福建省扶持企业专项资金廉政风险防控研究

周雄勇，郗永勤

（福州大学经济与管理学院，福建福州，350108）

为了深入贯彻落实中纪委十八届二次全会、省纪委九届四次全会精神，围绕“坚决反对腐败，建设廉洁政治”主题，把扶持企业专项资金廉政风险防控作为重点之一。加强扶持企业专项资金廉政风险防控，是把现代管理科学的风险管理理论和全面质量管理方法引入反腐倡廉建设实践的创新性工作，是一项长期而艰巨的工作任务。必须立足于风险排查，着眼于风险防控，致力于肃本清源，做好抓住梳理权力、抓牢风险查找、抓好动态监督、抓实建立机制等方面的工作，从而推进廉政风险防控机制建设的有效开展。

一、关于扶持企业专项资金廉政风险防控的现状分析

中小企业发展专项资金是根据《中华人民共和国中小企业促进法》，由国家发改委、国家工信部和财政部发布，中央财政预算安排主要用于支持中小企业专业化发展、与大企业协作配套、技术进步和改善中小企业发展环境等方面的专项资金（不含科技型中小企业技术创新基金）。2012年度福建省重点支持项目包含了促进中小企业结构调整和优化类项目、改善中小企业服务环境类项目两大类。福建省财政扶持企业专项资金规模逐年增长，2011年和2012年省级财政扶持企业专项资金分别约为10.17亿元和19.27亿元，2013年将会达到30亿元左右。福建省各级财政支持企业发展的专项资金逐年增加，资金规模不断扩大，对中小企业和民营经济发展起到积极的促进作用。

近年来，我国各地各部门纷纷将风险管理引入反腐倡廉实践，掀起了开展廉政风险管理的热潮，由此探索出一条预防腐败的新路。2013年以来，福建省深入推进机关廉政风险防控工作，不仅把廉政风险防控重点检查项目的各单位领导班子列入监督范围，而且将处、科级干部和管人、管钱、管项目等岗位的人员也列入廉政风险防控重点范围，明确凡是有举报都要及时受理，凡是有具体线索都要认真核查，凡是违反党纪国法都要严肃处理。

省直机关工委深入推进机关廉政风险防控工作，以领导班子和领导干部为重点，扎实推进机关廉政风险防控工作，做到区分层次、区分类别，全员参与、全面覆盖。在重要业务、重点岗位用工作流程图予以固化。同时，把各单位领导班子及其成员开展廉政风险防控工作情况，列入领导班子思想政治建设的重点检查内容。

此外，在查处违纪违法案件方面，今年省直机关工委坚持有案必查、有腐必惩，严肃查办贪污贿赂、失职渎职案件，重点查办影响经济发展软环境的吃拿卡要以及有令不行、有禁不止的案件。具体在实行专项资金廉政风险防控上做好以下三点：

（一）梳理行政职权，夯实防控廉政风险基础

在项目申报阶段，福建省相关单位切实把好“审查”关，抽派专人深入现场对企业进行资质考察，不符合条件的单位一律不予上报，承办科室必须确保企业的申报资料真实有效。同时，建立项目材料申报的层级报告制度，对重大项目或有名额限制的项目，由承办科室初审后提交局长办公会或局党组讨论决定，实行否定报备制度，承办科室在初审中否决的项目，要将书面意见报分管领导同意，分管领导需向局党组说明。通过把好“对外审查关”和“对内审批关”，进一步夯实廉政风险点的防控基础，为规范使用专项资金打下良好基础，杜绝了虚报、冒领专项资金的行为以及局机关的不廉洁行为。

（二）加强资金监管，发挥监督作用

福建省纪检监察部门参与机关重要会议、重大活动、重大项目初审等工作，跟踪了解掌握全省市局具体业务活动和重点项目资金的申报使用情况，确保省市局机关严格遵守各项规章制度，严格执行国家政策，不挤占挪用专项资金，对验收合格项目及时拨付到位。

（三）完善信息公开，主动接受社会各界监督

福建省及时将内外贸项目促进资金的申报审批情况通过省市局网站、政府信息公开网站以及社会网站进行公布，引导广大符合条件的企业积极组织申报扶持资金，同时将通过初期审查的项目企业公布，接受社会各界的监督。

二、福建省扶持企业专项资金廉政风险防控存在的问题

从目前来看，虽然福建省在专项资金廉政防控上施行了相关法规，并提出了具体的应对专项资金不廉政问题的措施，但是福建省在专项资金管理的申报、审核和划拨上仍然存在一些问题。

（一）从申报程序上看

第一，项目条件与实际要求不匹配。部分项目与政府公布的扶持条件不符合，有些企业只是做好书面工作，玩擦边球，使得专项资金没有真正发挥实效。第二，多头申报问题较为严重。有些企业为了获取更多扶持资金而多头申报，重复申报项目，造成本来可以申请到资金的小企业未能及时获得审批，而那些已经获得审批的企业重复获得资金补助，不利于资源的合理配置。

（二）从审核程序上看

第一，资格审核环节存在较大弹性。部分财政管理者可能对部分申报资格不明确或者不具备申报条件的企业放宽要求，在审核环节上给予让步，造成了不公平的资源配置，容易诱导犯罪。由于专项资金的设立、管理和使用的不够透明，同时在操作上缺少刚性约束机制，资格审核存在很大的主观随意性，让部分走“关系”的企业获得优先的条件，从长远看，阻碍了企业项目价值的真正实现。第二，审批环节多，管理链条长。在资格审核中仍然存在审批一个项目周期很长、行政审批环节过多、办事效率低等问题。

（三）从划拨程序上看

第一，专项资金的划拨支出存在随意性。在具体项目实施过程中对资金使用的管理和监督很不到位，且对专项资金支出的监管方式还是老一套：突击性、专项性检查多，事前、事中监督少；有针对性重点检查多，制度性检查和全方位跟踪监督少。［1］另外，对一些不按预算执行或随意改变支出用途的问题，特别是对以前年度发生的违规事项，目前仅以警告为戒，而没有相应的解决措施，缺乏应有的处置力度，直接影响了财政监督的权威性和有效性。第二，部分资金划拨不到位，导致项目进程滞后。部分资金到位不及时，使企业的项目工程在进入收尾阶段时不得不放慢速度，由此给企业带来了很大压力。

（四）从效率和效益上看

第一，效率浪费严重。目前，福建省服务管理中小微企业职能分散在财政、经贸、外经、科技、统计等多个政府部门，各部门的职责不同，对相关政策的认定标准也不尽相同。没有一个政府部门或组织能完整提供小微企业的运行基础数据，中小微企业的认定标准不一。同时，中小微企业有各自不同的主管部门，存在管理职能交叉、重叠甚至多头管理的混乱情况，造成审批时间过长，程序过杂，严重影响效率，由此造成财政资金的浪费。第二，资金效益不高。存在资金用途分散和专项资金滞留或被挪用等问题，致使资金难以统筹安排、合理配置，严重地降低了财政专项资金的使用效益。

三、福建省扶持企业专项资金廉政风险防控存在问题的原因分析

扶持企业专项资金涉及政府、企业等多方主体，对专项资金廉政风险的探索势必要从政府和企业两个层面展开，分析资金管理问题存在原因。

（一）政府层面

1.职能部门监管问题

项目获得财政专项资金支持的资格，资金支持的额度大小，以及资金支持获得的渠道，如何评价专项资金的绩效，大多由政府行政部门说了算，资金通常在职能部门的掌控之中。职能部门未必能够按照一套既定的比较完善的审批规则和机制办事。同时，一些技术性很强的项目完全依靠职能部门的判断来进行划拨，而各职能部门又有各自的认定标准和私自利益，由此容易产生监管的腐败问题。

2.财政管理体制问题

财政部门对财政专项资金的绩效评价以合规性评价为主，即主要考察其财务支出是否有相关的会计凭证和发票予以支撑，而对资金的实质支出的经济和社会效益缺乏足够的关注力度。由于单项资金的数额较小，同时分散在不同的职能部门的职能处室，财政部门名义上拥有监督的责任，但是相对于数以亿元的财政支出项目来说，这些分布较为不集中的财政专项资金往往难以兼顾，只能委托职能部门自己通过强化内部控制来掌握，往往造成各职能部门对资金管理的各自为政现象。财政专项资金的“唐僧肉”现象并不是孤立存在的，是在现行的财政管理和预算体制下长年累月演变而成。财政部门可通过事后的绩效评价遏止大项目的“唐僧肉”现象，但是职能部门和财政部门长期存在的各自为政现象给管理带来了障碍。财政部门大可不必给职能部门拨付专项资金，而政府宏观的产业政策、民生政策使得资金拨付行为势在必行。

3.专项资金管理问题

（1）专项资金的配置和运行缺乏有效监督

专项资金的使用管理切块下达到省厅后，也就相应下放了专项资金的使用、分配权，省厅的自由裁量权比较大，专家评审往往跟着省厅的意见走，使得专项资金在审批、流程中的风险增加，缺乏有效监督。［2］

（2）专项资金运行缺乏有效绩效标准

财政专项资金的使用效益高与低，管理的好与坏目前尚无明确的考核指标。比如，由于现行财政法规对财政专项资金支出范围没有科学的界定，专项资金的支出标准、范围尚不明确，使得项目单位支出随意性大。专项资金缺少相应的考核硬指标，无判断是非的统一标准，使得不同单位使用同类专项资金时标准不统一，给考评和监管带来了困难，也使得项目单位支出随意性变大。

（3）专项资金配置缺乏统筹分配

一方面，各政府部门根据自身职责制定各自的补助资金管理办法，投入方向主要是围绕个体企业，受各部门职责限制，与促进中小微企业发展的宏观政策难以统筹配合；另一方面，专项资金项目不能统筹安排，分割得太严重，各职能部门均有各自要补助的企业，资金分配也由各部门独自进行，容易造成分配上的腐败以及各部门的短视而不能考虑资金的真正用意。总之，缺乏统筹规划中小微企业专项资金的职能部门来对专项资金进行有效配置。

（4）专项资金管理缺乏问责机制

目前，在财政专项资金管理上没有遵从“权责”相统一的原则［3］，明确财政资金管理者和使用者的责任。各部门或单位领导对专项资金的重要性认识不到位，加之专项资金管理办法缺乏相应的问责机制，造成人们对挤占挪用、损失浪费专项资金的行为不在意。这种思想观念导致财政专项资金的违规使用司空见惯。

（二）企业层面

1.企业的申报动机

一些企业申报项目资金的动机不良，容易造成企业与评定专家之间的腐败现象。还有一些企业为了获得资金，与政府一些部门负责人达成协议，靠回扣和走关系来获得补助资金。直接的后果是资金发挥不出效益，没有真正用在实处，导致资源浪费和效益低下。

2.资金管理利用水平

项目验收的效益低于预期的一部分原因是企业资金跟不上，而企业资金跟不上也很大程度上与企业对专项资金的管理水平不足有关系。有些企业获批了资金后或者把资金拿去填补财务上的漏洞，或者没有对资金使用进行全程的规划，导致后期资金不足，项目停滞，这些都会影响项目的绩效考核。企业必须要合理地利用资金，毕竟资金是有限的，要提高管理水平，科学规划，尽量避免因为负债严重而拖累项目。

3.制度法律意识

很多企业法律意识薄弱，目光短浅，投机取巧，勾结政府职能部门专项资金负责人，用划拨资金的回扣行贿主管官员，造成很多专项资金没有用到实处，失去效益，企业负责人难免要为此付出法律代价，这都是企业漠视法律制度所造成的后果。

四、关于扶持企业专项资金廉政风险防控的政策建议

由于扶持企业专项资金产生的问题涉及政府、企业等多方主体，必须通过这些主体来找出问题的产生原因，笔者在最后也根据专项资金廉政风险理论知识以及福建省专项资金防控现状，从政府、企业以及专项资金本身提出政策建议，以期能够为政府有关部门和企业的工作提供参考。

（一）政府层面

控制是管理过程不可分割的一部分，是企业各级管理人员的一项重要工作内容。政府有关部门作为专项资金的主管者，对于专项资金的管理也要做好各方面的控制工作，这有利于有效防范廉政风险，保证专项资金程序公正公平。根据时机、对象和目的的不同，从政府层面考虑可以从前馈控制、过程控制和反馈控制三方面入手。前馈控制是指主管部门在申报开始之前进行的控制，过程控制是指在过程中对人和事进行指导和监督，反馈控制是指一个时期的项目已经结束以后，对本期的资源利用状况及其结果进行总结性控制。

1.前馈控制

（1）加强专项资金的预算管理

在资金还未划拨出去之前，要加强专项资金的预算管理，全靠指标说话，预算编制公开透明实打实，预算指标的来龙去脉实行网上共享，预算、国库、主办处室、用款单位随时可以查询指标产生过程。这样，资金分配的过程公开透明，资金分配上的个人裁量权得到最大程度限制，廉政风险随之受到控制，实现真正的公开透明。

（2）完善专项资金的评审工作

完善专项资金的评审工作，要实行专项资金评审小组集体评审制度。［4］组建专项资金评审人员库，每次进行资金评审时，随机抽取评审人员组成评审小组进行集体评审，促进专项资金分配决策的民主。有关部门要在资金划拨之前，做好项目评审这一前馈工作，只有把评审程序做好，整个专项资金才不会出现大的问题。

（3）提高专项资金管理服务水平

目前，由于福建省服务管理中对小微企业的管理职能分散在多个政府部门，而各部门的职责不同，对相关政策的认定标准也不尽相同，各部门或组织必须努力提供小微企业的统计数据，以期做好小微企业的运行基础数据。同时，要统一规定中小微企业的认定标准，努力提高专项资金管理服务水平，加强公共服务平台建设，减少审批环节，避免廉政风险，提高专项资金的效率和效益。

（4）重新订立相关资金审批法规，规范主管官员行为

企业能否获得专项资金，与审批部门的“关系”成为重要因素，有关部门必须要重新考虑专项资金裁量权的问题，要颁布施行法规，建立统一的专项资金管理制度。让资金申报与获得能够有据可依，必须在资金申报之前做好教育工作，规范主管官员的行为。［5］对每项专项资金的来源和使用都要制定相应的管理制度和规章，切实规范资金的运作和管理。

2.过程控制

（1）政务公开、信息公示

及时将项目促进资金的申报审批情况通过政府信息公开网站以及社会网站进行公布，引导广大符合条件的企业积极组织申报扶持资金，同时将通过初期审查的项目企业公布，接受社会各界的监督。当前，关于专项资金如何管理的公开资料还很少，各级财政部门究竟管理着多少专项资金，具体归哪些业务部门管理，审批程序有哪些，如何监督检查，支持哪些企业和项目，这些信息应该充分公开，保证企业和社会充分掌握项目信息。一方面，方便企业申请专项资金，避免通过私下手段获取专项资金；另一方面，公开相关信息也便于社会监督。

（2）第三方监督

在过程控制中还要注意第三方监督。［6］健全第三方检查监督机制，积极引入专业的社会中介机构对专项资金进行检查，跟踪资金流向和项目进程，如通过借助会计师事务所等第三方的力量检查，扩大专项资金检查的覆盖面，既减轻财政部门工作压力，又避免各种不必要干扰，全面提高监督检查的质量。

（3）加强资金监控

在资金划拨出去后，要继续加强资金的监控工作，由相关部门跟踪了解掌握具体业务活动和重点项目资金的申报使用情况，同时也要发挥纪检部门的作用，健全使用管理追责机制，进行有针对性重点检查，制度性检查和全方位跟踪监督，对检查中发现的问题进行分类追责处理。

3.反馈控制

（1）建立财政专项资金绩效考核机制

为规范地方政府财政专项资金管理，加强财政专项资金绩效考核和政策整合，需要考虑以下方面工作：一是建立财政专项资金绩效考评体系，针对不同项目内容（经济性、公益性和社会性等）实施不同评价方法，合理评价财政专项资金使用效益；二是建立绩效考评成果运用机制，根据财政专项资金运行优劣进行奖惩，提高现有资金使用效益。

（2）用质量控制监督项目进程

一方面，做好财政监督廉政风险防控制度的质量控制。根据可能发生的风险点制定明确的官员廉政考核标准，剔除考核中偶然性因素的影响，设计相应的考核指标，实现奖惩分明，时时监督官员的行为；另一方面，加强对科研资金的后续监管及考评工作。强化对项目承担单位资金使用的后续监管，完善科研项目的验收程序，加强科技成果的评估。

（二）企业层面

1.建立针对企业的诚信体系部门共享制度

建立企业的诚信体系部门共享制度，对于支持的项目进行社会公示，对确实存在恶意欺骗行为的企业要进入黑名单。［7］同时，建立项目库，对企业已经获准支持项目的审计、绩效评价等监督检查情况进行重点审核，此外把一些已经申请资金支持的项目发送到有可能重复的部门进行把关，避免多头申报现象的发生。

2.加强对专项资金制度法律的教育普及工作

企业申报专项资金必须按照法律的要求，依照专项资金管理制度的原则办事［8］，企业必须做好：（1）要端正申报动机，按程序取得项目资金；（2）有效利用资金，真正把资金用到项目中去，而不是用来填补债务；（3）加强内审工作，减少项目建设中的腐败问题，完善企业专项资金的有效管理。

（三）专项资金制度层面

1.改变补助形式，避免现金直接补给

一方面可以采取以奖代补的方式，不再以直接现金划拨的形式支持企业项目建设，避免有些企业骗取专项资金不干实事的行为；另一方面也可以通过减税等其他方法进行补贴，让违规资金使用无所遁形，对相关违规人员从重处罚，起到威慑作用。

2.改变补助规则，采用后补助的方式

坚持先做事、后验收、再拨付的原则，督促项目建设到位。加强对项目资金使用情况的监管，确保做到专款专用，不定期安排财会人员或联合财政、审计等职能部门，及时到各项目承担单位进行监督检查，对各项目的建设情况和资金使用情况进行跟踪督查，以便形成事前审查、事中督查、事后检查相结合的监管机制。

3.统筹安排，统一管理专项资金

由于存在专项资金多方管理，职能交叉等情况，以及考虑到某些职能部门独自控制专项资金可能造成腐败问题，建议对专项资金的管理能够由一个部门统筹安排，再具体分布到具体部门中去，从全局角度监督资金的配额问题以及资金是否用在项目中。一方面统一管理可以避免某些职能部门考虑私利和既得利益，另一方面也能够从全局角度监督资金的配额问题以及资金是否用在项目中，项目是否真正取得效果。

4.放低门槛、应补尽补

由于近年来专项资金的审批上存在不公正和不公平等问题，很多同等条件的企业没能获得扶持资金。因此，专项资金应该努力做到应补尽补。同时，由于专项资金的名目众多，门槛过高，很多企业为了获得资金不得不包装资金，或者采取违法渠道。我们在惩治这些不法行为的同时，也必须考虑是否能够把专项资金的名目从简，门槛放低，不要把资格放置太高，实现专项资金的应补尽补，减少企业采取违法渠道，真正公正公平地让有条件的企业去竞争，实现专项资金的管理真正在阳光下进行。

［1］彭成洪.试析加强财政专项资金管理的思路［J］.财会月刊，2010（5）.

［2］海南省商务厅党组纪检组.重点防控专项资金的廉政风险［EB/OL］.（2012-06-25）.http：//jcj.mofcom.gov.cn/aarticle/ab/201206/20120608195384.html.

［3］刘俊，毛峰.浅议财政专项资金管理使用中存在的问题及对策［EB/OL］.（2013-07-02）.http：//www.hbaudit.gov.cn/html/2013/0702/26574.html.

［4］广州外经贸局.管理监督并重防范专项资金廉政风险［EB/OL］.（2013-04-28）.http：//gd.people.com.cn/n/2013/0428/c123932-18566391.html.

［5］卫国.刍议财政廉政风险防控机制建设［J］.福建商业高等专科学校学报，2011（3）.

［6］李宗泰.廉政风险防控管理探究［D］.呼和浩特：内蒙古大学，2011.

［7］中小企业多头申请扶持资金将被“拉黑”［EB/OL］.（2012-09-28）.http：//news.hexun.com/2012-09-28/146340066.html.

［8］刘盈君.当前我国廉政风险防范机制建设问题研究［D］.郑州大学，2012.