一致，采用肯德尔和谐系数( Kendall’s W)和变异系数作为判断评价一致性的参数指标。通过表1可以看出，此次调查数据的和谐系数为0.734，具有较高的内部一致性，而变异系数的统计表明，在社会指导员的培训与管理、当地企业集团的赞助热情以及体育参与者的健康状况、学历、职业等方面的认识存在分歧，变异系数较高。

表1　内部一致性检验

由表2可以分析得出，专家群对认为，C17、C18、C19、C20、C21、C22、C23、C24等关于基层体育参与者自身素质的指标并不是制约体育行政干预有效开展的重要因素，其平均得分在总得分的60%以下。其中C17体育参与者的收入水平得分较低提示我们，基层体育的开展与个人的经济收入水平并没有直接的关系，他们的参与动因较为简单，即组织引领、时间空余，增进健康、充实生活是其主要目的。这也暴露出基层体育产业发展滞后的现实状况。对于体育行政部门而言，干预的主要方向应当是如何为基层民众提供包括人力资源、环境资源、技术资源、信息资源等方面的综合服务。

2　基层体育行政影响因素的因子命名

在初步分析回收数据信息的基础上，基层体育参与者变量进行剔除并对其它因素进行主成分分析，采用方差极大旋转的方式，共提取特征根大于1的公因子6个。各因子的特征根值及其累积贡献率见表3。从表3可以看出，所提取的公共因子累积贡献率达到100%，结合因子提取的“高山碎石图”认为，该结果基本能够解释问题的大部分信息。

表3　基层体育行政干预影响因素因子分析特征根植及累积贡献率

表4　因子分析初始矩阵

通过表5不难看出，在经过方差极大正交旋转之后，每个公共因子的典型代表变量很突出，其中，公因子1主要包括上层体育部门的关注扶持、上层体育部门的监督评估，主要反映的是上级体育部门对基层体育行政部门的监管效应，将其命名为“上级监管”因子，其因子贡献率为21.48%;公因子2主要包括基层体育部门的政策导向、职责划分、人员配备、规章制度，主要反映的是基层体育部门的自我完善程度，将其命名为“职能建设”因子，因子贡献率为20.25%;公共因子3主要包括基层体育赛事的组织与管理、基层体育组织的建设与管理，主要反映的是基层体育活动的促进效应以及各类体育组织的发展状况，将其命名为“赛事动力”因子，因子贡献率为17.77%;公共因子4主要包括基层体育部门的服务供给、基层体育资源的科学分配、社会体育指导员的培训与输送、基层媒体的宣传报道、当地企业集团的赞助效应，反映的是基层体育行政干预的

辅助措施，将其命名为“行政供给”因子，因子贡献率为14.62%;公因子5主要包括基层供给体育场地的器材设施、学校体育场馆的开放度，反映的是基层体育行政干预的物质环境保障，将其命名为“环境保障”因子，因子贡献率为13.9%;公因子6只包括一项内容，即相关部门的协调配合，主要反映的是基层体育行政干预过程中的各种关系状况，将其命名为“行政协调”因子，因子贡献率为11.97%。

表5　方差极大旋转后得到的因子矩阵

2.2影响基层体育行政干预相关因素解释

第一，上级监管因子。政府体育行政部门，作为一种公共体育机构，其基本职能就是“组织和执行公共物品的供给”。［2］虽然我国在转型时期的根本任务是实现政府职能从直接行政到间接行政、从部门行政到行业行政的转变，但自上而下的国家体制和我国正处于社会主义初级阶段的现实国情并不允许我们一步跨入西方国家“以市场为主导”的经济发展模式当中。而对于基层体育而言，它的市场化进程则显得更为艰难，它必须经历上级主管部门有效监管、大力扶持、逐步推向市场、推向行业的漫长过程。这是任何事物成长壮大的普遍规律。目前的基层体育行政部门之所以对市场干预乏力，其根本原因在于上级体育部门没有为其提供适宜的成长环境，“等、靠、要”仍然是其生存发展的必要条件，而在主管部门有限的条件下给予必要的资金扶持、观念引导、技术培训、市场管理、激励督导都十分必要。

第二，职能建设因子。职能建设因子是指基层体育行政部门的职能定位与制度完善对体育行政有效干预产生的重要作用。我国体育事业整体取得了较大发展，但这仍是行政干预体现出来的社会效应，基层体育行政部门的策应角色突出。因此，应当加强基层体育行政部门行政自身的职能建设，把基层体育行政部门的社会形象转变为“有限政府、责任政府、法制政府、透明政府”的服务型政府形象。各基层部门应当尽快制定和落实《行政问责制度》、《工作流程透明制度》、《资源分配透明制度》、《行政绩效公审制度》等。据消息透漏，“体育总局正在酝酿对各项目管理中心进行大的变革，各运动中心将不再使用，各项目将协会化，由行业协会负责项目发展。”［3］这意味着各竞技体育项目将获得更大的市场空间，行政干预范围缩小，加强基层行政部门的市场监管和服务势在必行。

第三，行政供给因子。行政供给因子实际上是基层体育行政部门的目的因子，基层体育行政部门应该为基层体育组织、个人提供何种服务保障是衡量体育行政部门职能效能的重要标准。这一因子的确立，既反映了基层体育行政部门对自身职责的自省，又凸显了基层体育行政部门对基层体育服务供给严重不足的实际问题，还暴露出基层群众对自我体育权利认识不足的现实状况。基层体育供给体系包括:舆论宣传体系、组织网络体系、活动内容体系、健身用品体系、科技指导体系、体质监测体系和激励奖惩体系等多项内容。而这些公共体育产品的服务供给仍存在较多问题。如市县级“雪炭工程”的建设、全民健身试点工程、各类大型体育中心的建设等，如自贡市占地317亩的南湖体育中心。但切实关系到百姓健康体质的软服务却很不到位。据调查显示，85.7%的人表示，“从未接受过当地体育行政部门提供的诸如体质监测、健身指导等便民服务”; 76.2%的人表示，“感受不到当地体育行政部门举办赛事的宣传效应”。可见，四川省体育行政供给多停留在“硬供给”的层面，而缺少“软供给”。

第四，环境保障因子。环境保障因子是指基层体育行政干预的内外部环境，其内部环境包括部门内的职责分工以及制度协调、约束等绩效问题，而外部环境则主要是指基层公共体育活动经费、场地、器材配备等。近年来，四川省基层体育环境得到了极大的改善和提高。据资料显示:截止2010年12月，自贡市拥有标准场地640个，占地149万m2，场地面积933万m2，体育馆7座，标准体育场6个，各种比赛场地200多个，人均体育场地面积达0.5m2。新建成占地317亩拥有2万座标准体育场、1个网球中心的南湖体育中心。修建全民健身路径30余条，农民体育健身工程217个。拥有国家高水平体育后备人才基地1个，省级高水平体育后备人才基地1个，国家级青少年体育俱乐部6个。”［4］尽管如此，基层体育资源的合理利用和协调运作仍将是长远发展面临的重要问题，加快基层体育产业化发展和体育资源的使用将是今后体育环境改善的长远问题。

第五，行政协调因子。“行政协调是行政系统调整自身与其外部环境之间的关系和调整行政系统内部的各种关系，是指分工合作、相互配合、协同一致，有效地实现行政目标的行为过程。”［5］目前，基层体育行政干预效率存在严重的行政协调不顺、协调领域过窄的问题。所谓行政协调不顺，主要包括两种现象:一是，体育行政部门内部的各职能人员为了保障和扩展自己的职权和管理范围，增加自己的利益，存在争功诿过、互相扯皮的现象，影响工作效率;二是，受基层职能部门合并的影响，体育行政往往与教育、广电、文化、科教行政产生顶牛现象，影响工作效率，如体育市场管理在内容和权限方面就存在体育行政与文化行政之间的长期争议。所谓协调领域过窄，则主要表现在体育行政部门大多负责地方政府下达的行政任务所涉及的部门协调工作，而对于诸如学校体育、协会体育、社区体育等事务开展所涉及到的具体关系则很少参与，从而影响基层体育行政干预社会效应的扩展。

3　提升基层体育行政干预效能的路径

《国务院机构改革和职能转变方案》等文件的出台都将行政管理部门职能转变和简政放权放在特别重要的位置，提出“该取消的必须取消，该下放的必须下放，该整合的必须整合，真正做到向市场、社会放权，减少对微观事务的干预，同时该加强的要切实加强，改善和加强宏观管理，提高政府管理科学化水平”［6］。2014年以来，四川省22个市州体育局已有一半以上也相继被撤消改组与同级文化、广电、教育、新闻等部门合并，由此带来基层体育发展运行方式必将发生深刻变化，同时，对其政府部门职能定位、权力调整等也提出了新的要求，机构职能或管理领域、工作重点等有所转变，为适应这一变化趋势，势必转变基层体育行政干预目标、方向、重点等，以提升治理的效能。

3.1确立基层体育行政部门的法学依据

依法行政是新时期我国体育行政职能转变的重要方向，“只有有法可依才谈得上依法行政，才能使政府行为尽可能做到有法可依、有规可循，以最大限度地减少政府行为的任意性。”［7］但从目前的状况来看，我国体育行政部门存在着严重的“无法可依”的尴尬，尤其基层体育行政部门更因其法学地位的模糊性而直接导致体育行政人员的执法意识淡薄。《体育法》中明确规定:“国务院体育行政部门、县级以上地方各级人民政府体育行政部门”主管全国或本行政区域的体育工作。可见，体育行政部门的执法资格是人民政府赋予的，不是被授权的，更不是委托的。既然县级体育行政部门是国家体育行政部门的序列存在，通过上一级法制部门的培训考核获得行政执法主体资格就是可行的。受过去的“体育是纯公益性事业”的观念影响，缺少必要的执法资质的基层体育行政部门必定在监督、管理、协调、服务过程中面临越来越多的问题。长此以往，对于体育事业“弱化微观管理”的改革将转变为“不闻不问”的消极现象。因此，基层体育的行政干预效果的好坏，很大程度上取决于其法学意识的提升、执法资格的获得、执法权限的界明。

3.2明确基层体育行政干预的行为重点

“行政行为是指享有行政权能的组织或个人运用行政权对行政相对人所作的法律行为。”［8］基层体育行政行为表现出抽象行政行为多，具体行政行为少的实际特征。所谓抽象行政行为是指“不确定性或普遍性行政行为，如制定各种法规、规章，发布命令，决定等;而具体行政行为的行为特征较为具体，只涉及某个人或组织的权益，包括行政监督行为、行政奖励与行政给付行为。”［9］当然，以上所说的具体行政行为又可以分为作为行政行为和不作为行政行为，这已经成为基层体育发展中暴露出来的较为严重的问题，如有学者对四川省体育行政部门“行政不作为”的现象进行了调查研究［10］，尤其是基层体育行政部门的行政行为此类问题更加严重。目前，通览四川省市、县一级体育行政部门的行为条例和职责划分，有接近90%的部门停留在抽象行政行为的层面，职责表述不仅含糊其辞毫无特色，而且随着行政级别的降低，行政职责表述愈加笼统。因此，针对基层体育整体状况较为落后的实际情况和行政职能改革的长远目标，基层体育行政干预的行为重点应当放在具体行政行为上，如行政奖励、行政给付、行政调配等。只有这样，才能够真正做到行政为民，才能吸引多方社会资源投入到基层体育事业建设潮流中来。

3.3加大与基层教育部门的职能协作

四川省多数市州基层体育行政部门与当地文化、广电、教育等部门实现职能重组。但这种改革并非以最优化体育资源利用率为目的，所以导致合并后的体育行政职能出现弱化现象。“一个班子(党组)、两个摊子(文化体育各一摊)、三个章子”的行政程序对基层体育活动的开展造成重要影响，尤其对地方有限体育资源的协调使用上更加困难: ( 1)教育系统因其连贯的行政属性短期内不可能与诸如体育、文化等行政部门实现机构重组; ( 2)基层体育部门因为担负向上级输送体育专业人才的政策任务很难实现较大幅度的职能让渡; ( 3)教育系统目前为止仍难以担负起输送竞技体育优秀后备人才的重担。

在当前，从“碎片化”向“跨部门协作”转化是政府部门间运行机制变迁的基本方向;建构多部门间协作机制成为提升基层体育行政干预效能的重要维度。因此，应当加大基层体育部门与教育部门之间的协调，促使基层体育资源的合理、科学使用。而其中可能遇到的体育设施破坏维修、资金运作的部分费用则可以由体育行政部门负责。这样既可极大缓解居民日常体育活动缺少活动场所的状况，解决群众体育发展的瓶颈，又可将学校体育的人、物力资源发挥出来。

3.4积极培育和完善基层体育市场

培育和完善基层体育是市场，关键是要让体育行政管理者树立市场意识，基层体育行政管理部门需要把市场放在重要位置、看重市场在体育事业发展中的作用。具体来说就是看体育行政管理部门是不是按市场需求谋划生产，是不是按市场规律谋划发展［11］。市场是根据人的需求建立起来的，对于四川省基层社会的体育需求而言，首先应当瞄准他们的体育实际需求是什么，当这些需求得到满足的时候自然而然的会提升体育需求的层次和品位。通过调查了解到:在市、县一级民众中，群众体育参与者最需要的是体育健身指导，包括技术指导、理念引导;而青少年群体最需要的则主要包括时尚前沿的各类体育运动装备(如NIKE、ADIDAS等运动品牌)、休闲刺激类体育运动培训(如轮滑、街舞、三人篮球、五人足球等)。形成具有川内特色的“假日体育”市场，加快体育产业结构调整。

3.5加紧基层体育场所设施的新建与维护

基层体育环境的改善有赖于体育场地、设施的有效配给，而新建与维护无疑是其中的重大环节。目前，我省基层体育场地设施的重点放在新建上，极大缓解了体育场地资源紧张的局面。新时期体育事业的发展，一是要进一步发挥“体育惠民行动”和“体育民生工程”等建设更多贴近群众利益、满足群众需求、服务群众的体育设施设备;二是推进各类体育场馆免费开放或低收费开放;三是引入社会资本和力量参与体育场馆的建设与提供，多途径、多渠道供给，满足老百姓日益增长的体育健身需求。

3.6政府放权积极培育社会体育团体组织

基层体育行政管理部门需要积极培育社会体育组织，多元化的体育行政主体;实现政府部门、社会组织、市场主体的有效互动［12］。体育行政主体多元化发展既是合理配置权力资源，推动不同体育领域自治的基本诉求，也是实现体育公共利益的

现实需要［13］。体育政府机构的改革，要求把大量原来有政府承担的微观管理和服务职能转移出去，交给社会组织来承担。因此，对体育社团组织的培育、扶持是推进各体育行政改革的重要工作。鉴于基层地方经济发展水品较为落后的实际情况，我们应当充分认识到体育的经济拉动作用，大可以通过政府放权的形式率先完成社会体育团体组织的建设。打破地方市场经济自然扩张的固有传统，体育社会团体可以通过各种赛事服务、信息服务、培训服务、产品服务满足人们的各种体育需求。

4　结束语

当前，为适应国家经济社会发展的“新常态”，深化基层体育行政管理体制和治理方式改革已势在必行。然而，我国基层体育行政治理模式改革是一项复杂而又艰巨的工程，在改革的进程中可能会受得来自既得利益集团、市场机制不健全等方面阻碍，可能会因部门间深度合作经验欠缺而走弯路，也可能会因一些不可预估的失误饱受批评;但不管怎样，改革是发展的动力，基层体育行政治理改革必须继续，唯有深入推进改革，才可能迎来体育事业的整体繁荣和发展。

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