农地抵押贷款模式的比较研究

李璇彤+尹庆+孙玉琦+陈丹琳

一、土地承包经营权抵押贷款的界定

“土地抵押贷款就是以农户或者农地经营企业所拥有的集体土地承包权或者长期使用权作为抵押向金融机构申请贷款”，主要是以土地承包经营权中剩余的农地使用期限向金融机构抵押贷款，其实质是土地承包经营权的经营权或使用权抵押。金融机构根据申请的贷款额度和银行许诺的抵押率，对抵押的农地使用权期限的价值进行评估而确定最终的可抵押贷款额。贷款金融机构在审定借款人的最高抵押额后，与贷款人签订合同，合同经银行审核部门核准后生效，最终核准的贷款额便是实际的贷款发放额。以土地承包经营权中的经营权抵押是目前国家政策许可的抵押方式，但在实际抵押实践中还存在土地承包经营权收益抵押贷款模式以及土地承包经营权直接抵押贷款模式。

二、几种主要的农地抵押贷款模式

（一）土地流转中心协助抵押农地流转模式

辽宁昌图模式直接由农地经营者以土地承包经营权中的经营权作为抵押标的向金融机构申请贷款，农经局协助借款人与贷款人办理农地抵押登记，并为贷款人办理农地抵押它项权证，贷款机构根据农作物的种植与收获特征，确定按季度或按月度收取贷款利息，在借款人交不起利息时，银行便提前收回贷款，将抵押农地流转，农经局下设的土地流转中心协助金融机构将农地流转出去，贷款人以农地流转所得优先受偿。在这一模式中农地贷款的风险完全由贷款人在设定农地抵押贷款率时采用较低的贷款率得到一定的控制，同时在利息缴纳时间与抵押权行使条件上设定了有利于贷款人的方式，通过迅疾的风险反应及时切断风险的进一步扩大，是一种贷款风险市场化解的模式，但对借款人来说要承担过多的农产品商业风险，在农产品销售不出，无其他资金清偿利息的情况下就有丧失农地经营权的风险。

（二）保证与农地抵押反担保相结合模式

1.农地反担保模式

宁夏同心县农户土地协会模式的具体做法为，以行政村为基本单位，从村中以一定比例推选出一定人员作为农户土地协会的会长、副会长以及常务会员，以此管理农户土地协会这一中介机构的日常运行工作。其中常务会员作为土地承包经营权抵押人的担保人，当农户以农村土地承包经营权的一定份额作价入股农户土地协会后对申请到的贷款无法清偿时，由担保人代其偿还，抵押的土地承包经营权转让给替借款人承担义务的农地协会会员或协会指定的会员。该土地承包经营权的抵押方式类似于借款人对贷款担保人的反担保，农地通过农地协会内部流转，解决了土地承包经营权处置难的问题。农村独有的封闭性特征，村庄舆论和乡规村约对抵押贷款制度起到较好的监督作用，贷款农户能够及时履行清偿金融借款的债务。农户通过向土地协会抵押土地承包经营权获得的贷款。

2.农地股权质押模式

重庆江津市股权模式的具体做法为，集体内部农户以土地承包经营权和少量资金入股成立农业经营公司。该农业经营公司向国家开发银行申请贷款，并有江津市政府用其建立的绿丰农业担保公司为其向国家开发银行进行担保，同时借款公司质押其股权给担保公司，为担保提供反担保下批得到的贷款，农业经营公司以此开展农业生产。江津模式可以概括为土地承包经营权入股后向贷款保证人设定股权质押的方式，它由政府、金融机构、担保公司和企业组成，是一个“四位一体”的运作模式。这种形式降低了金融机构的信贷风险，同时又通过股权质押的方式绕开了我国法律关于禁止土地承包经营权抵押的规定，打了一记擦边球。但是，江津股权模式不仅存在着与同心模式一样的土地承包经营权入股法律效力的风险，而且江津模式中信贷风险由独立的农业担保公司承担，而政府对在质押权实现时担保公司如何处置土地承包经营权却并无详细规定。

（三）农地收益抵押贷款模式

枣庄模式的具体做法为，市政府为农户颁布了《农村土地使用权证》，农户可以此证明农地用途，并可以此作为农户依法使用、经营、流转以及转让土地使用权，或者作价入股成为资本从事商业经营合作或者流转过程的抵押担保凭证。农户将农村土地委托给土地合作社进行管理经营，土地合作社受让土地使用权后，可凭借全体成员土地使用产权证，向县级政府申办统一的土地使用产权证。土地合作社向银行提出贷款申请并提交土地使用产权证，再到土地交易市场办理登记后，银行依据信用评级以及政府指定机构对土地经营使用权价值进行的评估，对土地合作社发放相应贷款。如果贷款人不能按期偿还贷款，银行将以农村土地上现在以及未来一定期间内的附着物作为拍卖标的。另外，枣庄市人民政府建立了农业保险机制，筹措专项资金建立了土地使用产权质押贷款风险补偿基金。枣庄模式的创新点在于它对“农村土地使用权”的利用，得以对土地承包经营权进行深层解读;另外对于抵押标的物，设定为经营权抵押期限内的地上附着物收益，规避了与法律直接对抗的风险。另一方面，专门的土地使用权流转市场的建立，以及农业保险的保驾护航，使得金融机构大大降低了信贷风险，更加便利了金融机构处置土地使用权。

（四）附条件的土地承包经营权直接抵押模式

四川崇州模式的具体做法为，土地家庭经营农户、土地股份合作社、规模经营业主向崇州市相关部门（农发局、农商银行）提出土地承包经营权抵押贷款申请或者备案登记申请。再由指定银行依据农户的承包经营权年限、土地股份合作社和土地适度规模经营公司的土地经营权年限，评估抵押贷款授信额、贷款用途、利率约定。崇州市土地承包经营权抵押融资联席会议审核通过后，又相应的担保公司进行担保。最后农户与银行签订土地承包经营权抵押贷款协议后，发放贷款。崇州市虽然制定了一系列市场化运作的流程和机制，但基本还是按照政府指定本地银行、独立担保公司担保、政府风险基金（财政专项资金）兜底信贷风险的方式进行，并未解决商业银行入市积极性的问题。

三、农地抵押贷款实践模式存在的问题

（一）政府主导型抵押贷款模式不具有可持续发展性

以崇州模式为例，崇州市政府为了推进土地承包经营权抵押试点，专门成立了由分管副市长任组长，农发局、统筹委、财政局、农商银行、蜀兴投资公司、蜀兴担保公司、工商等部门负责人为成员的试点工作机构，各部门各司其责。同时建立联席会议制度，定期不定期召开会议，共同研究解决工作推进中遇到的问题，协调处理经营权抵押纠纷。政府不仅是运行模式的规则制定者，还是农地抵押贷款的实际的参与者，具体包括筛选合适的抵押人、指定具体的金融机构并且努力促成抵押人与抵押权人之间的沟通接洽，以及设立专门的农业担保公司以及风险补偿基金来降低信贷风险、突破障碍。另外土地承包权抵押贷款行为的价值以及可信赖性并不存在于该制度本身，而是基于政府对模式推行过程中所应允的承诺。试点地区的农地抵押贷款制度是政府自导自演式的戏剧，缺乏市场性与可持续性，既不利于表达市场参与者的意愿，也难以形成有效竞争。

（二）金融机构缺乏积极性

在以上集中农村土地承包经营权抵押贷款模式中，贷款的发放者均是由政府指定的银行，一般是农村信用联社或者地方银行，但是全国性商业银行都明显对于土地承包经营权抵押严重缺乏积极性。在成都农商银行为成都实验专门出台的《成都农商银行农村产权融资担保管理办法（试行）》中可以看到，银行明确提出了开展这一业务的理由是“加大对成都市统筹城乡综合配套改革试验区建设的支持，推进农村产权制度改革，促进农村产权流转，同时规范农村产权融资担保业务管理，防范信贷风险”。从中可以看出，政策性目标此时高于银行商业经营原则。实践中，基于农业效率的低下与农业贷款的风险性，各大商业银行自1998年起，就逐渐收缩在农村金融领域的业务。截止到今天，中国农业银行等四大国有商业银行共撤并3.1万个县及县以下机构。

（三）农地抵押存在辅助制度供给不足的问题

农地抵押存在一定的法律风险。现行立法禁止农地以物权方式抵押，而试点地区的地方性政策性文件均在不同程度上违背了现行立法，土地承包经营权的抵押面临着极大的法律风险。土地承包经营权流转场所匮乏、流转规则不完善，也给金融机构实现抵押权带来了不小的麻烦。我国农地抵押制度的外部配套机制还处于初级阶段，具体体现为土地承包经营权的流转平台不完善，以及农村信贷风险保障机制匮乏。影响农地流转平台不完善的原因是交易主体之间的信息不对称。从实践来看，推动农地抵押的主要动力是政府部门，对政府和农户之间起到沟通交流的中介组织不具有多元性与竞争性。信息获取的不畅通，影响了土地承包经营权流转的规模和速度，进而影响了农地的交换价值。“大政府”包干模式是农村信贷风险保障机制匮乏的原因之一。信贷风险保障机制的匮乏是金融机构缺乏参与农地抵押贷款积极性的的重要原因。现行法律与政策限制家庭承包经营权以物权方式抵押与流转，土地承包经营权转让的内容仅仅限制在使用权以及收益权上。如何在农地经营权层面设置出有效的农地抵押贷款制度是目前法律界所面临的紧迫问题。

四、土地承包经营权抵押贷款困局的破解

（一）农地债权押贷款模式的核心是维护农民利益

土地抵押贷款难的根本原因在于法律不完善所带来的司法风险与操作风险。只有在制度层面确保土地承包经营权中的农地经营权或耕作权抵押的可行操作规范，才能解决农民和金融机构在农地抵押“贷款难”和“不敢贷”的矛盾。有人认为，法律不应该固守僵化的规定，应该逐步放开农地以物权模式抵押贷款。学者建议在《物权法》、《担保法》中规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权可以抵押”。然而，修改法律的成本较大，农地抵押制度的建构尚处在初期阶段，其实践运行中存在的问题尚未全面暴露，过早修改法律可能难以适应未来出现的新问题;仅仅修改规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权可以抵押”，没有真正理解农地对农民社会保障性的制度安排，没有区分土地承包经营权抵押贷款到底是物权性质的抵押还是债权性质的抵押。如果是物权性质的抵押，则立法者是不可能置农民利益于不顾，违背对农民这一弱势群体的倾斜性保护;如果是债权性质的抵押，农民不会丧失土地的物权，较为可行，也有利于保障农民的利益及国家对土地资源价值的保护。目前可以加强相关法律的解释，明晰农地抵押贷款是债权性的抵押。各省市可根据本地的具体情况出台《农村土地承包经营权抵押融资管理办法》，设定农地抵押还款宽限期与抵押农地流转后的农地回转制度，严谨违背农民意愿，强行抵押流转其农地。

（二）建立土地承包经营权抵押制度的配套设施

《物权法》赋予了土地承包经营权进行交换获取价值的各种权能，实现土地资源优化配置的最好方式是市场化交易。政府在市场中应该起监管作用，如果政府在农地抵押中不作为，土地承包经营权保障农业生产与农民基本生活来源的目标就难以实现。政府应重点防范在农地抵押过程中，基于地方政府的寻租行为等所造成的真正有效率的参与者们得不到或者不能以合理价格得到农用地，而具有政府关系的强势集团却通过一些不正当的方式获得大量的农用地的情形。政府还需要让土地承包经营权抵押制度中的参与者在得到农地后不得改变农地的原有使用方式，并履行社会责任，鼓励农地流入者尽量招聘失地农民参加农业生产，以增强农民的劳动保障能力。政府应该建立一套有利于土地承包经营权抵押的制度，为土地的抵押与流转提供合格的市场中介，为土地交易准备多方面的金融支持，以达成农民土地财产性收益与承包土地资源优化配置的双赢合作。政府应积极引导和培育市场中介组织的发展，完善土地承包经营权交易中的银行信贷、税收、登记等制度，建立规范高效的土地承包经营权流转市场。

（三）利用财税与信贷政策引导金融机构贷款

市场自发型农地抵押贷款的发展有赖于国家财税与信贷政策的引导，由于农业经济特别是粮食生产的低效益，金融机构没有向农业贷款的内在动力，但是又不可能长期依靠进口粮食来解决中国的吃饭问题，只要粮食生产主要靠国内生产的国策不变，就需要运用财税与信贷政策刺激金融机构放贷。一方面，给予农业贷款的高风险，应允许商业银行发放适当高于工商业贷款利息率的贷款;另一方面，应对农业贷款，特别是粮食生产的贷款给予贴息，贴息幅度以弥补商业贷款与农业贷款的利息差为宜，在计算贴息贷款额度时，应参照农民的真实贷款数据与贷款农民真实的粮食生产数据以及粮食种植面积这三方面的数据确定，以防部分借款人或贷款者伪造粮食贷款数额，冒领贷款贴息。在税收上给予粮食生产贷款以营业税上的优惠，给农业生产的物资经营者以税收优惠的方法，降低农民生产粮食的成本，并对粮食生产贷款以利率与存款准备金率上的优惠。

········参考文献·····················

[1]杨国平，蔡伟.农村土地承包经营权抵押贷款模式探讨[J].武汉金融，2009，（2）.

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[4]吴文嫔.论促进土地承包经营权高效流转的制度保障[J].中国特色社会主义研究，2008.

（作者单位：南昌大学法学院）