新录用公务员试用期管理优化初探

盘永楠

(中央民族大学，北京 100081)

试用期是我国公务员考录的最后一道关卡，也是新录用公务员正式接触公务员工作的开端。根据2011 年人社部发[2011]62 号《新录用公务员试用期管理办法》(以下简称办法)，新录用公务员试用期(以下简称为试用期)是以自新录用公务员报到之日起之后的一年为期。实行试用期管理的主要目的是为了在一段较长的时间里更全面、更系统、更客观的了解新录用公务员的政治、思想、业务以及工作能力等情况，其考察结果直接决定了新录用公务员是否能正式成为一名合格的公务员。同时，试用期也是为了使得新录用公务员更好更快的适应公务员工作。试用期的特殊之处还在于，它不仅是公务员系统的“入口”，也是公务员系统的“出口”，这一环节承担着培训、考察的双重任务，也是公务员系统“能进能出”机制的重要组成部分。笔者在进行文献搜集时发现，关于研究我国公务员试用期管理的文献数量偏少，有关文献多为法规类或者相应的司法解释。

一、我国新录用公务员试用期管理的历史沿革及演变

我国公务员试用期的概念最早于1982 年由人事劳动部在《吸收录用干部问题的若干规定》中提出的，这一时期的公务员试用期主要指的是针对新吸收的干部进行试用。1993 年在国务院颁布的《公务员暂行条例》中首次在试用期中明确提出业务培训的要求，同时明确试用期考核分为合格、不合格两个档次，合格者予以录用转正，不合格者予以取消录用。在1994 年的《国家公务员录用暂行规定》中进一步细化了试用期考察的内容。2006 年的《中华人民共和国公务员法》对于试用期的考察内容做了更为详细的规定，提出要全面考察德、能、勤、绩、廉，并重点考察工作实绩。直到2011 年，我国才颁布了第一部专门针对新录用公务员试用期的管理办法。在办法中首次明确了试用期考核包括初任培训的情况，并且新增了新录用公务员述职、给予考核结果建议、纪律约束等内容。(详见表1)

表1 新录用公务员相关法规演变

这一系列关于新录用公务员试用期管理的历史沿革的主要特点体现在以下几个方面：

(一)从以“人”为导向转为以“事”为导向

我国自1993 年开始正式规定公务员实行职位分类法，相较于1982 年的试用期考察内容来看，新录用公务员试用期考察内容越来越倾向于从以“人”为导向转为以“事”为导向（如表一所示）。在之后的几次有关试用期考察内容的表述中，工作实绩和业务水平越来越受到重视，特别是工作实绩逐渐成为考核的重点所在，对新录用公务员的考察不再局限于过去的思想政治领域、业务水平等，而是扩大到了整个试用期的各个方面，德、能、勤、绩、廉都是考察的范围和要求。这说明我国对新录用公务员的试用期考察正在逐步的以注重实际绩效为主，这样使得考察过程更为客观、科学。

(二)更加注重初任培训

从1993 年开始，试用期的重要性已经为国家所重视，业务培训这一要求从那时被提出并沿用了十几年，但是直到2011 年的《办法》中，才首次单独的、专门的提出了初任培训的要求。

新录用公务员一般都来自大学毕业生或者社会青年，需要尽快的完成角色的转变，仅仅有业务培训是不够的，虽然许多的岗位对业务要求很强，但是公务员工作也有对很多“通才”上的要求，尽快的对新录用公务员进行必要的初任培训，以助于“通才”和“专才”能够互相助益，初任培训的一般有公文写作、日常文件处理、办公电子系统应用、公务员相关法规和纪律条例等内容。了解这些内容可以更好的帮助新录用公务员进入角色，提高工作效率。

(三)更重视试用期公务员的权益保障

在我国新录用公务员试用期管理的政策中，有一些内容出现了新的变化，例如2006 年的《中华人民共和国公务员法》在考察内容的表述上新增了“按照管理权限”的前提条件，这说明我国新录用公务员管理工作正在朝着法治化的方向迈进。这一前提条件可以有效的避免在试用期过程中出现监督主体暗箱操作、违规越权的现象出现。而在2011年的《办法》中，又新增了公务员述职与告知其考察结果并给出建议的规定，这体现了在试用期的过程中信息透明度得到了提升，试用期不再是单一的新录用公务员向用人单位提供信息，而是一种双向的信息供给，使得用人单位与新录用公务员之间的信息互动性大大增加。

2011 年的《办法》的另一个变化就是考核年限，自1993 年以来，试用期的考核期限都是固定为一年，并且不允许有延期，但2011 年的《办法》却允许新录用女性公务员因怀孕等合法合规原因对试用期进行延期，这不仅体现了人道主义关怀，更是对公务员权益保障的一种进步。

二、我国新录用公务员试用期管理的不足之处

我国新录用公务员试用期管理经过了几十年的发展虽然取得了长足的进步，但是仍存在一些不足之处。

(一)观念意识落后

目前我国新录用公务员试用期管理存在的最为重要的问题就是重视程度不足。不仅很多用人单位对于新录用公务员试用期疏于管理，很多新录用公务员自己也不重视，认为试用期只是时间问题而已，试用期只不过是公务员考录的最后一个可有可无的象征性环节，多数部门的试用期沦为“走过场”。根据笔者对Y 市人事局相关负责人的电话访谈以及采取滚雪球方式网络通讯对其他公务员的访谈结果来看，试用期间因考核不合格而导致被取消录用的事例极为罕见。很多新录用公务员在报到后就直接上岗工作，甚至都根本没有经过初任培训这一环节，由于没有接受及时的初任培训导致工作进度缓慢、工作心理浮躁焦虑的现象时有发生。

笔者曾经也在H 市经历过新录用公务员试用期，大部分新录用公务员，尤其是基层单位的新录用公务员对于工作的认识基本只能靠自己摸索，很多单位都需要用到的党政信息系统或者文件处理系统都没有专门的人来进行指导或者统一教学。这样导致一些新录用公务员对单位和岗位产生一种“被抛弃”的感觉，因而不利于新录用公务员快速适应岗位要求和扎根在岗位踏实工作。

从人力资源的角度来看，试用期的意义在于新职工通过自身的努力适应工作环境、融入组织团队、学习业务知识、掌握工作技能、达到用人单位的岗位基本要求。单位通过培训辅导使新职工能熟悉工作内容、适应新的工作环境。因此不能简单的把试用期仅仅看做一个考察环节，它应该更是一个快速有效的引导机制，是新录用公务员职业生涯中的重要开端。

(二)初任培训机制不健全

多数地方的公务员初任培训流于形式，没有和职位分类制度有机结合，培训内容空泛，培训收效偏低，并且存在着行政层级上的不均衡。

地市级的新录用公务员初任培训经常以简单的思政政治教育代替必要的全面的初任培训。不少地方的初任培训都是不分系统、不分职位类别集中一起上一两次政治教育课就算是初任培训完成了。相比之下，中央部门的新录用公务员初任培训做的更为全面，中央机关初任培训的主要内容包括：中国特色社会主义理论体系、法治政府建设与依法行政、公务员制度与公务员职业道德、机构编制与运作程序等，目的是使新录用公务员尽快熟悉和掌握履行岗位职责所需的知识与技能，了解和把握机关工作的特点、程序和要求，增强大局意识、公仆意识和责任意识，尽快完成角色转变，提高工作能力和素质。

地方行政机关的新录用公务员的初任培训任务一般由各级人力资源与社会保障局承担，培训的讲师一般由来自各级人力资源与社会保障局、公务员局的领导或者各级党校和行政学院的老师担任。讲课内容不够全面，应用性不强，多以法规、思政教育为主，在职业发展、机构编制与运作程序等方面的培训有所欠缺。同时，笔者从对两名中央部门公务员、十余名地市级公务员的访谈中得知，大多数的初任培训都是以听课为主，也有和基层实践相结合的形式。笔者还比较了上海市公务员的初任培训和江西九江市的初任培训，上海市的初任培训比九江市的初任培训做的更为细致、全面、科学。相比之下，上海的公务员初任培训在师资力量、考核时间、考核方式以及考核费用等方面都落实得更好。可见新录用公务员初任培训的机制的实际运行在我国不仅存在着行政层级上的不均衡，也和地区经济发达程度有一定关联，这一点在培训经费、培训时间以及培训师资上体现的尤为明显(详见表2)。

表2 上海市与九江市公务员初任培训机制对比

资料来源：《关于举办2013 年度新录用公务员》初任培训班的通知九人社字〔2013〕47 号，《关于开展本市2008 年度公务员初任培训的通知》沪人〔2008〕107 号。

(三)试用期考核机制亟需完善

首先，试用期考核标准不够细致和明确。2011年的《办法》中关于考核定为不合格标准的有四条，其中大多都是和思想政治、道德修养和个人作风相关的，并且标准表述比较模糊，没有细化。试用期考核标准的缺陷很大程度是因为考核责任的缺失。很多用人单位认为试用期只是组织规定的程序，形式大于内容。对试用期的轻视，导致了用人单位和新录用公务员都处在一个几乎无压力的环境下。同时，试用期对新录用公务员的负激励过于单一，仅仅只有一条不合格者不予录用，导致新录用公务员抱有“无错便是功”的心态，因而考核质量也就无法达到一个较优的水平。而这种对于用人单位而言考核责任的缺失又会使得用人单位对新录用公务员的考核存在随意性，新录用公务员是否能够快速高效的胜任工作对考核者影响不大，而且还可能出现“权钱”交易、暗箱操作等现象，直接影响考评结果的公信度。

其次，试用期考核标准导向性不强，不利于发挥岗位角色引导作用。在可以确定为合格的四条考核标准里，都只是对新录用公务员做了最基本的要求，如政治思想正确、作风、品行较好，能正常的履行基本职责，在工作绩效和积极工作态度上并没有做出明确的考核要求。这样的试用期考核要求不利于激发新录用公务员工作的积极性、创新性。

三、新录用公务员试用期管理优化方向

(一)构建科学的管理理念

新录用公务员试用期管理是为行政部门择栋选才的重要环节，做好这一环节的工作则可以真正为组织充实人才队伍、提高部门活力、树立良好政府形象。如果忽视这一环节则可能造成公务员“入口”上的漏洞，不仅浪费人力资源管理成本，还会带来腐败、违规操作等问题从而影响到政府公信力。

因此要向企业学习，用人力资源战略的眼光来看待新录用公务员管理，树立科学的人力资源管理意识、切实做到“以人为本”的目标管理。真正做到把新录用公务员试用期落到实处，使之最大化的发挥择优作用，杜绝不合格人员进入公务员队伍。

(二)健全新录用公务员初任培训机制

新录用公务员初任培训可以采取和职位分类相结合的办法对其进行分批次的培训，以使初任培训更具有针对性和实用性。同时可以适当的引进企业人力资源培训师、高校教师和相关专家进一步增强师资力量、开阔培训视野。在培训内容上应当注重一些在公务中经常应用到的内容，如公务礼仪、文档管理、电子政务等，应尽快组织一批专家、学者编写专门统一的公务员初任培训教程或手册。在培训时长和方式上，应当制定研究合理的培训课时，严格要求按照课时进行培训，并且针对不同层级的新录用公务员安排相适应的实践课程等。在培训资金投入上，可以适当增加对地市级以及基层公务员培训的投入，特别是一些经济不发达地方，应当给予专门的培训资金予以扶持。这些是提高我国公务员队伍素质、增强政府信息化能力必不可少的内容。

(三)完善考评标准

要进一步完善考评标准，量化考评细则。可引入企业管理模式，将试用期干部工作职责及内容具体化，建立目标责任制，增强考核操作性，真实反映出考评结果。最后要建立用人失察责任机制。明确专人负责对试用期干部的考察，并配对登记备案，由双方本人签名认定，以备今后查实；实行考察人、考核结果双公开制度，公布监督举报电话、组织召开民主测评会，征求群众意见，将内部考核与外部监督有机结合起来，对出现“问题”的新录用公务员和考核人员，要严格按照相关规定进行处理。如此才能形成试用期的良好压力环境，发挥试用期考核的结果导向作用，使得试用期真正成为公务员人才队伍建设中“承前启后”的关键环节。

四、小结

自1980 年8 月，邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》的讲话中提出要进一步建设公务员考录制度以来，我国公务员考录制度已经经过了三十五年的发展，然而专门针对新录用公务员试用期的专业法规才推出仅仅四年。为了适应更高的要求、也为了促进我国公务员队伍的建设和建成服务型政府的目标，作为进入公务员系统的最后一道关卡，更作为引导新录用公务员打下良好基础、树立坚定信心、尽快掌握基本知识、技能的起点，新录用公务员试用期管理存在的问题已经不容忽视。时代的进步、社会以及经济的发展带来的将是对我国各机关的行政水平更为严峻的考验。伴随着新公共管理理论在我国的兴起，结合我国具体国情和新录用公务员试用期管理的具体实情，我国新录用公务员试用期管理有望在未来的实践与发展中获得更多更好的优化路径。

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[11]中共上海市委组织部，上海人事局.关于开展本市2008 年度公务员初任培训的通知[EB/OL].http：//www.21cnhr.gov.cn/xinxi/file.jsp?f_ID=5722.

[12]中共九江市委组织部，九江市人力资源和社会保障局.关于举办2013 年度新录公务员初任培训班的通知[EB/OL].http：//www.jjrs.gov.cn/Rea_400.asp?ID=3302.