基于新预算法对推动高校预算管理体制改革的探讨

幸丽萍

摘 要：新预算法的颁布实施凸显了对预算编制、预算管理完整性和科学性的要求，高校的部门预算是公共财政预算的组成部分，高校的预算管理必将在新预算法的推动下，做出相应的改革和完善。文章对高校预算管理的现状及存在的问题进行了分析，并结合新预算法的相关规定探讨高校预算管理改革方向。

关键词：新预算法 高校预算 改革

中图分类号：F230

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）12-230-03

一、高校预算管理体制改革的背景

2014年8月31日，第十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了关于修改预算法的决定，并于2015年1月1日起施行。这标志着始自2004年启动的预算法修订工作任务在历经十年进行四审后已圆满完成，修改后的新预算法共101条，以建立全口径预算制度、完善转移支付制度、规范地方政府债务、改进预算控制方式、提高预算透明度为主要修订内容，其中政府全部收支、预算信息公开、预算绩效评价、跨年度预算平衡机制及以权责发生制为基础的综合财务报告制度等要求首次以载入法律条文的形式被明确下来。较之修订前的预算法，新预算法在预算内容的完整性、预算编制方法的科学性、预算执行的规范性、预算监督的严肃性和预算活动的公开性等方面有了更新更高的要求。高校部门预算作为政府公共财政预算的组成部分，其传统的编制方法及管理体制必将顺应新预算法的出台做出重大改革。

二、高校预算管理的现状

随着社会主义市场经济体制的建立、发展以及高校办学规模的不断扩大，高校对于人才培养逐步从精英教育向大众教育过渡，招生数量不断增加，高校教育经费来源也逐步呈现多元化，形成了以政府财政拨款为主，学生缴费、校办产业和社会服务收入为辅，并以接受社会捐赠、助学基金为补偿的多渠道经费筹措格局。高校经济业务活动的多面性要求高校建立完善的预算管理体制，以从根本上解决收支中的矛盾。

目前，我国高校普遍实行“统一领导、集中管理”的预算管理体制，预算编制按照“量入为出、收支平衡”的总原则，围绕学校本年度工作计划，以上年度预算编制基数为基础，通过对预算执行情况的分析编制而成。

三、高校预算管理中存在的问题

伴随着高校经济活动的日益活跃，其收入与支出总量也在不断增加，然而，因为现有高校预算管理体制尚不成熟，预算管理过程中暴露出来的问题和弊端越来越突出。

（一）预算编制粗糙，缺乏准确完整的基础数据

预算编制需要大量的基础数据作为依据，但某些高校对基础数据的收集整理环节缺乏应有的重视，在统计口径上出现偏差，导致预算编制的第一手资料的准确性和完整性较差，直接影响预算编制的精准度。

1.预算编制缺乏科学合理的论证。作为一级预算主体，某些高校预算的编制只限于财务部门的相关人员单独完成，预算编制过程的透明度、公开度较低，预算主体与预算客体之间缺乏有效的沟通与交流，从而影响到预算编制的科学性和预算下达后的有效执行。

2.预算编制不完整，预测的准确性差。很多高校的预算编制都采用“以收定支”的方法，但随着高校收入来源的多元化，且不确定因素较多，加大了对收入预测的难度；还有部分高校内部将应纳入学校预算管理的收入事项置于体外循环，脱离监管，造成收入预算不完整、不准确。收入预测的完整性和准确性也直接影响到支出预算编制的准确性。

（二）预算下达时间相对较晚，支出执行进度慢

预算下达包括校内预算和财政预算追加下达两个层面：

1.目前，众多高校编制校内预算的时间为当年的1-2月份，完成报批及审议等程序后，预算额度下达的时间通常已经到了3-4月份，严重影响预算支出执行进度，也不利于部门年度工作开展的整体规划性。

2.由于高校不能及时掌握财政预算追加指标的详细信息，导致不能迅速安排项目预算和执行，从而使这部分预算的执行进度较低而形成结转和结余资金。

（三）预算执行缺乏刚性，预决算出现脱节

按照部门预算管理的要求，高校应严格按批复后的预算执行，但目前某些高校预算管理功能弱化，预算执行缺乏刚性。

1.调整和追加预算存在随意性。某些高校领导缺乏严格的预算管理意识，其“任期内对学校贡献最大化的理念”也是导致预算编制不严格以及预算执行刚性不足的主要原因之一。部分高校在预算编制中留有“机动经费”比重过大，用于年度内新增预算项目和调整追加预算超支部分占全年预算总额过大，而调整和追加预算使资源配置和资金利用又存在着一定的随意性，有悖于预算执行的刚性原则，削弱了预算的严肃性，严重影响了预算执行的约束力，并极易造成资源浪费。

2.缺乏科学的顶层设计和严格的预算管理意识。某些高校在顶层设计时缺乏科学的规划，不能很好地结合学校实际财力来确定预算项目，导致支出预算结构不合理，对项目支出投入的财政资金相对比较充足，而对基本支出预算的投入就相对从紧。预算执行过程中，在基本支出供不应求时，就会出现挪用项目支出预算经费去弥补基本支出预算经费缺口的行为，以至于实际支出偏离预算计划，预决算脱节。

（四）预算监督机制缺失，绩效考评不到位

目前高校对资金使用的绩效管理、绩效评价是一个相对薄弱的环节，预算绩效管理流于形式。某些高校在编制预算时对资源配置缺乏统筹考虑，只注重于资金的投入，忽视资金的管理环节，对资金使用效果、效益、效率没有及时跟踪和调研，对资金投入的绩效缺乏科学完善的监督和考评机制。高校中比较普遍地存在项目重复购置现象，严重影响了高校资源配置效率。

四、新预算法下高校预算管理改革的方向

预算管理作为高校财务管理的核心内容，是高校开展各项财务活动的前提和依据，直接影响高校的财务收支和可持续发展能力。如前所言，目前高校的预算管理中仍存在很多问题，高校预算管理体制有待进一步完善。新预算法的颁布实施，给高校的预算管理提出了新的更高的要求，并为高校预算管理体制改革指明了方向，笔者认为新法对高校预算管理改革的促进应体现在以下几个方面：

（一）完善预算管理体系，实现全面预算管理

新预算法要求将全部收入纳入预算，实现全口径预算管理。高校应进一步完善包括财政预算、部门预算和单位预算在内的预算管理体系，将高校所有的预算拨款以及由自身组织的事业收入和其他收入全部纳入其中进行管理。

（二）完善预算透明制度，规范财务信息公开行为

新预算法将促进预算公开以及强化审查监管作为一项重要内容，公开透明是现代财政制度的基本特征，相比于其他财政资金，社会各界对国家教育投入的关注度较高，高校财务管理的规范性和效益性更是公众关注的焦点。在新法相关要求的推动下，高校要自觉完善预算透明制度，依法依规向社会公开包括预算、预算调整、预算执行情况、决算等在内的财务信息，主动接受监督。

（三）完善预算评价体系，实施绩效管理

新预算法将讲求绩效作为预算的基本原则之一，将绩效评价和绩效目标管理作为预算编制的重要依据，绩效预算已经被提到一个崭新的高度。高校内部应建立一套科学完善的预算绩效评价指标体系，通过这些指标体系考核评价预算执行绩效，对预算编制与预算执行结果的吻合程度进行科学分析对比，分析预算执行出现偏离的原因，评价预算编审的合理性和预算执行的严肃性以提高资金使用效益。这套指标体系的构建应充分考虑具体评价指标的确定、权重系数的确定、指标体系的价值。可将相关考核指标分为预算执行绩效指标和资金投入绩效指标两类，以预算调整率、收入预算完成率、支出预算完成率、预算执行赤字率作为预算执行绩效考核指标；以生师比、生均设备费、固定资产增长率、人员经费占总支出的比重、教学经费年增长率、科研经费年增长率、教师人均科研经费及科研成果应用转化率、科研成果论文数量等作为衡量资金投入绩效考核指标。

（四）改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制

新预算法强调“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”，高校可以借助新预算法的导向，充分发挥“跨年度预算平衡”的空间，利用其作为事业法人实体的市场主体地位优势，筹措一定数量的资金，在预算安排时兼顾长远，根据发展规划跨年度安排预算，更好地促进各项事业的发展。

（五）建立以权责发生制为基础的综合财务报告制度

新预算法规定“各级政府财政部门应按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告。”高校作为事业法人实体，应在新法的推动下树立成本观，借助权责发生制逐步实行学生培养成本核算，进而促进高校注重资源配置绩效，强化成本管理。

（六）促进预算精细化管理，强化刚性预算原则

高校应主动适应政府预算改革的新要求，建立科学化、精细化预算管理机制，做好顶层设计，增强事业发展规划的执行力，推动并规范项目库建设，对项目库实施分类管理，按轻重缓急明确年度重点专项工作及经费重点投入方向，提高预算的科学性，维护预算的严肃性，坚持刚性预算，杜绝随意调整和增加预算。

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（作者单位：湖南农业大学 湖南长沙 410128）

（责编：贾伟）