政策工具视角下民办高校分类管理的障碍及突破

李 湘 曾小军

(1.中山大学南方学院，广东 广州510970；2.广州大学 公共管理学院，广东 广州 510006)



政策工具视角下民办高校分类管理的障碍及突破

李 湘1曾小军2

(1.中山大学南方学院，广东 广州510970；2.广州大学 公共管理学院，广东 广州 510006)

分类管理既是缓解民办高校资金困境的需要，也是构建良性高等教育市场的需要，这方面，国外私立高校分类管理实践为我国提供了借鉴。从政策工具视角分析，民办高校分类管理存在权威工具过度、激励工具不足、能力建设工具缺位、符号和规劝工具失灵以及学习工具缺失等诸多障碍。要推进民办高校分类管理工作，需优化政策工具的选择，做到合理使用权威工具，明确激励工具的可操作性，建立能力建设工具的政策支持体系，发挥符号和规劝工具的积极作用，主动探索学习工具的创新机制。

民办高等教育；民办高校；分类管理；政策工具

与公办高校相比，民办高校在人才培养层次和类型、办学条件及管理机制上有较大差异，若实施统一的管理政策，显然不符合民办高校的发展定位，更不能满足民众追求特色高等教育的需求。尽管已有不少研究对民办高校分类管理的重要性及分类依据进行了探索，但在如何分类和分类管理落实上还存在困难。本文从政策工具视角阐述民办高校分类管理的动因和障碍，并在此基础上探索突破分类管理障碍的具体路径。

一、民办高校分类管理的动因

(一)缓解民办高校资金困境的需要

尽管近年来我国政府对民办高校的资金投入在逐年增加,但总体用于民办高校建设的教育资金比例仍然较低。据《2014年全国教育经费统计年鉴》显示，2013年全国各级各类学校总投入28 268.7亿元，其中民办学校投入2 340.1亿元，占8.32%。*教育部：《2014年全国教育事业发展统计公报》，2015-07-30，http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/20150730_196698.html。事实上，我国民办高校一直面临着政

府财政资助不足、社会捐赠缺乏以及自身融资能力较差的情况。“融资困难使得学校无法改善办学环境和条件,进而使生源受到影响,形成恶性循环。由于融资渠道狭窄,当一条资金链断裂时,很难及时找到补给资金,使民办高校的生存受到威胁。”*张妙延：《我国民办高校融资问题研究》，云南大学2015年硕士学位论文，第22页。

民办高校根据资金投入性质，可分为投资和捐资两种，由此形成营利性民办高校和非营利性民办高校两种类型。若一视同仁，不仅不利于肯定和弘扬非营利性民办高校捐资办学者的公益精神，而且不利于营利性民办高校投资办学者权利和义务的有效监督，还会造成政府在对民办高校进行资助时顾忌重重，不敢贸然资助。分类管理政策的缺失，导致政府财政资助力度的不足和社会捐赠进入民办高校激励机制的不健全，加上民办高校自身融资能力有限，他们逐渐陷入缺资受困的局面。

(二)国际私立高校分类管理实践的启迪

从国际视角来看，美国具有世界上最清晰的私立高校分类管理顶层设计，其法律以“再分配约束”为统一和唯一的标准，对非营利性和营利性组织进行界定，并依据所在行业执行不同程度的优惠制度，而不符合此标准的组织通过自动排除法归为营利性组织。*李虔：《国外私立学校分类管理怎么做——世界主要国家的改革经验与启示》，《教育发展研究》2015年第13/14期，第103-106页。加拿大、澳大利亚和英国等国也都参照美国模式，对非营利性和营利性私立高校进行了法律归类，使其发挥不同的作用。

各国还不断健全支持政策，对非营利性与营利性私立高校给予差别化的政策支持，部分国家甚至将这种差异化政策纳入政府管理私立学校的基本制度。以美国为例，私立学校的组织行为严格遵守非营利性与营利性的二元划分，并配以精细设计的差异性制度。*李虔：《国外私立学校分类管理怎么做——世界主要国家的改革经验与启示》，《教育发展研究》2015年第13/14期，第103-106页。其他国家亦通过相关政策，明确了非营利性和营利性私立学校的差别化待遇：在马来西亚，营利性学校的税收在参照一般商业组织税收标准上予以优惠，一般不超过应税收入的20%*Malaysia Tax Guide 2013，2015-07-23，http://www.pkf.com/media/1960332/Malaysia%20pkf%20tax%20gyude%202013.pdf。；在巴西，营利性学校须缴纳的所得税、职工社会保障税等税收，占学费收入的35%左右*官欣荣：《创新民办教育的营利模式——一个现代商行为的法律规制视角》，《学术研究》2007年第12期，第73页。；在荷兰，营利性学校40%的办学收入需以税款形式上交政府*教育部发展规划司、上海市教育科学研究院：《2002年中国民办教育绿皮书》，上海教育出版社2003年版，第336页。；在墨西哥，营利性学校须缴纳税额为50%的营业税和增值税*汪明：《墨西哥、巴西私立教育发展状况及其启示》，《国家教育行政学院学报》2007年第4期，第89页。。可见，国外对营利性高校大多采取高税额征收制度，而对于非营利性学校则给予差别化的政策支持。国际私立高校分类管理实践经验十分丰富，且具有很强的可操作性，对我国民办高校分类管理的实施具有重要的借鉴意义。

二、政策工具视角下分类管理的障碍

由于政策工具这一概念具有丰富的内涵和外延，学术界目前对该概念还没有统一的描述。在实际研究中，政策工具、政府工具和治理工具常常被相互替代使用。陈振明(2003)将政策工具定义为：人们为解决某一社会问题或达成一定的政策目标而采用的具体手段和方式。*陈振明：《政策科学——公共政策分析导论》，中国人民大学出版社2003年版，第170页。张成福等(2001)认为，政策工具是政府将其实质目标转化为具体的路径和机制。政策工具是连接政策制定与政策执行之间的中间桥梁，是政策制定走向政策执行的关键所在，是政府得以推行政策的手段和方式。*张成福、党秀云：《公共管理学》，中国人民大学出版社2001年版，第103-115页。下文将借鉴英格拉姆(Ingram)和施耐德(Schneider)对政策工具理想类型的分析，从权威工具、激励工具、能力建设工具、符号和规劝工具以及学习工具五个维度，详细阐述政策工具视角下民办高校分类管理的障碍。

(一)权威工具过度

权威工具是政府部门使用频率最高的用以达成政策目标的工具，是公共机构或政策制定者执行指派任务的法定权力。权威工具主要在政府的科层体制中被使用，用以指导政府机关和官员的行为。当权威工具面向目标群体时，总是伴随着其他动力机制。权威工具是以行动者自愿服从为基础，这些行动者承认颁布者赋予规章和命令的合法性，而且认可颁布者的这项权力。政府权威工具的过度体现在对民办高校管理职能上的“越位”，即民办高校本可以自己解决的“小”问题，政府却插手太多，主要表现为：习惯用公办高校的管理模式来管理民办高校，直接干预民办高校的办学自主权，“对民办高校的收费标准、民办高校招生比例的设置、民办高校的校企合作等问题都有干涉，这种‘事无巨细’的管理束缚了民办高校的自由，阻碍了民办高校的发展，政府管理角色的不明确对民办高校的发展造成了阻力。”*刘立生：《我国民办高校发展中政府的作用——以江西省为例》，南昌大学2011年硕士学位论文，第23页。权威工具的过度使用，在某种程度上会影响民办高校参与分类管理的积极性和自主性。

(二)激励工具不足

激励工具是依靠正向或负向的切实回报来诱导人们遵从的工具。激励工具假定个体是效用最大化的个体，除非他们受到被操控的金钱、自由或者其他切实回报的影响、鼓励或强制，否则不会积极地采取政策倡导的相关行动。《民办教育促进法》第四十五条规定：“县级以上各级人民政府可以采取经费资助，出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持。”由于缺乏民办高校分类管理政策，激励工具仅限于规范条例中，流于形式，社会效应好的非营利性民办高校未享有充分的政策优惠与激励。《民办教育促进法》第二十七条规定：“民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位。”尽管民办高校教师的法律地位得到了肯定，但他们未享受到与公办高校教师同等的社会福利保障，主要存在社会地位不高、身份编制不清、薪酬待遇较低和社会保障不足等问题。新世纪以来，世界各国普遍将非营利性私立教育纳入广义的公共教育的组成部分。*国家教育发展研究中心：《教育产业化不是教育政策的方向》，《求是》2006年第7期，第53页。我国民办高等教育的快速发展，促进了高等教育办学体制改革和层次结构的优化,在推进高等教育大众化进程等方面发挥了重要作用。然而，民办高校至今仍未真正享受到与公办高校同等的待遇。激励工具的缺乏，影响民办高校利益相关者参与分类管理的积极性，不利于民办高校分类管理政策的制定和实施。

(三)能力建设工具缺位

能力建设工具是指提供信息、培训、教育和资源给那些有能力的个体、群体或机构去决策或开展活动。长期以来，我国高等教育的经费投入主要流向公办高校，民办高校一直处于补充地位，主要体现在：“财力资源和人力资源分配的不公平；在财力资源方面，公办高校办学经费来源渠道广，不仅可以享受政府的直接财政拨款，而且在税收、土地、银行贷款和社会捐赠等方面享有诸多的政策优惠，但民办高校到目前为止还难以得到政府有力的财政资助，在银行贷款、土地征用和税收优惠等方面也没有享受到与公办高校同等的优惠政策。”*曾小军：《民办高等教育政府干预研究》，中国社会科学出版社2014年版，第60页。这种教育资源分配明显不均的状况，不利于民办高校的能力建设。2008—2013年期间,民办高校由640所增至718所，占全国高校的比例由24.03%增至28.82%；独立学院则发展平缓。*周海涛、刘侠：《民办高等教育发展研究报告——基于近十年全国民办高校数据统计与政策文本分析》，《中国高等教育》2016年第2期，第18页。民办高校的快速发展，亟须一个更公平的政策环境。这不仅是非营利性民办高校的渴求，也是构建公办、民办高校公平竞争和良性高等教育市场形成的重要因素。“教育公平与效率问题归根到底是教育政策问题，是教育政策总体上重效率而轻公平的结果。在我国，政府重干预民办高等教育的效率，而轻视民办高等教育的公平。”*石火学：《教育政策视角下的教育公平与效率问题研究》，《清华大学教育研究》2010年第10期，第51页。由于政府支持的教育资源通常放在公办高校，民办高校的办学经费往往得不到保障，技能培训及信息咨询服务也得不到支持。缺乏与资金保障相关的扶持政策，将难以推动分类管理政策的落地。

(四)符号和规劝工具失灵

符号和规劝工具假定人们从内部受到刺激，并以他们的信仰和价值观为基础决定是否采取与政策相关的行动。个体在决策情境中感知到的诸多价值观是以激励为基础的政策工具所不能掌握的。如果目标群体认为这些行为与其价值观一致，则更容易接受并遵循这种价值观导向。符号和规劝工具对政府提出了更高的要求，政府在拟定和颁布政策时需要考虑到民办高校不同的价值观，善用决策启发。现实中，政府惯用新闻媒体宣传其倡导的价值观的重要性，通过数据指标及符号标榜的方式使民办高校跟随政府的价值观，从而培养出符合国家意识形态需要的公民。这种思维模式导致政府制定的决策往往过于笼统、权威，市场干预过强，未考虑实际情况。2008—2013年民办高校本科招生由66.99万人增至92.14万人，占比由22.55%增至24.16%；专科招生由67.64万人增至68.03万人，占比由21.78%降至21.37%。*周海涛、刘侠：《民办高等教育发展研究报告——基于近十年全国民办高校数据统计与政策文本分析》，《中国高等教育》2016年第2期,第18页。从以上数据可以看出，民办高校正呈现出一种蓬勃发展之势。在网络时代，尽管政府的政策工具十分权威，但市场可能不听任、不配合政府的指引，也可能不相信政府制定的目标活动是最优先或最科学的决策。符号和规劝工具是否有效，取决于政府的公信力，若政府干预内容多、范围广、强度大，必将导致其与民众的疏离、与市场的对立，导致市场失去活力，最终造成政府符号和规劝工具失灵。

学习工具是指当目标群体采取行动解决问题时具有模糊性和不确定性，但能够通过自身的学习行为，对其他政策工具作出有效的选择。民办高校大多是投资办学，较少有捐资办学。受市场竞争的影响，一些民办高校往往容易出现只顾眼前利益的“短视”行为，忽视可持续发展。目前，民办高校还未落实分类管理政策，致使政府对民办高校的管理还是参照公办高校的管理模式。评价机制决定着个体或群体的发展动向，这种既定的评价机制诱导民办高校在办学模式及办学理念等方面都参照公办高校而缺乏自身个性。加上民办高校缺乏自省机制，又囿于社会评价机制的压力，他们就更难形成特色。即使权威工具、激励工具、能力建设工具、符合和规劝工具都发挥作用，若民办高校学习工具缺失，将很难对高等教育政策作出有效选择。

三、政策工具视角下分类管理的突破路径

(一)适度合理使用权威工具

政府要做到适度使用权威工具，应放权且惠及非营利性和营利性民办高校。《民办教育促进法》二审稿公开征求意见的第三十七条规定：“非营利性民办学校收费办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定；营利性民办学校的收费标准，实行市场调节，由学校自主决定。”*《中华人民共和国民办教育促进法修正案(草案)(二次审议稿)》，2016-01-09，http://canedu.org.cn/index.php?m=content&c=index&a=show&catid=100&id=1420。可见，非营利性民办高校仍缺少一定的自主性，受政府的监管较多，不能做到依市场规律自主办学。政府权威工具的过度使用，既不利于民办高校的自主办学，也不利于增强办学者的积极性、创造性和责任心。

政府要做到合理使用权威工具，应准确界定民办学校的性质。2016年4月18日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第二十三次

会议，审议通过了《民办学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》，分类管理已成定局。对于营利性民办高校，政府在税收和土地方面给予优惠条件后参照企业运营模式即可；而对于非营利性民办高校，则须先界定好其产权性质，才能吸引投资者及社会资金进入非营利性民办高校。新的民办教育促进法应保证让“新人”进得来、“老人”留得住。以往对于民办高校的投资仅限于投资办学与捐资办学，尽管为营利性及非营利性分类管理提供了依据，却制约了非营利性民办高校的发展。非营利性民办高校不能仅限于捐资办学，还应引进一种介于投资与捐资中间的模式，即出资办学。出资办学是指投资者投入民办高校的办学经费在学校发展增值后还能收回成本的方式。这既可以将民办高校的发展交由市场决定、弱化政府干预，也可以让投资者在实践其教育梦的同时，保障其投资的教育成本在日后可以收回。

(二)明确激励工具的可操作性

政府应制定具体的激励工具方案，如引入公益融资机制，允许非营利性民办高校信用担保贷款和长期低息贷款，允许非教学资产作抵押、学费收费权作质押申请贷款，倡导鼓励个人、企业和社会组织捐赠等。有学者指出：“通过税收优惠而进行的间接支出具有‘配置’性质(allocative),对所有社会资源产生影响；而通过政府拨款给予的直接支出具有‘分配’性质(distributional)，对具体受益人产生影响(who has what)。”*Shaviro D N，Rethinking Tax Expenditures and Fiscal Language，Tax Law Review,2003，Vol.57，p.187.这些极具操作性的措施，有利于优化非营利性民办高校的投融资环境，从而保证民办高校分类管理的顺利推行。

此外，政府还应灵活运用激励工具，在政策上保障民办高校教师的权益，运用激励工具为民办高校留住人才。比如，政府应制定相关政策搭建非营利性民办高校和公办高校教师合理的流动机制；改善非营利性民办高校教师的工资待遇，使其享有与公办高校教师同等的社会地位及福利待遇等。

目前来看，我国再生资源回收利用主要品种回收率基本低于60%，与发达国家80%以上的回收率相比仍存在较大差距，再生资源产业产值提升空间较大。2017年再生资源回收量实现2.82亿吨，同比增长10.16%，回收总值达到7551亿元，同比增长27.91%，主要原因是国际期货市场钢铁、有色金属等原料价格持续上升，叠加供给侧改革和去产能等政策推动，再生资源回收实现量价齐升。随着再生资源回收增长缓慢趋势的持续改善，行业将逐步走出效益低迷态势。预测后十三五时期，再生资源回收体系制度将逐步完善，市场化程度也将逐步提高，行业有望延续景气度。

(三)建立能力建设工具的政策支持体系

政府必须建立针对民办高校能力建设的政策支持体系。政策支持涉及投资者、管理者、教育消费者、政府及社会的私益和公益，涉及不同的行业规范、委托管理、属性识别制度、公共财政资助和民办高校免费补贴等。政策支持的力度不同，对民办高校自身能力提升的影响也不同，特别是对分类管理后的非营利性民办高校而言，更需要与能力建设提升相关的政策支持，对其可持续发展起着关键作用。

一方面，政府必须建立针对民办高校能力建设的评估机制，通过制定具体的、操作性强的分类指标，评估民办高校的办学质量，使分类管理后的民办高校在相对模糊的前期阶段能有明确的努力目标和办学准则，在某种程度上可倒逼民办高校在短期的迷雾阶段把握办学方向，实现能力提升。另一方面，政府应主动为民办高校搭建提升能力的平台，为其借鉴国外先进经验提供支持。分类管理后，政府既要着重加强对非营利性民办高校的内涵与特色建设，为非营利性民办高校发展提供政策支持，也要平衡好市场机制，引导营利性民办高校在为社会创造价值的同时，制定好长期战略目标，实现可持续发展。

(四)发挥符号和规劝工具的积极作用

要使民办高校相信与政府相关的计划和目标是重要的，政府必须了解民办高校的实际需要和价值观定位。符号和规劝工具要求政府制定的政策能与民办高校的价值观联系起来。只有如此，才能让一部分有着自身内驱力且不需要依附激励工具的民办高校自愿服从政府制定的计划和目标。

政府可采用决策启发的方式支持与援助“先发展民办高校”，在肯定“先发展民办高校”的基础上，对其给予政策奖励及支持，以引导、劝诫“后发展民办高校”以此为标准，努力跟进并做得更好。政府运用符号和规劝工具，为公益办学效益突显的民办高校贴上“优秀”的标签，通过这种方式树立榜样，让一部分优质的非营利性民办高校先发展起来。可鼓励更多的民办高校选择公益性办学，为公益性民办高校的发展营造良好的发展环境。此外，亦不可忽视营利性民办高校，可采用符号标签工具劝诫并表彰一部分优秀的营利性民办高校，使其在追求经济效益的同时兼顾社会效益。只有营利性与非营利性民办高校并行发展，才能使民办高校分类管理政策真正发挥作用。

(五)主动探索学习工具的创新机制

民办高校应努力学习，加强教学模式改革创新，开创特色、创新教育、深化品质内涵，搭建具有自身特色的教育改革实践平台。王佐书(2014)认为，在民办高校机遇优势逐渐消退和社会外界对教育要求提升的双重压力下，未来民办高校要继续生存立足，唯有走内涵式发展道路，强化办学特色。*王佐书：《中国民办教育发展报告》，科学出版社2014年版，第202页。民办高校应致力于教学模式改革，走出一条具有特色的内涵建设之路，依据自身定位并结合区域优势，进行改革与创新。

民办高校应努力学习，为政府购买服务提供支持。从国际经验来看，与其他建立了政府购买机制的国家不同，美国鼓励扶持力度较强、行政干预色彩较淡，政府在学费标准、专业设置、课程安排和校长任命等方面充分放权，避免直接干预学校发展。*李虔：《国外私立学校分类管理怎么做——世界主要国家的改革经验与启示》，《教育发展研究》2015年第13/14期，第103-106页。我国可借鉴美国模式，充分放权，让民办高校享有较强的办学自主权，能结合自身优势探索发展的新机制，进而为政府购买服务提供支持。

民办高校应准确把握当前国内外形势，加强政策研读，形成自己的特色。当前，“双创”已成为中国经济新旧动能转换的新引擎，有数据显示，2014年以来中国通过“双创”平均每天新增市场主体1万家以上；与此同时，中国经济结构也在发生着明显的变化，高新技术产业增速超过10%，服务业占GDP的比重加大，新的经济增长点正在催生中加快形成。*中国新闻网：《李克强一个月两次外出考察何以频提“双创”？》，2015-09-26，http://www.chinanews.com/gn/2015/09-26/7546376.shtml。民办高校只有加强学习，才能找到属于自己的位置，才能跟上分类管理后的政策要求。

四、结 论

我国关于民办高校分类管理的研究已经积累了比较丰富的成果，为具体的分类管理研究奠定了坚实的基础，但在分类管理具体政策的制定及落实方面仍存在障碍，需要进一步研讨，这是本研究的意义所在。经上述分析，本研究得出以下两个结论。

第一，本文从政策工具视角出发，通过分解政

策工具的五方面内容，分析民办高校分类管理的障碍，为民办高校分类管理政策的具体落实提供建议，也为民办高校提供新的发展思路。

第二，民办高校分类管理已成定局，学术界讨论的主题应转移到如何促进非营利性民办高校的发展。面对当前民办高校参差不齐的发展现状，政府不仅要考虑非营利性民办高校的界定，更要考虑促进非营利性民办高校健康发展的具体政策。本文对非营利性民办高校的发展仅限于提出问题，还有待于今后的深入研究。

(责任编辑 毛红霞)

The Obstacles and Breakthrough of Classified Management of Non-governmental Institutions of Higher Learning from the Perspective of Policy Tools

LI Xiang1& ZENG Xiaojun2

(1.NanfangCollegeofSunYet-senUniversity,Guangzhou,Guangdong, 510970,China;2.PublicAdministrationSchoolofGuangzhouUniversity,Guangzhou,Guangdong, 510006,China)

Classified management of non-governmental institutions of higher learning is the need for relieving their financial difficulties and building a healthy market of higher education. The practices of classified management in foreign private universities also provide inspirations and references in our country. From the perspective of policy tool analysis, classified management of non-governmental institutions of higher learning has the obstacles of excessive authority, inadequate incentive, absence of capacity building, failure of symbol and persuasion tool, absence of learning tool etc. To promote the implementation of classified management policy and objective, it is necessary to optimize the choice of policy tools, ensure appropriate and reasonable use of “authority tools”, clarify and refine the operation scheme of “incentive tools”, promote the effective improvement of “capacity building tools”, play the positive role of “symbol and persuasion tools”, and take the initiative to explore the innovation mechanism of “learning tools”.

non-governmental higher education; non-governmental institutions of higher learning; classified management; policy tools

2016-05-04

教育部人文社会科学研究青年基金项目(15YJC880119)；广东省教育科研重大项目(2014JKZ022)；国家留学基金资助课题

李湘，女，湖南湘潭人，讲师，研究方向为教育社会学及社会问题。

10.3969/j.issn.1671-2714.2016.06.003