中国共产党对协商民主形式的探索

柏剑波

摘 要：21世纪初，“协商民主”的理论被介绍到中国后引起了广泛共鸣，人们希望通过这一理论来为中国特色的民主寻找一般性与普适性的支持。但西方语境下的“协商民主”有其特定内涵，不能简单移植，要立足于自身历史与现实的政治资源发展中国特色的协商民主理论。中国共产党对“协商民主”的实践探索贯穿于革命、建设、改革各个时期，本文对历史上出现过的与现实中存在的“协商民主”形式做了梳理、分析与总结。

关键词：协商民主；制度；中国共产党

中图分类号：D621 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）36-0005-02

20世纪80年代以来，“协商民主”作为一种区别于传统自由民主与代议民主的民主解释范式在西方国家兴起。从其内涵上来说，它是西方古典协商理念的复兴；从其现实性上来说，它是对多元主义主导下的民主理念与实践的修正。罗尔斯、哈贝马斯、科恩等都是协商民主的积极倡导者。规范意义上的“协商民主”有着明显的西方内生性特征，是自由民主发展到一定阶段的产物。将西方协商民主的概念引入中国并与中国共产党的政治理论与政治实践相结合，形成中国特色的协商民主理论，有利于中国民主政治的发展。从历史上来看，中国共产党对协商民主的探索与统一战线工作一直具有紧密的联系。本文围绕两条线索展开：一条是中国共产党对协商民主实现形式的探索经验，另一条是形式背后的理论基础，也可以说是中国共产党的协商民主思想，后者是前者的灵魂。

一、民主革命时期

（一）联席会议

“联席会议”的设想在1922年6月15日中共中央发表的《对于时局的主张》中首次提出，“中国共产党的方法，是要邀请国民党等革命的民主派及革命的社会主义各团体开一个联席会议，在上列原则的基础上共同建立一个民主主义的联合战线……”[1]中共“二大”在此基础上明确提出了召开广泛的各党派团体“政治代表会议”，这里的“代表会议”实质上是延续的“联席会议”的思路。“联席会议”在随后的第一次国共合作中被赋予实施，它包括“国共”两党的联席会议和群团协会的联席会议。《整理党务第一决议案》对联席会议的人员构成、议题范围、代表任期等做了具体的规定，“组织国民党与共产党之联席会议，以国民党代表五名，共产党代表三名组织之；本会议之议题范围，除为审查两党党员妨碍合作之行动、言论及两党党员之纠纷问题外，还要协定两党有连带关系之各种重要事件……联席会议之代表任期一年”[2]。群团协会的联席会议更具有地方性，主要在平民代表而非党派代表之间进行，大多以协调各种社会和经济诉求为主题，同时也是中国共产党在城市开展工人运动的方式之一。

“联席会议”在中国共产党的设想中是建立民主统一战线进而实现“联合政府”的预备环节，它立足于“一大”之后中共中央对于中国革命性质和目标新认识的基础之上，成为第一次国共合作的重要制度平台，在实践过程中同时含有政治协商和社会协商两方面的内容。“联席会议”随着第一次国共合作的破裂而终止，但其所涉及的“党派合作”一直是中国“协商民主”的基本内容。

（二）“三三制”抗日民主政权

“三三制”政权是毛泽东在陕甘宁边区建立的共产党员、进步势力、中间势力各占三分之一的政权体制。以1940年3月中共中央发出由毛泽东起草的《抗日根据地的政权问题》为开端，1941年2月陕甘宁边区各级政府首先根据这一原则进行了改选，到1942年基本实现。“抗日民主统一战线”的提出是“三三制”政权的理论基础，其目的是发展进步势力，争取中间势力，孤立顽固势力。与“联席会议”相比，“三三制”政权将“协商”的理念从党派合作的层面上升到政权体制层面，实施时间长、制度形式更加完备，为新民主主义国家政权的建立提供了理论依据、实践经验和组织基础。据此，有学者将“三三制”政权看作是中国政治协商民主制度的雏形。从国家政权的角度来说，“三三制”政权是中共第一次面对权力分享的问题，“共产党领导与多党派共同参与”成为中共解决这一问题的基本方式。这种政权架构的特点在于：一方面，多党合作可以为政权体系提供政治支持，扩大政权的合法性基础；另一方面，即使所有其他党派联合起来也不足以对掌握军事力量的中共形成有效制约。

抗战时期的“国民参政会”和1946年召开的重庆“政治协商会议”是国民党主导下的政治协商实践，虽然中国共产党也是重要的参与者之一，但不再列入讨论范围。中共的“协商民主”思想从发端开始就与“统一战线”理论紧密地结合在一起，甚至可以说“协商民主”思想蕴含在“统一战线”思想之中。“统一战线”带有鲜明的马克思主义色彩，是“阶级斗争”前提下的“阶级联合”，经典马克思主义理论家将其视为革命的策略。这就意味着对于中共来说，所谓的“协商民主”始终是手段而不是目的。但与此同时，受“辛亥革命”民主共和传统的影响，建立真正的民主共和国是中共在民主主义革命时期的目标。在革命过程中，政治协商的概念深入人心，成为重要的政治合法性的来源，从民主党派“痛下决心，奉协商为至高无上的原则”[3]的呼吁中可见一斑，这为其后政治协商制度的延续埋下了伏笔。

二、“协商建国”与社会主义建设时期

（一）“人民政协制度”的确立

1949年9月21日至30日，中国人民政治协商会议第一届全体会议的召开标志着人民政协制度的诞生。人民政协制度是历史必然性与历史偶然性共同作用的产物。在最初的“五一口号”中，中共并没有将中国人民政治协商会议制度化的打算，政治协商会议只是召集人民代表大会的前奏，然后由人大选举产生中央人民政府，它具有两个特点：“小规模”与“临时性”。在“五一口号”发布后的一年中，中共在军事形势上的急剧发展使得情况发生了根本性的变化，中共中央接受了东北一些民主人士的建议，由政协直接代行人大的职责。人民政协能够成为一项制度被确立，其直接原因是斗争的战略需要和东北民主人士的临时动议。

由于第一届中国人民政治协商会议成为建国会议，使得“精英协商”成了中华人民共和国政权合法性的初始来源，共和国从建立伊始就打下了“协商”的烙印，即使随后中共推动的“三大改造”改变了中国社会的性质，也没能将其抹去。“人民政协”最终成为中国协商民主最重要也是最基本的实现形式，但它最初仍然是作为人民民主统一战线的身份得以保留。

（二）最高国务会议

1954年宪法第43条规定：“中华人民共和国主席在必要的时候召开最高国务会议，并担任最高国务会议主席。最高国务会议由中华人民共和国副主席、全国人民代表大会常务委员会委员长、国务院总理和其他有关人员参加。”此后直到1975年宪法取消为止，最高国务会议共召开了20次，其中毛泽东召集过15次，刘少奇召集过5次。最高国务会议发挥着国家机关间的联系协调机构和与非执政党进行沟通的政治性合作组织的功能，与同时期的人民政协相比，它更具有高层协商的色彩。最高国务会议具有开放性的特征，与会者规模和范围通常容纳了社会各方面政治力量，如著名的第十一次（扩大）最高国务会议与会人数达到1 800多人，有621名政协委员被邀请参加，还有一千多名来自社会各方面的人士。由于国家主席的个人权威，最高国务会议的意见往往成为最后的决定。因此，最高国务会议虽然在性质上属于“行政会议”，但随着“人民政协”代行全国人大职权的结束，最高国务会议在民主协商领域发挥着比“人民政协”更加重要的实际功能。

（三）“神仙会”

“神仙会”是1959年12月到1962年9月，在“人民政协”中出现的一种特殊的会议方式，在庐山举行，有半开会半疗养的性质。中国共产党将“神仙会”运用在与民主党派、社会团体以及社会各界的协商中，用意在于缓和当时由“左”的错误所造成的中国共产党与社会各界的紧张关系。“神仙会”轻松活泼的会议氛围和采用的“三自方针”（自己提出问题、自己分析问题、自己解决问题）、“三不主义”（不抓辫子、不打棍子、不戴帽子），对政治协商工作的开展具有很强的借鉴意义。

新中国成立之后，中国共产党开始从执政党的角度开始对“协商民主”进行思考，在相关的制度设计中也体现了协商的精神，但是开展“协商民主”的动力已经大大减弱，这源于中共始终将“协商民主”作为一种斗争策略的认识，“协商民主”在很大程度上偏重于协商，缺少对民主价值关照，“民主这个东西，有时看起来是目的，实际上，只是一种手段”[4]。人民政协制度的保留、最高国务会议、“神仙会”等协商民主的实现形式在很大程度上体现为领袖个人的价值偏好，不具有稳定性。尽管毛泽东和党的其他领导人在一些重要论著和场合多次强调民主思想，例如，提出要形成又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志，又有个人心情舒畅、生动活泼的政治局面等。但是由于缺少对“民主”价值的实际尊奉以及忽视制度建设，在“左”倾错误愈演愈烈之后，中国“协商民主”的发展进程实际上陷入停滞。

三、中国特色社会主义建设时期

“文化大革命”结束后，中共总结历史教训，在执政理念上确立了“民主是社会主义的本质”的指导思想。1982年中共十二大明确指出：“建设高度的社会主义民主，是我们的根本目标和根本任务之一。”[5]中共中央在2006—2007年，正式提出了“协商民主”概念，并区分了选举民主与协商民主两种不同的社会主义民主实现形式[6]，这是理论上的重大突破。协商民主的实现形式也越来越呈现出制度化、体系化的趋势。1989年中共中央颁布的《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》明确规定：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，人民政协是实行这项基本政治制度的重要机构。”这在“人民政协”的制度建设上具有划时代意义。2005年中共中央又阐明了中共及民主党派在人民政协内政治协商的五种主要形式：“政协全体会议、常务委员会会议、主席会议、常务委员专题座谈会、各专门委员会会议”[7]。

“协商民主”的实现形式一定要形成制度，这是从中国共产党对“协商民主”实现形式的探索历程中总结出来的基本经验之一。当前国家层面的协商民主除了人民政协的协商外还包括：执政党内部协商、人民代表大会中的协商、中共与民主党派的党际协商、政府各部门间的协商等，应该以制度化为方向。“人民政协”制度是国家层面协商民主的核心，对于人民政协的性质，2004年《政协章程》（修正案）第一次做了完整表述：“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。”从中可以看出，“人民政协”的首要定位仍然是执政党的统一战线组织，但添加了“协商民主”的内涵。

随着社会主义基层民主建设，基层民主层面的协商民主主要通过以下形式实现：村民会议、村民代表会议、居民会议、居民代表会议、企事业单位的职工代表大会，这些都是由有关法律规定的会议制度，但是偏重于决策层面，对于咨询性的协商民主和协调性的协商民主还没有形成确定的制度形式。任何一种政治制度都需要与之相适应的政治文化相配合，否则，非但政治制度的功能不能得到有效发挥，甚至制度本身都有可能变质、变味。协商民主的制度与协商民主的精神二者相辅相成、相互促进，在完善协商民主制度的同时要注重公民协商民主精神的培育，实现二者的良性循环。

社会层面的协商民主在“联席会议”时期就有所涉及，当时国民党控制区域的社会团体十分活跃，能够有效代表不同行业阶层的利益，由此中共萌生了倡导各社会团体合作协商的思考，并付诸行动。例如1927年5月16日至22日，在汉口商民协会举行的“工商联席会议”。目前，中国社会层面的协商民主实践主要集中在政府与公民的协商层面，主要形式有公开听证、协商对话、决策咨询、电子政务等形式。但社会协商民主的精髓在于公民自治，也就是公民或者公民组织之间的协商。由于新中国成立后长期的“全能政府”模式导致中国社会发育不足，这种协商形式才刚刚起步，应该注重给“非政府组织”以更大的发展空间。

最后是公共参与层面的协商民主，这是“协商民主”理念中对人民行使民主权利的切实关照，是人民主权的直接体现。从现在来看，主要通过网络论坛、人大、政协会议公民代表的列席旁听等零散形式实现。公共参与层面的协商民主应该与人大代表的选举民主共同发展，任重而道远。

参考文献：

[1]中央档案馆.中共中央文件选案（卷一）[M].北京：中共中央党校出版社，1989：66.

[2]黄国华.中国共产党协商民主思想萌芽初探[J].2011（2）：5.

[3]为挽回国运解决国是奠定永久和平而呼吁[N].文汇报，1946-06-26.

[4]毛泽东文集：第7卷[M].北京：人民出版社，1999：209.

[5]十二大以来重要文献选编：上[M].北京：人民出版社，1986：13.

[6]中共中央关于加强人民政协工作的意见[R].2006-02-08.

[7]中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见[R].2005-02-18.