中国共产党党组的民主性问题研究

王亚红

摘 要：党的十八大报告指出“人民民主是我们党始终高扬的光辉旗帜”。如何实现党的领导和人民当家做主的有机统一，是我国政治中的重大理论和实践问题。如何从制度层面实现党的领导和人民当家做主更是值得深入探讨的主题。通过历史考察，探讨中共党组的民主性问题，揭示中共党组制度在实现党的领导和人民当家做主有机统一和民主执政的制度价值。

关键词：中共党组；民主性；民主执政

中图分类号：D62 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）36-0059-03

中国共产党党组（简称中共党组）的前身是中国共产党党团（简称中共党团），诞生于民主革命时期党领导工人运动的政治实践中，后被广泛运用于处理党同各种非党组织的关系中，其中最主要的关系莫过于党和国家政权的关系。作为民主政治中的执政主体之一部分，中共党组的民主性具有非常重要的意义。由于在权力结构上中共党组处于联结党和政权的节点上，因此，中共党组的民主性既涉及党内民主，也涉及人民民主。党内民主和人民民主在不同领域和层面为中共党组提供执政的合法性资源。下文首先梳理党内民主的基本思想。

一、党内民主的基本思想

无产阶级政党从诞生起，党内民主建设就受到重视。早在1845年，恩格斯就指出无产阶级政党的民主性[1]11。他说“民主已经成了无产阶级的原则、群众的原则”[2]。恩格斯的话表明，民主是无产阶级政党的应有之义[1]11。1847年6月，在共产主义者同盟第一次代表大会上，马克思恩格斯以党章的形式对党内民主制度的基本内涵作了初步的规定[3]33。主要内容有：所有盟员一律平等；代表大会是全盟的立法机关，中央委员会是全盟的权力执行机关，向代表大会报告工作；区委员会和中央委员会的委员由选举产生，任期为一年。每年九月进行选举。选举者如认为担任公职人员的工作不能令人满意，可随时撤换[4]。恩格斯后来总结到，“这个组织本身完全是民主的”，“这个新章程曾交付各支部讨论，然后由第二次代表大会再次审查并于1847年12月8日最后通过”“现在一切都按这样的民主制度进行”[5]。概而言之，马克思、恩格斯关于党内民主的思想主要包括以下几点：一是无产阶级政党的性质是民主的，二是党的各级机构由自下而上地民主选举产生，三是党的代表大会是全党的最高权力机关，四是党内实行民主决策，五是党内实行民主监督[6]2。

随着历史条件的变化，列宁丰富和发展了马克思主义的党内民主理论[3]34。首先列宁揭示了无产阶级政党党内民主的实质，即党员是党组织的主人，党内的一切事务归根结底是由党员当家做主[1]16。他指出“俄国社会民主党是民主地组织起来的。党内的一切事务由全体党员直接或通过代表，在一律平等和毫无例外的条件下来处理；党的所有负责人员、所有领导人员、所有机构都是选举产生的，必须向党员报告工作，并可以撤换”[7]。其次，列宁从实际出发揭示了无产阶级政党内部的民主程度随着形势的变化而变化的规律和党内民主日益扩大的基本趋势[3]34。再次，列宁首次联系无产阶级政党领导责任提出“民主集中制”概念，将民主集中制确立为无产阶级政党的基本组织原则和制度[3]35。在继承马恩民主定性、选举原则、代表大会制度、民主决策、监督原则的基础上，列宁强调讨论原则，他认为要真正按照民主原则解决问题，只召集该组织选出的代表开会还是不够的，必须让该组织的全体党员在选举代表的同时，就整个组织所关心的争论问题，人人都能独立地发表自己的意见[7]。最后特别需要注意的是，列宁将公开性与党内民主联系起来，他认为没有公开性而来谈民主制是很可笑的，党的重大事务特别是重大决策活动必须公开，重大情况让党员知道，重大问题经党员讨论；知情是参与和监督的前提[8]。列宁的党内民主思想具有重要的借鉴意义[6]5-6。

中共也对党内民主进行了探索。早在民主革命时期毛泽东就注意到党内民主问题。毛泽东认为“发扬党内民主是巩固和发展党的必要步骤，是党在伟大斗争中生动活泼，胜任愉快，生长新的力量，突破战争难关的一个重要武器”[9]。新中国建立后，毛泽东强调，“在我们国家，如果不充分发挥人民民主和党内民主，不充分实行无产阶级的民主制，就不可能有真正的无产阶级的集中制。没有高度的民主，就不可能有高度的集中，而没有高度的集中，就不可能建设社会主义经济”[10]。毛泽东更倾向于从集中角度论述民主。他还曾说，“民主这个东西，有时看来似乎是目的，实际上，只是一种手段”[11]。综上可见，毛泽东将党内民主视为调动积极性的手段和让群众讲话的方法。虽然毛泽东对党内民主这一工具性认识有着内在的价值缺陷，但在党的发展史上毛泽东对党内民主作风的强调还是起到了积极作用。

邓小平总结党的经验教训的时候说：“从遵义会议到社会主义改革时期，党中央和毛泽东同志一直比较注意实行集体领导，实行民主集中制，党内民主生活比较正常”[12]330。但是这种党内民主更多的是一种民主作风，没有形成严格的完善的制度保障，没有刚性约束。经历“文革”浩劫的邓小平认识到这种工具性党内民主思想的局限性，他首先明确指出，“改革的总方向，都是为了发扬和保证党内民主，发扬和保证人民民主”，将党内民主视为党的本质属性和内在要求，党内民主是目的而不仅仅是手段和方法[12]273。其次，他强调党内民主制度化，他说“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更为重要”[12]333。三是他强调党内民主法治化，强调依据党章党规实行党内民主，否定大民主的形式[6]12。

江泽民在继承前辈党内民主思想的基础上，更是将党内民主上升为党的生命。他强调“要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度”[13]。

综上而言，“无产阶级党内民主实质就是全体党员一律平等地直接或间接地决定和处理党内事务，也就是说全体党员是党内生活的主体，党的权力属于全体党员而非少数领导者”[14]。各类党内制度建设，应以是否能够保障党员民主权利及主体地位为依据，中共党组制度改革当然也不例外。

二、中共党组与党内民主和人民民主

中共党组的产生方式具有深刻的政治含义。闫东认为中共党组的作用是其他党的组织无法代替的，为了更好地发挥其相应的功能，中共党组应由同级党委任命改为由同级党的代表大会任命，向同级党的代表大会负责。这样就会使其不容易受到同级党委的过多干涉，防止以党代政[15]。虽然他是从中共党组相对独立于同级党委、加强中共党组权力的角度提出这一问题，但是这一思路具有启发意义。一方面，中共党组必须具有一定程度的自主性以保持其功能发挥；另一方面，中共党组作为党执政的特殊组织，必须符合党的基本政治原则即党内民主。也就是说，中共党组的自主性要建基于民主性的基础上，以保证它代表的是党的利益而非某些组织或个人的利益。中共党组成员与党内其他领导成员的区别在于其“从政”，他们是党执政的物质载体，肩负着党执政的重大责任。中共党组成员必须具有充分的代表性，必须遵循党内民主原则选举产生。也就是说，要在党提名公职候选人名单的环节最大限度地实行党内民主选举，保障全体党员的民主选举权利，提高中共党组的党内合法性。正是在这个环节，由于中共党组党内民主选举的范围涵盖机关党委选举范围，因此，中共党组在一定范围内指导机关党委工作是符合党内民主的，因为机关中的党员也参加了党的从政党员的提名选举。这也意味着中共党组民主性关涉党内民主制度的配套改革，涉及的不只是与同级党委的关系。中共党组制的改革和完善，涉及党内民主制度的各个方面，是一项复杂的工程。中共党组成员产生方式的民主性，还不足以保证党内民主的真正实现。经过党内民主选举提名，经过人民选举进入国家政权机关的党员，按照党章组成党组，对党的最高权力机关负责，报告工作。与党的常设机关建立定期联系制度，形成合力推动党和国家事业的进步。此外，中共党组应遵循党务公开原则，接受全党和党员的监督。中共党组成员的罢免也要符合党内民主规范。要由党的代表大会罢免或资质合法的党内检察机关依据党章党规实施。中共党组成员由于其身份的特殊性，受到党员及社会大众的关注程度很高，其言行对党的形象声誉具有较大的影响力，所以应该从严要求。党内民主不仅是中共党组制的应有之义，党内民主还为中共党组相对自主性提高提供了制度保障。另外，中共党组的党内民主选举将会选拔出真正得到全党拥护的优秀党员，这样不仅增强党的凝聚力、认同感，还为中共党组参加人民民主选举提供了强大的政治支持。

人民民主的实质就是人民当家做主。这是社会主义国家政权的本质特征。我国现行《宪法》明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”“全国人民代表大会各地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”[16]7。中华人民共和国宪法明文规定了全国人民代表大会的人事权[16]11。在确定国家主席人选和国务院的组建过程中，执政党的作用就在于，中共中央政治局根据多方面的考察，经过集体的慎重的反复研究，拟出国家主席、副主席和国务院总理、副总理、国务委员和各部、委领导人的初步名单，再通过多种渠道和形式，听取各参政党和有关人士的意见，根据情况进行必要的调整，作为建议提交全国人民代表大会主席团，依照法定程序，由全国人大选举和决定国家主席、副主席和总理，再由国家主席和国务院总理依此向全国人大提名，经人大审议和投票表决确定，从而建立国务院的整个领导班子和机构。由于人民代表大会是人民选举产生的，因此，由人民代表大会审议通过成立的中央政府即国务院，是人民授权的结果。这里，执政党和人民的意志得到了有机的统一[17]。也就是说，中共党组与人民民主的关系是基于这样一个基本事实：即中共党组成员除了共产党员这一政治身份，他们还是国家的公职人员，他们的职位具有法定性、公共性，这就要求他们从产生到行使公共权力必须遵循人民民主的原则。

党内民主是中共党组民主性的起点。党将自己民主选举出来的优秀分子介绍给人民群众。人民群众将自己信任的党员选为国家公职人员，这个过程中党组成员获得了人民民主范畴的合法性。党组成员要通过两个前后相连的选举环节分别获得党内民主和人民民主的洗礼，如此才真正获得双重民主性。

三、中共党组与民主实践①

中国共产党对于大众民主的追求和实践从党领导民众革命就开始了。在省港大罢工发动起来之后，如何既坚持全总的领导，又能团结香港工团总会的头面人物，把他们吸收到罢工领导的行列中来，成为一个关键的问题。邓中夏等请教了苏联顾问鲍罗廷。鲍罗廷建议，在罢工工人中建立罢工工人代表大会，作为罢工议事决策的最高权力机关，建立罢工委员会，作为代表大会常设机构，最高的执行机关。这些代表、委员均由罢工工人选举产生，罢工委员会的工作、负责人的任命、财政收支情况，都要在工人代表大会报告，取得工人代表大会的审查、监督[18]。在这个新制度框架下如何实现党的领导，中国共产党选择了党团制度，成立了中共省港罢工委员会党团，从内部领导工人罢工。罢工工人代表大会和中共省港罢工委员会党团相结合的制度创新，不仅从实践上使得罢工取得了胜利，更重要的是彰显了中共党组制度和民主制度实现结合的制度价值。民主对中共党组领导核心作用的发挥至关重要，民主不仅在形式上有助于加强中共党组的合法性，还为其决策、执行等提供了非常重要的支持。中共党组与民主制度的结合是工具性和目的性的统一。

民主不足的条件下，中共党组功效不彰的例子并不少见。土地革命战争时期和抗日民主政权的第一阶段，由于政权中是清一色共产党员，中共党组制的作用不大，以党代政问题长期没有得到解决。

此后，建设“三三制”抗日民主政权，中共党组的制度价值再次得以体现。1940年毛泽东在《抗日根据地的政权问题》中，第一次提出抗日民族统一战线在政权建设方面的“三三制”原则，提出“在政权机关的人员分配上实行三三制，即共产党占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一”[9]742。1941年中共陕甘宁边区中央局发出《关于彻底实行“三三制”的选举运动给各级党委的指示》，决定根据“三三制”原则，对边区各级政府和各级参议会进行改选[19]。区别于以前所有政权建设经验，“三三制”政权里不再是清一色的共产党，中国共产党如何处理与这一新式政权的关系？中国共产党明确提出即要实现党的领导但不“以党治国”。为了实现这一政治目标，中共依然选择了中共党团制，规定党对参议会及政府工作的领导，只能经过自己的党员和党团，党委及党的机关无权直接命令参议会及政府机关。为了更好发挥党团制度的作用，邓小平和谢觉哉对党团制度理论依据和工作原则都做了充分阐述[20][21]。中国共产党在这些理论基础上于1942年12月4日制定了《中共陕甘宁边区政府党团规则（草案）》。这个文本最突出的特点在于将党政关系制度置于民主的基础上，将党团运作置于政权规则之下，以使党政关系合法化、制度化。陕甘宁边区政府党团（组）对政府的领导是逐渐改善的，并且在实践中注意政府工作的程序，而不是完全凌驾于政府。也就是说，有高素质中共党组的保证，中共可以通过政府程序实现自己的政治主张，而且可以扩大政权的社会基础，加强政权的民主回应性，赢得更多的政治支持。中共党组与民主制度结合的成功经验为中共党组制改革提供了重要参考。

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