对医药科技政策实施效果的DEA评估及研究

对医药科技政策实施效果的DEA评估及研究

王虹，冯国忠

(中国药科大学国际医药商学院，江苏 南京 211198)

摘要：各个国家都在积极推行基于政府科技政策的医药行业科技规划发展战略，我国也希望产业政策的出台可以促进医药创新。本文采用数据包络分析(DEA)评估法对我国2006~2011年医药科技政策的实施效果进行分析研究，指出目前我国医药产业已具备一定创新基础，并通过对发达国家医药科技政策的分析比较，得出对我国今后医药科技政策制定和实施的建议。

关键词：医药科技政策；数据包络分析；实施效果；医药创新

基金项目：“中央高校基本科研业务费”支持项目(No.GJJL14_11)

作者简介：王虹，女，研究方向：医药产业经济与政策研究，E-mail：fenzhongcpu@126.com

通讯作者：冯国忠，男，教授，硕士生导师，研究方向：医药产业经济与政策研究，Tel：15195875009，E-mail：fenzhongcpu@126.com

中图分类号：F407.77文献标识码：A

The DEA evaluation and research of pharmaceutical science and technology policy effectiveness

WANGHong，FENGGuo-zhong

(SchoolofInternationalPharmaceuticalBusiness，ChinaPharmaceuticalUniversity，Nanjing211198，China)

Abstract：Each country is pushing the pharmaceutical industry planning and development strategy based on science and technology policy actively，China also hope industrial policy can promote pharmaceutical innovation.The article used DEA evaluation method to analyze the effectiveness of Chinese pharmaceutical science and technology policy from 2006 to 2011，presented that at present the pharmaceutical industry had a certain innovation base.And it concluded the suggestions of China pharmaceutical science and technology policy decision and implementation through the comparison of pharmaceutical science and technology policy in the developed countries.

Key words:Pharmaceutical science and technology policy;DEA;Effectiveness;Pharmaceutical innovation

1背景阐述

1.1科技政策的含义科技政策是国家公共政策的一个分支，其通过对科技活动的投入、运作、产出、转化等进行引导、干预和控制[1]。从狭义的角度看，政府科技政策一般包括两方面：在财政资金激励上的政策，如税收减免政策、政府采购政策、科技项目计划等，通过政府的财政科技资金来激励企业加大其自身的科技投入；在政策法规支持上的政策，如建立高新技术开发区、制定专利法等，为企业营造一个良好的创新环境和条件，利于企业进行技术创新活动[2]。本研究所要讨论的对象主要涉及政府在财政资金激励和政策法规支持两方面对医药企业的扶持效果。

1.2医药科技政策实施的目的医药行业科技政策制定或制度安排会对技术创新和产业发展产生深刻的影响，政府干预和不断演化的制度结构对于产业竞争力的积累模式、选择机制以及创新动机、创新激励都会起到潜移默化的影响作用[3]。面对国内和国外竞争压力，国内医药生产企业必须在国家医药科技政策引导之下，加大研发投入以寻求企业可持续竞争力。

1.3我国目前实施的医药科技政策2002年9月，中国首个《医药科学技术政策(2002~2010年)》正式出台[4]。至今，中国政府发布了多项医药产业科技发展法律和政策性文件，主要内容包含：重点发展现代生物技术药物、现代中药和优势原料药；兼并、重组以培育大型医药企业集团；东部沿海地区重点发展医药高新技术产品，中西部地区发展鲜明地具有特色的医药经济；强化创新，科研重点是中药现代化和生物制药产业化[5]。

2国外医药科技政策分析

2.1美国美国政府非常重视企业，特别是高新技术中小企业的技术创新活动，1953年美国国会通过了“小企业法案”，1958年通过了“小企业法”[6]。这些法律文件明确规定政府应帮助、劝导、扶持和保护小企业，形成了政府一个延续至今的对发展中小企业的基本的政策框架。

医药产业是美国研发最密集的产业。美国政府主要是通过减免纳税、联邦经费补贴、加速新药审评速度等措施鼓励制造商对新药的研发。代表性的法案有1983年的《罕见病药品法》和1992年的《处方药申请付费法》(PDUFA)[7]。

美国FDA通过给予批准后的新药一段时期的专利期延长保护兼或市场独占保护也是美国激励新药研发的重要政策。

2.2欧盟

2.2.1德国：产学研密切合作德国的医药产业创新体系特点：政府发挥重要作用；企业是创新主体；大学和科研机构基础研究和应用研究并重，与企业合作密切，大学是科研体系的脊梁。德国政府非常重视生物技术的研究发展，“生物工业2021”计划2011年完成向生物技术产业投入资金1500万欧元，以加强德国在全球"白色产业"中的地位[8]。

2.2.2法国：鼓励创业，不断改革法国的科研活动与工业生产之间的相互作用明显落后于其他发达国家，因此，1999年法国颁布了《创新法》，为鼓励创新企业产生和公共研究成果的转化提出基本法律框架。其核心是：为科研人员提供进入企业界的机会，即鼓励科研人员创办企业、促进国家科研与企业的合作、减免创新企业的税赋[9]。

2.2.3英国：鼓励风投20世纪80年代以来，英国政府采取了“税收优惠、贷款担保计划(LGS)”和“企业扩大计划(BES)”等一系列鼓励风险投资发展的政策措施，英国科技企业投资的90%来自风险资本[10]。2004年英国贸工部发布了关于《用知识创造财富》的五年计划，制定了面向知识经济挑战的新的工业战略和政策。

2.3日本：特色创新体系日本是后进国家赶上并超过发达国家的典型。日本医药产业创新体系的特点是：政府起决定作用，企业是创新的主体，大学和科研机构与企业密切合作，促进医药产业的发展[11]。日本医药企业十分重视研发工作，其研发强度丝毫不逊于欧美的大型制药企业。日本大学主要从事基础研究，国立科研机构主要从事基础、长远和重大或应急的科学研究，地方科研机构主要从事应用性、普及性和技术操作性研究，各方分工较为明确，便于管理。日本大学和科研机构合作较多，积极促进研究成果的转化[12]。

3实证分析

3.1方法选择本文采用数据包络分析(Data Envelopment

Analysis，DEA)的方法对医药科技政策的实施效果进行分析，原因是DEA主要用于评价多个输入和多个输出决策单元的相对有效性，在不需要给出投入产出函数关系和权重的前提下，仅利用观察到的投入和产出数据，就可以综合、客观评价各个决策单元的相对有效性，这一特点正好可以用来评价不同生态技术创新项目的相对有效性。

3.2制定投入、产出指标

3.2.1投入、产出指标的选取1996年，联合国教科文组织(OECD)分别选用总的R&D强度(直接R&D费用加上间接R&D费用)、直接R&D强度(直接R&D经费占产值比重)、间接R&D强度(直接R&D占增加值比重)3项指标[13]。

美国对高新技术产业的界定采用两个指标：研究与开发强度，即研发经费占销售额的比重；科技人员占劳动力的比重[14]。中国将研发投入占工业增加值的比例为5.2%以上的产业划入高技术产业，生物医药产业为高新技术产业之一。

对中国医药产业2006~2011年度的研发活动投入产出有效性进行评价，本研究选取8个指标，见表1。

表1　投入产出指标

注：X表示投入指标，Y表示产出指标

3.2.2组别设定将8个投入产出指标分为6组，如表2。

表2　DEA分析组别

3.2.3数据搜集原始数据见表3。

3.3DEA效果分析的结果如表4所示，在产品开发能力方面，2006~2009年均为DEA无效，规模报酬递增；2010年、2011年DEA有效，规模报酬不变。

表3　投入产出原始数据

注：数据来源：2007~2012年《中国高科技产业统计年鉴》

表4　产品开发能力DEA效果分析结果

注：CRS表示技术效率，VRS表示纯技术效率，Scale Efficiency Score表示规模效率，规模效率=CRE/VRS；RTS表示规模报酬，Increasing为规模报酬递增，Constant为规模报酬不变

在技术水平方面，2006年、2008年、2009年为DEA无效，规模报酬递增；2007年、2010年、2011年为DEA有效，规模报酬不变。

在人力投入产出效果方面，2006~2010年为DEA无效，但其中2006年、2010年的纯技术效率有效，五年均为规模报酬递增；2011年为DEA有效，规模报酬不变。在物力投入产出效果方面，2006年、2009年、2010年DEA无效，规模报酬递增；2007年、2008年、2011年DEA有效，规模报酬不变。在财力投入产出效果方面，2006~2009年均为DEA无效，规模报酬递增；2010年、2011年DEA有效，规模报酬不变。

科技整体水平，2006年、2009年为DEA无效，规模报酬递增；其余均为DEA有效，规模报酬不变。

3.4对数据结果的整合分析结果见表5。

表5　技术效率综合评价

将6项结果的技术效率进行整合，得出上表，可见平均综合评价指标值的总体趋势是逐年递增的，但2008年低于2007年。产品开发能力整体值较高，说明我国在新药研发软硬件的提升这方面的科技政策做得不错。在我国医药科技政策的支持下，我国研发中投入的人员强度在逐步增加，研发人员素质也在逐步提升，在2009年取得了比较大的进步效果，我国能够在近几年吸引众多跨国医药公司在我国投资建厂、设立研发中心等，与我国研发活动中的人员强度和高等教育是紧密相关的。医药产业的新产品销售收入是由新产品和新技术所引发的，与医药技术引进投资、科技活动经费支出等呈正相关，因而医药产业研发效率与新产品销售收入也呈正相关，但是与物力投入产出效果相比，财力投入产出有效率明显较低，说明政策有效性方面的财力投入低于物力投入。2007年、2009年、2010年是提升比较大的年份，医药产业研发活动的技术有效性和规模有效性都处于增长比较快速的阶段，这一点与政府科技政策相关。

2006年以来，虽然国家政府出台了多项医药产业促进政策，但是从2006年的数据来看并没有很好的显现出政府引导作用效果。2008年技术效率出现下降，也说明政府引导性科技政策的积极效果没有显示出来，需要作出调整和改变。

4国外医药科技政策实施对我国的启示

4.1拓宽研发经费的获得渠道

从表6的数据中不难看出，我国医药制造业的研发经费占工业总产值和工业增加值的比例与发达国家相比差距明显，特别是我国医药制造业研发经费占工业增加值的比例很低，这说明虽然近几年国家医药科技政策大力扶持和引导研发经费的支出，但投入产出比例并不高。我国政府医药科技政策工具包括了政府直接投入、税收优惠、政府引导金融投入、政府采购、人力资源投入等，目前我国的科技研发投资大部分仍然由国家和企业自己买单[15]，而国外科技投资的大部分来自于风险资本。前文提到英国在这方面就做得很好，政府通过搭建一个平台，一方面鼓励风投产业的发展，另一方面促进风投与医药产业的合作，这样能够在降低政府支出的同时促进医药产业的研发。当然，对于风投市场的管理和监督也是一个非常重要的问题。

表6　各国医药制造业研发经费占工业总产值、工业增加值比例

注：*表示年份，数据来源：国外数据来自经济合作与发展组织《结构分析数据库2011》、《企业研发分析数据库2011》。

4.2明确企业在医药产业研发中的主体地位在医药产业的研发环节中，政府的科技政策应当起到的是积极的引导作用，促进各个环节的交接和合作，而真正的研发主体是企业，这是必须要明确的一点[16]。正如美国对高新科技型中小企业的支持为其医药产业的研发带来了巨大的推动力，我国在医药科技政策方面也应该在重视企业为研发主体的同时鼓励科技型中小企业的发展。目前我国的医药科技政策方向是鼓励医药产业集团发展，研发人员数量逐年增加，但大型集团和企业的研发工作往往会受到环境、政策、制度、财务等很多外在因素的影响，使研发人员无法全身心投入科研，而中小企业相对而言限制较少，环境较为宽松，因此在医药科技政策上应该鼓励科研工作者自主创业，鼓励以研发为主体的科研型企业的建立，并对其科研项目给予资金、人力、资源等全方位的支持。

4.3努力实现官、产、学、研的四位一体医药科技政策的另一个重要作用就是加强企业与大学和科研机构的衔接，我国医药科研方面目前面临的一个重要问题就是科技成果转化率不高。大学和科研机构的研究结果很多都因为各种因素而带死腹中，无法进行进一步的研究和生产上市。德国的持续创新能力和日本的快速崛起都说明研发不是企业自己的行为，需要官、产、学、研共同合作来促成。对我国而言，日本和印度的经验更值得借鉴，从仿制药到新药研发，两个国家的一个共同点就是都非常重视官、产、学、研的合作，建立有效地信息互动和合作平台，因为大学和科研机构拥有较为丰富的知识储量和较先进的技术设备以及较强的知识创新能力，无论是软件还是硬件条件其学术研究能力都是毋庸置疑的，其包含的人力资本、内隐知识和知识产权能够对未来经济和社会发展起到积极的作用[17]。企业则具有较强的创新需求和催生高技术产业的物质能力，能够敏锐地捕捉市场动态和需求。政府则拥有资金和组织调控能力，是科技政策的创造者和维护者，能够承担一定的技术创新风险。因此，四者各有所长，如果可以能够将其在人才培养、技术创新、新产品研发等方面的优势进行高效的互动，每个个体分工合作指向同一个目标，将有利于整个医药产业研发的发展。我国的医药科技政策在这方面已经有所涉及，但在实施效果上还不尽如人意，应当将上述四个部门有效地进行组合，建立各种信息平台和渠道，鼓励其各种形式的各个地区的合作，打破一切阻碍，只有这样才能跟上发达国家医药科技研发的步伐，创新发展模式才得以实现。

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