当前中国行政审判的问题与改革方向——基于行政司法演进的实证研究

当前中国行政审判的问题与改革方向
——基于行政司法演进的实证研究

张涛万高隆

(中共江西省委党校 法学教研部,南昌 330003)

摘要：行政审判权是司法审判权的重要组成部分。对已往20余年行政审判权运行实效的准确评估，是我们厘清行政诉讼—这一行政权与司法权交互纠缠领域—真实情境的主要依据，也是我们在权力结构中重新定位行政诉讼制度价值追求与方法，乃至重塑制度的重要凭据。本文试图通过对《行政诉讼法》颁布实施以来，20余年行政审判各项数据进行归纳，在对比分析的基础上，得出一些局部判断，以期探寻行政司法演进的规律和行政司法变革的方向。

关键词：年鉴数据归纳；制度评估；行政司法演进规律；改革方向

收稿日期：2015-03-23

作者简介：张涛(1988-)，安徽宣城人,男，助教，主要从事法理学、宪法与行政法研究；万高隆(1968-)，男，江西东乡人，教授，主要从事法理学、宪法与行政法研究。

中图分类号：D915.4文献标志码：A

针对20余年行政审判权的运行进行实效评估，向来众说纷纭。有人认为，自行政审判权创立以来，其日渐完善、整体情况趋好；有人认为，其上行下落，间或有之，整体迂回徘徊；更有极端意见认为，其自始空转，并未解决实质性问题。这些评价彼此相差甚大，但共同点在于，无论着眼做整体规范的证成演绎，或是司法个案的经验归纳，背后均缺乏成体系的客观数据分析。所以，对我国行政司法规律如何把握？对行政司法如何定位？留给我们的，似乎也总是一幅飘忽不定、混杂迷茫的画卷。那么，行政司法演进规律究竟是怎样？它又将带给我们哪些启示？通过数据的归纳和比较，本文试图给出一些回答。

1行政审判权运行的数据归纳与趋势分析

1.1归纳方法

在以往的研究中，有学者使用全国法院案件一审维持率与撤销率之比，测度法院行政审判是否达到保护相对人合法权益的目的[1]，有学者使用申诉信访率(全国法院每年受理的来信来访量与当年法院结案量之比)，测度法院的纠纷解决能力[2]，还有学者通过归纳法律共同体内受访职业者对行政诉讼的看法，测度行政诉讼的被认可程度[3]。本文则选择对20余年行政审判案件数据，进行如下几组抽样梳理：

第一组数据，采取历年全国法院一审行政案件的收案数与全国各类案件收案总数比值、历年全国法院二审行政案件收案数与全国各类二审收案总数比值、历年全国行政审判监督案件收案数与全国审判监督案件收案总数比值；

第二组数据，采取历年全国法院行政一审维持判决、撤销判决占一审行政案件结案数比值；

第三组数据，采取历年全国法院二审维持原判判决占二审结案案件比值、历年全国法院再审程序中维持原判判决占再审程序结案案件比值；

第四组数据，采取全国法院历年行政二审收案数与一审判决结案数比值，采取全国法院历年二审收案数与再审收案数之和与一审结案数比值。

1．2分析考察对象

各组指标的计算方法和选择理由如下：

第一组数据考察的是，在一审、二审、再审程序中行政审判的占比，由于本组计算考察对象为各审中行政审判“活跃程度”的年度间变化，因此分母采取相比历年结案数更加宽口径的收案数。

第二组数据考察的是，历年法院一审判决中维持判决与撤销判决的占比，旨在分析在行政诉讼一审阶段中，法院判决是否存在一定的偏向性。

第三组数据旨在，通过比较二审与再审程序中维持原判判决占总判决的比重，观察两种程序对原审的纠正程度。

第四组数据通过计算上诉率(行政二审收案数与一审判决结案数之比)，息诉率(二审收案数与再审收案数之和与一审结案数之比)①最高人民法院在2008年发布的《关于开展案件质量评估工作的指导意见(试行)》中，推荐息诉率的计算方法为(1—上诉案件受案率/一审结案数)，但我们认为一个案件引起了再审，就没有达到息诉效果，显然应当也应该计入上述计算公式的分子；且依此计算方法所得结果为上诉率的简单倒数，意义并不大。所以综合意见，我们认为应当将再审案件收案总数列入分子构成数。当然，由于引发再审的情况多种多样，新息诉率计算公式也可能并不周延，在此特别说明。，来考察行政诉讼参诉人对诉讼判决接受程度。考察2007年4月开始实施《诉讼费用交纳办法》对二者是否有影响②由于《办法》中规定二审、再审费用应当“按照不服一审判决部分的上诉请求数额交纳”，所以此收费办法影响诉讼标的为财产的案件较大，如合同案件。因此，此测算结果带有一定的片面性。，如果影响均存在，则依照Spss软件测算二者是否相关，以及二者相关程度。

第五组将行政案件上诉率、息诉率与民事上诉率、息诉率进行比较。

1．3数据归纳与趋势分析

本文研究数据均来自《中国法律年鉴》1990年至2011年“统计资料”部分，及历年《最高人民法院工作报告》③每年《中国法律年鉴》均为对上一年法制发展各指数的综合，如2012年版内容实为2011年各项资料。。

图1　全国法院行政一审、二审和再审收案率

1.3.1关于全国法院一审、二审、再审案件中行政案件比例

从图1中可以明显看出：首先，无论是一审、二审、还是再审案件，行政审判案件所占总量都十分的少。三者之中，二审收案率最高，再审受案率其次，一审收案率最低。其次，一审收案率除1989年后的5年有所升高，其它都保持稳定；二审受案率和再审受案率相比较而言提升较快。最后，二审受案率和再审受案率在2007年都有一个较大的下滑，之后才有所恢复。

图2　全国法院行政一审撤销、维持判决占结案总数比例图

1.3.2关于全国法院行政一审维持、撤销判决占一审结案总数比例

根据图2，我们可以看出，行政一审判决维持比例除在1996、1997等少数年份与撤销比例大致持平，其余年份均远远高过撤销比例。在1989—1997年的八年里，维持率一直保持约5%的年度匀速下降；与此同时，撤销率从1989年的14%上升至1992年的约21%，又于1997年回落至约14%。之后1997—2008年约10年间，维持率保持上升趋势，而撤销率一直下降，2008年至2012年的3年里二者同时下降。

图3　全国法院行政二审、再审维持判决占结案总数比例图

1.3.3关于全国法院二审、再审维持判决占结案总数比例

在图3中，我们可以看出：在1989年至2012年间，二审维持原审判决率大致保持稳定，一直在54%与66%的区间里波动；而再审维持率的波动幅度之大，令人吃惊。1989—1997年间再审判决维持率都十分高，但在1997、1998、1999年间发生了巨幅下滑，2000至2003年又大幅上扬。之后，几乎一直保持着奇数年高，单数年低的震荡上扬，最近两年又有所回落。

图4　全国法院行政案件上诉率和息数率图

1.3.4关于全国法院行政案件、民事案件上诉率和息诉率

从图4中可以看出，行政上诉率与息诉率呈反比关系，1989年-1997年行政上诉率下降，而息诉率一直上升。1997年至2003年上诉率上升，息诉率下降，2002年至2009年两者均保持稳定。在2010年行政息诉率有一个约14%幅度的上扬，2011年又下落11%，同期上诉率保持反比关系变化。

图5　行政上述、息诉率与民事上诉息诉率图 [4]

1.3.5关于行政上诉、息诉率与民事上诉、息诉率比较

从图5中我们可以看出，首先，行政上诉、息诉率之间呈现反比关系，民事上诉、息诉率之间并不存在。第二，民事息诉率一直稳定在90%以上，远远高于行政息诉率。第三，民事上诉率以1998年为底，以1989,2012两头为边，呈“U”型图状；也就是说，1998年前民事上诉率呈10年下降，1998年后呈10年上升。有趣的是，行政上诉率也以1997年、1998年前后为界，呈现相似特点。

2行政审判权的现实：多向度的数据考察分析

2.1关于一、二、再审行政案件收案比例

行政案件在三种审判中所占比例过小，其中原因学者讨论、分析众多，笔者不再赘述。

20多年中，行政案件收案率一直稳步上升，充分反映出行政诉讼制度的实施，整体上呈现良好状态；上升的幅度范围较小，却在某种程度上反映出行政诉讼制度在法治道路上发展艰难。

在三种收案率中，二审行政收案率大于一审收案率，说明审级越高，行政案件收案比例越高；在某种程度上，也反映出基层法院对行政案件立案不足，大量行政纠纷被基层法院拒之门外。

再审行政收案率大于一审收案率，说明审判监督力度越大，行政收案率越高；同时，也反映出无论一、二审法院作为原审法院，行政收案力度都比较小。

在20多年中，行政二审受案率与再审受案率保持明显的同起同落式正比关系*运用spss软件对二者进行相关分析的结果也表明，二者在统计学意义上存在相关关系(相关系数R>0.5)/。，反映出行政司法政策对两者产生同样的影响。

2.2关于全国法院行政一审维持、撤销判决占结案总数比例

过高的维持率。维持率远高于撤销率，表明法院系统在一审中的中立性不足。

两种判决类型比例共同保持下降趋势。原因在于，一审判决类型中撤诉与其它两项的大量增加。一审行政案件撤诉量在1998—2004年大幅下降，却在2004年—2012年后激增。考虑到2002年后，司法政策向着追求案结事了、和谐司法方向的转变，这一政策性调整在2003年、2004年前后带来行政案件撤诉量大量提升。与民事案件不同，民事案件追求“案结事了”的最好方法在于调解，而在行政审判领域，这一司法审判政策激励方式带来的后果是撤诉量的大量增加。这表明法院系统为追求行政审判的“案结事了”，行政诉讼的原告可能承受着非正常撤诉压力。

一审判决“其它”项目量的大量增加，反映出行政案件一审中出现大量既定判决类型无法囊括的诉讼标的，也反映出我国行政审判类型不足，不能满足司法的现实要求。

2.3关于全国法院二审、再审行政维持判决占结案总数比例

在图3中，行政案件二审维持原判判决比例高于再审维持原判判决比例。行政二审与再审的区别是：首先，提起主体不同。二审的提起主体是当事人，而再审的提起主体可以是当事人、可以是检察院、也可能是法院自己。其次，提起动机不同。提起二审只需要在法定上诉期内一方当事人对判决结果不满，而再审则是原审中出现了法律事实或者程序错误，或法官出现了违规事项。第三，审理方式不同。《行政诉讼法》第58条规定：“人民法院对上诉案件，认为事实清楚的，可以进行书面审理。”《行政诉讼法解释》第67条规定：“第二审人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的裁判和被诉具体行政行为是否合法进行全面审查。当事人对原审人民法院认定的事实有争议的，或者第二审人民法院认为原审法院认定事实不清楚的，第二审人民法院应当开庭审理。”可见，行政二审以书面审理为主，而再审则一定是事实审。

综上，再审单纯是纠错程序，而二审在监督功能外，本质上是一种终审息诉程序，再审判决维持率远低于二审判决维持率，说明对原审的监督力度越大，出现偏向性判决的比例越小。

2.4关于行政上诉率、息诉率与民事上诉率、息诉率

2.4.120年呈现抛物线变化

通过图4、图5的对比，得出以1998年、1999年为界，行政审判与民事审判一审上诉率都呈现前10年下降、后10年上升的特点，说明司法的纠纷解决功能具有一致性。但是，通过对比，在行政案件息诉率远远低于民事案件息诉率的情况下，行政案件上诉率居然整体也低于民事案件息诉率。为什么与民事审判领域相比，在行政审判领域中会出现相对更多的既没息诉，又不上诉的案件？其中原因可能和大量的案外和解、调解有关。

2.4.22008年后行政上诉率出现明显下降

通过以上对照分析可以表明，行政上诉率的明显下降，可能说明几个问题：第一，行政审判质量有所提高，行政相对人在一审中即获得满意的裁判结果；第二，行政机关依法办事的能力和意识有所改善，在行政调解、行政协商或司法调解中，便已经化解掉矛盾与冲突；第三，考虑到政策的滞后性，2007年4月开始实行的《诉讼费用交纳办法》，在降低上诉费用的前提下，其并没有起到鼓励行政上诉率提高的效果。

3结论：行政审判权的实践困境及改革方向

3.1行政审判纠纷解决功能，相对于整体司法政策有巨大的“政策漏出效应”

以上分析表明，近年来法院系统虽然更加重视审判权的纠纷解决功能，但是无论推进“案结事了、和谐司法”，还是通过《诉讼费用交纳办法》减少诉讼成本，都没有达到政策的预期目的。在某种程度上说明，行政诉讼制度可能相对于以民事诉讼为核心的整体司法审判制度，有其自身特殊性。而这种自身特殊性如果受到政策干扰，极易出现“不上诉也不息诉”的解决纠纷功能异化，从而滋生对体系外纠纷解决渠道的依赖，如上访。我们过去往往关注后者对前者发挥功能的干扰，如信访制度对行政审判权威性的冲击，但对“强调解决纠纷—不尊重行政审判规律—行政审判解决不了问题—强调解决纠纷”，这一怪圈存在忽视。在不尊重行政审判规律的前提下，单纯的强调案结事了，只能产生政策漏出效果。鉴与此，应该赋予行政审判更加独立的司法政策。

3.2行政审判法律体系不规范，亟待健全

以上的归纳，反映出一审立案范围不够、诉讼类型不健全、审判监督力度不足等现象，说明行政审判体系呈现粗放式的特点。这种粗放与行政诉讼法的不健全性互为表象，给行政审判带来深刻影响，亟需进行变革。虽然，新修改的《行政诉讼法》对法院受理行政诉讼案件的范围予以扩大，但是依然显得十分地谨慎。比如，新《行政诉讼法》仍采取列举形式规定受案范围；规范性文件仍被排除在受案范围之外；公务人员合法权利的可诉性未予以彰显；劳动权、环境权等新型权利的诉讼性仍待解决等。与此同时，新修改的《行政诉讼法》中，行政公益诉讼依然缺位，严重制约行政审判监督作用的发挥，也给十八届四中全会《决定》中提到的“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，带来阻碍与困扰。所以，必须以更大的勇气与智慧，拓展行政诉讼的空间，优化行政审判的法律体系。

3.3行政审判系统不中立、不独立

行政诉讼的基本价值目标是限制公权、保障人权。行政审判一审维持率畸高，说明行政审判在一审中对行政相对人保护不足；行政审判二审维持判决率过高，是对这一判断的再强化。这些都说明，行政审判体系对《行政诉讼法》第一条所规定的立法目的践行力度不够。

与此同时，在上述分析中，再审维持率小于二审维持率、撤诉率过高等现象，体现出行政审判不独立的特点，表明在《行政诉讼法》的实施中，“维护行政机关职权”的功能取向和价值追求可能更甚。

美国行政法学家古德诺说：“行政法是动态的宪法”，《行政诉讼法》作为行政法的重要组成部分，从宪法来说，其立法目的和价值追求，都只得是“维护公民合法权益”。为此，行政审判必须以保障行政相对人合法权益为圭臬；反之，过多采取维持判决，只会导致“案结事未了”，加剧行政机关与行政相对人间的矛盾，一定程度上，也会不断稀释、减损法院的司法权威与司法信誉。

因此，在行政审判中，法院必须恪守“司法中立”原则，努力排除行政机关给予的干扰，顶住行政机关施加的压力，公正司法、秉公裁判，切实践行“司法为民、司法为公”的宗旨。在新一轮司法改革中，必须争取司法的“去地方化”，为增强行政审判的独立性、中立性，提供坚实基础和有力保障。

4结语

古语道：“流水不腐，户枢不蠹”。这是自然界万物的常理，法律制度也应如此。一套制度确立之后，都有相对应的政策效应释放期。公正是法律的生命，司法公正对社会公正具有重要的引领作用，司法不公对社会公正具有致命的破坏作用。司法权威司法公信力的确立，关系到法治中国建设的成效，对于国家治理体系和治理能力现代化具有具有极其重要的价值。法律质量是执法司法公正的基本条件。本文通过对自1989年《行政诉讼法》颁布以来，20多年行政审判实施状况数据的分析，认为行政审判政策效应可能早已释放殆尽；“穷则变，变则通，通则久”，针对行政审判体制的改革，势在必行、行必成效。

参考文献：

[1]马怀德.行政诉讼原理[M].北京：法律出版社,2009:70.

[2]苏力.“基层法官的司法素质从民事——审判决上诉率透视”[J].法学,2000(3):26.

[3]王学辉.“行政诉讼目的新论”[J].律师世界,1998(2):32.

[4]郭建勇.司法理性与司法国情：审判权功能之实证探究—以民事司法政策变迁为视角[C].北京:人民法院出版社，2009:12.

责任编辑：沈宏梅

ProblemandReformDirectionofCurrentChina'sAdministrativeTrial—EmpiricalStudiesBasedontheEvolutionofAdministrativeJustice

ZHANGTao,WANGaolong

(LegalResearchDepartment,JiangxiProvincialPartySchoolofCPC，Nanchang330003,China)

Abstract：Administrative jurisdiction is an important part of judicial jurisdiction.The accurate assessment on the operating effectiveness of administrative jurisdiction in the past two decades is the main basis for us to clarify the real situation of the administrative proceedings in which executive power and judicial power interact each other，also the important basis for us to redefine worth pursuing and methods of administrative proceeding system in the power structure，even remodel the system.This paper attempts to summarize the data about twenty years of administrative trials since the adoption of Administrative Procedure Law， draws some partial judgment on the basis of comparative analysis，in order to explore the rules of administrative judicial evolution and the direction of administrative judicial reform.

Keywords：almanac data induction；institution assessment；administrative judicial evolution law；reform direction