政府与市场关系协同性分析——以打车软件为例

王昉荔，吴 炜

（1.福建师范大学公共管理学院，福建福州，350007；2.福州市道路运输管理处，福建福州，350009）

近一两年，各种手机应用软件正实现着对传统行业和原有消费行为的颠覆性改变。“快的打车”和“嘀嘀打车”两家打车软件运营商轮番推出“打的”返现奖励的营销活动引发了全社会对打车软件的关注。一方面，广大市民和出租车行业从业者享受了商业竞争带来的福利与便利。另一方面，因其行为涉及到政府管理与服务的相关领域，作为新生事物，打车软件的出现则伴随着一系列的争议。而争议背后的问题是政府和市场二者协同互动机制构建的困难。

一、各地政府对打车软件态度迥异反应不一

打车软件作为一种新兴的电子商务模式，有助于缓解“打车难”的问题。然而，伴随着打车软件的出现，现有的社会管理面临着新的挑战，比如安全隐患、社会公平受损等。作为新生事物，特别是能给人们生活提供福利与便利的新生事物，各地政府主管部门对打车软件采取不同态度，有的地方禁止打车软件，有的地方限制使用打车软件，有的地方持观望态度。具体表现为：

（一）反对方：禁止安装打车软件

主要依据：第一，影响乘坐人员安全。出租车作为机动车，最重要的是保证乘客安全，出租车安装打车软件后司机在驾驶过程中必然需要不时关注手机上各个软件发布的动态信息，严重影响着行车安全。第二，打车软件并不能实质性地解决打车难的问题。出租车安装打车软件后，多地出现了空车拒载率增加、路边待运车辆增多以及普通乘客特别是老年人打车困难的新问题。原因在于打车软件推广的根本目的在于改变消费者的支付习惯，培养移动支付的新用户群，这是互联网营销的一种市场手段，解决打车难不是其目的所在。［1］第三，扰乱公平的市场竞争秩序。打车软件公司为了争夺客户，不断采取让利或补贴的方法吸引使用者，严重影响市场公平竞争的秩序，涉嫌不正当竞争。在出租车运营价格上，政府已在充分考虑企业定价目标及市场要求的基础上实施政府定价，运营中必须使用计价器计价，否则需承担相应的法律责任。因此，定价以外的加价行为，必然扰乱正常的市场秩序，即便是乘客自愿的加价行为，也均属违法行为。

反对方以深圳、苏州等市为代表。如深圳市政府在2013年发布了《关于加强手机招车软件监管的通知》，要求各企业“立即开展自查自纠，全面排查驾驶员队伍，对已经安装手机召车软件的驾驶员必须责令卸载，不得继续使用。如果有继续安装使用的，将按不诚信经营记入驾驶员档案，并列入量化考评”。数据显示，近期在打车软件的带动下，深圳市打车软件日均订单量已突破3万，的确为出行带来了便利。但深圳市主管部门同时发现，打车软件也带来若干负面影响，近日深圳出租车行业投诉总量同比增长九成，拒载类投诉增加超过五成。该市交通信息中心统计的出租车行业投诉总量同比增长90%，其中拒载类投诉同比增加超过50%。此外，支付方式等服务质量纠纷增多，信息中心接到支付类投诉，已占到其投诉总量的五成以上。［2］相关城市均遇到类似问题，在此形势下政府部门出于监管需要必然要叫停打车软件。

（二）折中方：限制使用打车软件

图1 打车软件用户满意度调查

折中方认为，打车软件作为合理优化出租车资源的新兴事物，虽然给出租车行车安全带来隐患，但也给出租车司机与部分乘客带来利益，政府不能一刀切地叫停。并且打车软件的出现既能帮助乘客方便快捷的预约到出租车，也能降低空驶率，符合城市节能减排、绿色出行的时代方式。根据速图网速途研究院2月19日发布的《2013-2014年打车软件市场分析报告》各类打车软件累积注册用户从2012年的400万到2013年2160万用户，增长率高达440%，预计2015年注册用户数将超过4300万人，打车应用经过2014年与2015年的沉淀，将寻找到盈利方式，用户群体增长幅度将放缓，预计2015年增长率仍将达到48.28%。而用户使用完打车软件之后满意度调查显示，整体来看用户对于打车软件的满意度和评价较高。图1为分析报告就打车软件的五方面进行了满意度的调查和分析。

因此，政府就打车软件的利弊应当因势利导，扶控结合，既不能放任自流，也不能因噎废食。如上海市交通运输和港口管理局，通过多次专题会议研究提出了相关管理措施和后续工作计划，主要提出了不断规范运营行为，高峰时段禁用打车软件等措施。并约谈有关运营商，将推进“打车软件”纳管，推动打车软件与出租汽车公司电调平台开展合作。福州市则禁止出租车司机行车时使用手机终端上的打车软件，车辆处于空车状态下，司机可使用打车软件接单，但必须靠边停车后操作。南昌、武汉以及济南等城市均已出台类似举措，这些城市的态度反映出政府在市场经济条件下的定位是针对市场缺陷加以矫正或纠正，其目的在于通过一系列经济、法律或必要的行政手段维护社会公平、降低市场的不利影响和消极作用、维护正常的市场竞争秩序。

（三）观望方：静观市场反应

国内更多的城市对打车软件持观望态度。观望方认为，目前国家有关部门对打车软件的态度尚不明确，他们主张静观市场变化，并及时关注上级政府出台的相关政策法规以应对。如广州的交通部门并未对打车软件发出禁令，认为打车软件是个新鲜事物，在发展初期需要观察，目前不宜给出任何结论性的意见，但在适当时候，需要政府出面，政府就会出手。另外如宁波等市也表示将密切关注打车软件的现状和未来的发展。

由这一态度可见，尽管理论上明确市场作为资源配置的基础作用，政府只需要将自己该管的管好、管住，将自己不该管的放开、放活，这样政府与市场各司其职，就不致于发生职能紊乱。但真正实现这种和谐格局至少在目前仍是理想中的状态。因为，政府经济职能限度的合理、准确的阈值难以把控。欲弄通政府与市场作用的运作机理，明确政府与市场的各自局限及互补关系，掌握并正确处理政府与市场关系的辩证法，而不至于把二者割裂开、对立起来，对于大部分地方政府而言仍然是一个尚未完成的、需要从理论与实践两个方面深入研究的问题。［3］

二、造成各地政府态度各异的原因剖析

各地政府对打车软件采取不同的态度，看似是主管部门的认识不统一，实质上现象的背后存在着深层次的共同原因。

（一）相关法律法规滞后

对民众而言，法无禁止即为自由，对政府而言，法未授权即禁止。市场经济从某种意义上讲就是法治经济，各种经济行为以及越轨行为产生后的处罚均由法律予以界定。政府机关做出影响相对人市场利益的举动，都要有法律法规、至少是规章制度的明确根据。法律体系的建设可以通过两个作用来为市场经济提供保障。第一个作用在于它约束政府行为，防止政府对经济的任意干预。第二个作用是约束处于平等地位的经济人，涉及到产权界定与保护、合同与法律的执行以及维护市场的公平竞争等。在市场经济条件下，只有通过国家以法律的形式在制度层面上强化和保障市场经济秩序，才能建立良好、高效运行的市场秩序。［4］

由于打车软件是新生事物，缺乏相关的准入标准和服务规范，竞争规则不清晰，信用和交易秩序不健全，缺乏足够的法律依据支撑，导致在实际使用过程中出现各种矛盾，影响了出租车行业正常的运营和监管秩序，这也是政府部门对打车软件的应用无法采取一致态度的主要原因所在。目前，交通运输部已正式颁布了《关于促进手机软件召车等出租汽车电召服务有序发展的通知》，这意味着首次在中央政策层面确立了打车软件的合法地位，但对存在的一些问题如何调整和规范的指导性意见及技术标准仍有待进一步厘清。

（二）出租车行业的特殊性

打车软件进入的出租车行业有其特殊性，这是一个提供社会公共服务且涉及人民生命财产安全的行业领域。大部分国家和城市对出租车行业实行市场准入控制。仅有少数有放开，实现出租车市场完全商业化、市场化的情况，即使放开也存在严格的前提条件。我国大部分地方政府在发展城市交通的总体政策下，按照适度发展原则测算地区人口数量与出行需求相对控制城市出租车的拥有量，严格限制其他车辆进入出租车行业，而且对出租车日常营运也实施严格监管，其中之一就是出租车运价必须以政府定价为主。出租车企业的任何价格变动行为必须经过政府备案审查，并在一定的时间内不得变动，以保持运价的稳定性。打车软件这种拼小费竞价打车的模式在某种程度上加剧了原有公共交通资源的分配矛盾，引来了不少质疑声，被认定是变相涨价，使行业监管出现灰色地带。在这种情况下，政府以公众利益代表者的身份叫停或限制打车软件就具有了潜在的合理性。

另一方面，打车软件触动了传统电召平台的既得利益。各种软件的用户群呈高增长的趋势，它又有着庞大的需求人群和市场，严重挤压了具有一定官方背景的传统电召平台的业务量，对原有在政府扶持下已建立起来的各种电召平台造成了不小的冲击，大有替代其功能的意味。如北京市2013年6月上线的全市出租车统一电召平台96106，初期的三个月监测数据表明，日均业务量均超3万单，然而到今年2月后，业务量骤降到七八千。而大部分传统电召平台前期硬件和后期维护投入多达千万，冲击之下政府出手干预就必不可免。可见，在各种事关民生的行业中，政府行为作为一种主观意志的体现，在原有游戏规则被生硬打破时，如何尊重客观的市场规律，维护好市场秩序是一个不小的课题。

（三）软件监管涉及众多部门

尽管交通部确认了打车软件的合法性，由于对打车软件的监管涉及到交通、科技及工商等多个政府部门，仍需要各个部门根据各自职责，联合协作，才能形成监管的合力。而现实工作中各部门监管打车软件均面临着两大难题。首先，遇到的问题是各监管机构职责不清，监管体系分割严重，职能分散。传统领域中处于同一权力水平的不同部门分段管理，各个部门监管的具体行为缺乏合法、有效的依据与规则。比如监管对象具体是什么、对非法行为的监管手段与监管法律后果如何、政府做出不当监管行为是否应承担不利法律后果及如何承担等等。操作性的法规不明确就容易出现各个部门的责任重复和监管环节的脱节等问题，造成职能错位、缺位、越位和交叉重叠。其次，监管所需要的专业性机构和人员缺乏。在认定打车软件是否违法违规的有关问题上，极有可能会牵涉到相关的网络专业知识，这就对实际参与执法的具体工作人员提出了较高的技术要求。然而，我国绝大部分的行政管理部门缺乏针对互联网相关问题监管而配备专门的科室和拥有较高网络技术水平的工作人员。

三、规范打车软件，提升政府监管水平

李克强总理曾指出，“转变职能要厘清和理顺政府与市场、与社会之间的关系。说白了，就是市场能办的，多放给市场。社会可以做好的，就交给社会。政府管住、管好它应该管的事”。那么，政府在处理打车软件的问题上，应该做什么呢？本文通过分析，认为政府应主要抓好以下几个方面：

（一）顶层设计方面：完善法律法规

党的十八届三中全会对改革市场监管体系，实行统一的市场监管作出了重要部署。认为完善的现代化市场体系需要政府有所为有所不为。这就需要政府不仅仅要做好“守夜人”的角色，最大限度地减少对企业的干扰，更要不断推动市场法治化，依法管理市场、依法服务市场，为企业的合法、有序经营提供必要的制度保障和服务。由于打车软件市场没有形成具有“自动稳定器”功能的市场运行和调节机制，这就需要政府充分履行建立和维护市场秩序的职责。政府应通过制定法律法规来规范和引导经济主体在市场中的行为。尤其是运用法律法规可以对政府自身履行职责的行为进行规范。通过法律制约行政权力。使政府必须在法律的框架内认真行使自己的职能。因此，政府应加快制定加强打车软件监管的法律法规，以规范打车软件市场。

目前，交通运输部已正式颁布了《关于促进手机软件召车等出租汽车电召服务有序发展的通知》，支持和引导地级以上的城市建立出租车服务管理的信息系统平台，而对打车软件采取“只监管，不调度，事后监管”的原则，规定“平台运转不得影响手机召车软件正当功能和良性竞争”。首次从中央政策层面清晰地界定了政府的监管边界，把企业调度权等都留给了市场，而把信息共享和事后监管的责任留给了政府。但目前这也仅仅是最基本的原则，未制定出租车电召服务规范化技术标准。下一步，交通运输部应会同有关部门尽快研究制订规范手机叫车软件发展的指导性意见，加强配套法规的制定，着力营造开放、公平、规范和有序的健康市场环境。［5］这些法规至少应涉及出租汽车服务信息系统数据交换与共享管理、驾驶员终端软件的发放与使用管理、出租汽车电召服务的统一接入和安全规范管理、出租汽车电召服务规范的市场管理等几方面。

（二）自我救赎：完善软件功能

打车软件的出现是市场的创新，而打车软件也应该遵循市场发展的规律和原则。软件商为确保此软件继续使用，应做到：第一，调整打车软件功能。取消打车软件中“加价”、“拼车”以及“小费”等功能，或明确规定不能有此功能。这样不仅可以减少争议，也可以避免政府部门“叫停”的风险。相反，召车信息服务商应发挥自身优势，主动参与出租汽车电召服务平台的建设和技术改造，加强订单管理，优化派单规则，研发符合安全规定、方便驾驶员操作的新型应答接单的高性能车载终端设备。第二，完善和加强软件的准入门槛。通过建立严格的身份审核机制，司机使用该软件前需提供身份证、营运证和行驶证等相关人员及车辆的资格证明，经审核后方能注册。确保已取得终端软件使用权限的驾驶员，不得转让或者租借给他人使用，丢失或更换手机时应当及时注销或更新服务账户信息。第三，及时补正软件存在的安全漏洞，确保信息安全。打车软件的定位功能和个人电话、位置以及出行路线等信息安全的泄露风险让人担忧。因此，应建立相关的安全漏洞风险预警机制，通过软件加密等手段严格保守获取到的用户信息，并提醒用户注意保护个人隐私信息等。

图2 福州市968968电召调度平台功能图

（三）实现双赢：打车软件与电召服务平台对接

打车软件实质也是出租车“电召”的一种方式。对打车软件的监管实质上是“跨界”监管，可能涉及交通、科技和工商等多个政府部门。如果在法律和监管手段难以完全到位的情况下，逐步实现人工电话召车、手机软件召车、网络约车等各种方式提出的召车需求信息能通过统一的城市出租汽车电召服务共享平台来运转，由统一电召平台向车载终端推送电召信息的方式，实现对出租汽车电召服务的完整记录、及时跟踪和全过程监管，一定程度上利于各部门能从共享平台上获得有关信息，电召平台共享乘客叫车信息、电召服务订单信息等，并建立司机和乘客信用体系，以提高监管效率、保障公平。因此，应促进打车软件尽快实现与已有的出租车电召服务平台对接，加大电召平台的投入、建设和产品升级，不断应市场需求提供新产品，更好地服务市民。福州市作为国家交通运输部“城市出租汽车服务管理信息系统”第二批试点城市，根据国家交通运输部城市出租车服务管理系统试点城市的相关规范要求，利用现有福州市唯一已运营达八年多的华威集团968968出租车电调运营平台，由政府制定监管标准，向运营企业购买服务，签订服务购买协议，将华威集团968968出租车电召调度运营平台，升级为政府的指挥调度平台和行业管理部门的监督管理平台，并鼓励手机软件召车信息服务商发挥自身优势，参与出租汽车电召服务平台的建设和技术改造。图2为升级后福州市综合交通信息服务平台主要功能简介。

市场经济就是法治经济，政府的“有形之手”与市场的“无形之手”是市场经济的“左右手”，市场与政府必须携手共进，相互协调共同担负着维护市场公正公平秩序、平衡各方面利益、促进市场经济健康发展的重任。

［1］叶竹盛.打车软件的“奇效”［J］.南风窗，2014，10：10.

［2］肖晗.打车软件火 问题也很多［N］.深圳商报，2014-03-01（A6）.

［3］张岩鸿.市场经济条件下政府经济职能规范研究［M］.北京：人民出版社，2004：86-95.

［4］刘建华.中国市场经济新秩序［M］.北京：清华大学出版社，2006：203-209.

［5］交通运输部办公厅.关于促进手机软件召车等出租汽车电召服务有序发展的通知［EB/OL］.（2014-07-17）［2014-09-18］.http：//www.moc.gov.cn/zfxxgk/bnss j/dlyss/201407/t20140717_1650627.htm.