安全目标下的国际警务合作模型之构建

张杰（中国人民公安大学 北京 100038）

安全目标下的国际警务合作模型之构建

张杰
（中国人民公安大学 北京 100038）

健康的国际警务合作应是一个从非制度性合作向制度性合作发展的降低成本的过程，并从非开放时代的以自我利益为标准发展到开放时代以公共利益为标准的进程。它属于一种不断消除各国差异的特定类型的互换模式，它的特殊性在于法制时代依然不可忽略别国政策调整、政治因素等，从而使双方都获益。国际警务的信息合作、联合执法等因素构成了以提高决策的质量之统一为目标的建构主义，解构主义则旨在对犯罪世界施行破坏力。二者最终形成一个立体的、全方位的结构体系以便随时随地应对全球性活动的犯罪活动系统。

境外安全；国际警务合作；模型构建

国际警务合作实践不断丰富，警务活动从非开放时代以国家内部秩序稳定为标准的阶段发展到开放时代以跨国公共秩序和利益安全为标准的阶段时，国际警务合作也随之达到最高境界和目标。模型成为这种交往的加固剂，将对策科学组合，通过模型公式帮助我们认识国际警务合作的演变规律。建构主义与解构主义下的模型的主导功能有别，但惩治非传统安全的目标一致。

一、国际警务合作模型公式

由于政治经济、社会发展的不平衡，不同地区国家的警务合作发展尚处于不同阶段，从国际警务合作的条约基础看，既有制度性合作，也有非制度性合作，从非制度性合作向制度性合作的发展过程是成本降低的过程，依照科学规律构建合作运行的模型，是提高效率的必然选择。国际警务合作模型公式见表1：

表1 警务合作模型公式及其解析

作为政府公共投资行为，成本Y有时被忽略不计了。因此单一考虑如何降低成本Y，并不奏效。还得从警务合作制度X上加大投入，收益M才会绝对增长。

模型种类 模型公式 模型关系解析 公式推导过程 实践中的不足 决定性因素非制度性合作非制度 X（x大于0或小于0）、成本Y（y大于0）、收益M三者关系为：XY=M非制度X，与收益M关系不稳定，成本Y与收益M关系不稳定。制度性因素呈积极（为正数）时，可获收益，且取决于成本投入的多寡。犯罪嫌疑人逃往国与本国设有制度 X（引渡、赃款没收方面的协议条约、刑事司法协助等方面），合作只能个案论案，导致分母Y增大，效益M降低。一般靠双边或多边交往过程逐步确立认可的规则。如，判处某刑事犯罪分子非法入出境，而将其驱逐出境，进行变相引渡，避开引渡繁琐的程序。自然因素价值信念风俗习惯伦理道德文化传统意识形态法制熟知程度

二、警务合作模型的构成体系

无论是制度性合作，还是非制度性合作，利益与成本构成的关系都可由这一公式表达出来，它告诉人们警务合作也是有成本和效益的。模型是某种固化的关系体的集合。决定成本和效益的关系（公式）适用于如下国际警务合作模型的关系体系，这一模型体系包含了动力体系、利益体系和关系体系。这一模型可以指导警务合作实践，获得更大的收益。

第一，模型的动力体系的动力源自不同主权国家警察自愿、自觉共同遵守某种合作规则的意愿。随着各国对公共安全的重视程度提高，国际警务合作作为维护地区非传统的公共安全手段，已日趋被重视。

警察是服务于政治需要的国家机器，国际警务是服务于国际政治、外交、社会需要的机器。一些人认为，国际条约是可遵守可不遵守的。对一国不利的就是坏的条约。因此，模型的建立要既能满足条约框架内的国际合作的客观需要，又能打破因条约不利或无有条约基础情况下合作的停滞状态。对中国来说，签署条约的国家多为发展中国家，而西方发达国家中目前仅西班牙和法国与中国签署了引渡条约。在这一客观条件下要实现全球缉捕逃犯、打击跨国犯罪的警务合作，就要厘清动力体系中的已有动能，有待开发动能分别是什么。

国际警务合作的初始意愿是建立在利益取舍之上的。但当今时代，各国都不得不站在全球立场考虑问题，不再简单思考个人、群体、特定群体的利益，于是产生了公共经济学，并出现了公共安全理论，它给国际警务合作带来了全新的衡量标准，即不仅要维护国内社会秩序，而且要保护境外本国公民与利益的安全。警务合作的最初动力从非开放时代的以自我利益为标准发展到了开放时代以公共利益为标准的时代。这是国际警务合作发展动力的最根本性内涵。各国治理行动彼此高度分散。犯罪分子从单打独斗到联合，促使国际警务合作方式从双边到多边、从多边到地区组织，再从地区组织到国际组织的合作形式不断升级。

政治因素也是推动模型的重要动力。尽管法制化是国家所追求的目标，但是现实中无法回避现有国际警务合作的政治性特征。在跨国开展刑事案件侦查合作时，政治化现象时而出现，甚至可能超越引渡、刑事司法协助等制度的力量而成为主宰合作的关键[1]。可以看到国际警务是一种严肃的执法行为和司法行为，并受着利益因素的影响。国际关系中，利益影响着一国对外交往的政策。公安机关的执法行为不仅以政治属性表达，而是以立法形式宣示。然而，国际政治依然表现出各国对利益分配的争夺，跨国警务合作也不可避免地面临着政治权衡与妥协色彩的处境。因为这一处境的可变性、合作与否的不可预期性、执法行为的依据——法律所要求的公正性，有时彼此自相矛盾，所以国际警务合作受着具有执行国家意志的政治性和维护法律尊严的依法性之双重属性的深刻影响。其中，政治与法治的元素在不断地争夺平衡点，当政治因素的主宰力上升时，国际警务泛政治化思维凸显，尤其事关国家利益关系时，此处要防止政治学理论中的泛政治化问题，即用政治的逻辑把非政治问题上升到政治高度。

第二，国际警务合作模型中的利益体中，参与的最小单位体是权力高度分散后的警察，其分散在彼此相互竞争又相互独立的、且具有的不同犯罪形势的主权国家之中。这些分散的最小单位或若干单位的集合体，通过与另一个单位的集合体（他国警察）的合作，治理跨国犯罪。对治理对象、客体在全球范围内的（或者某地区、若干国家间）的认同[1]，是促成国际合作产生的基础。

并非所有国家都做好了遵守规则的准备。当本国利益与他国利益发生冲突时，警察个体或若干警察集合体，一般首先遵守本国利益。即便是在地区组织、国际组织框架内的警务合作也服从该逻辑，一国打击犯罪的强力部门开展跨国合作的先决条件是首先满足主权国家内部的强制机器的功能。例如，二战爆发，原来彼此合作的警察停止合作，并为各自国家利益而战。主权国家利益并非等同于世界利益。全球化使各国关系更密切时，也在加剧因利益再分配和利益分割带来的激烈碰撞。

即便是没有组织约束，只要有共同利益存在，就有合作的可能。但不信任因素还存在，除来自国际政治斗争外，”不信任”还来自对利益分配和信息不确定性的担忧。国际警务合作即是各国警务机构在利益面前不断博弈和妥协的过程，又是打击跨国犯罪的正义坊和犯罪世界的博弈与交锋的过程。主权国家的行动准则是以最小的代价换取最大的利益。历史上，能够成功进行遣返合作的大案要案背后总是有些许的利益作怂或妥协的蛛丝马迹。余振东从美国遣返归案，成为中美跨国追捕与遣返合作史的典范。此案能引起美国重视和积极配合，得益于美国当时急切地要促成中美执法合作联合联络小组事宜。

第三，关系体中包含合作者之间的关系体、打击犯罪主体与犯罪世界的关系体。在合作者之间的关系体中，它包括了制度性合作模型的关系体和非制度性合作的关系体，见表1。如何建立合作的逻辑起点，国际警务合作实践中没有标准答案。尽管在条约内、双边、多边框架或组织框架内可以解决局部问题，但当无条约时，与法制健全的欧美国家合作，中国往往既不是切蛋糕的人，也不是先分到蛋糕的人。然而，犯罪分子不会顾及这些，相反他们更会逡巡此类国家，将之作为逃跑目的国，给遣返合作带来无尽的麻烦。

国际警务合作是一种特定类型的交换，目的是消除各国差异以降低成本，所以它必须考虑到别国政策调整、政治变数等，从而使双方利益不受损[2]。警务合作令双方担心往往不是”能获益否？”，而是”谁获益更多？”[1]制衡这一关系体运行的要素包括：法律制度、国家利益、地区利益等。解决问题的路径的普遍性途径包括：A暂时退让——B更改法律——C建立新的合作秩序。

一般而言，A-B-C三者彼此关系符合如下规律：从规范性上排列由低到高；从脆弱性上排列由弱到强；从达成的可能上排列由易到强。

三、警务合作模型的建构与解构

掌握建构与解构的方法论，目的是最终降低上述公式中的成本，提高效益，具体而言，是从动力体系、利益体系、关系体系中分析解构与建构的不同，比较解构与建构在上述模型体系中的功能。对世界警务的建构之力与对犯罪世界的解构的理念在实践中反应不同。各国为如何提高侦破率而苦心思索，少有为发案率的降低给予奖赏。这种侦破率的考核标准具有建构主义理念。以发案率为考核标准，是出于解构主义的考虑，目的是解构犯罪世界。

（一）建构主义的功能。

建构是实力。国际警务是对世界范围内的警力开展建设性的重构。各国警力不均。一国打击犯罪的高压态势不会使犯罪彻底消失，而会引起犯罪活动外溢，越境寻找空间。社会治安状况在地缘范围内彼此影响。例如，叙利亚的战乱影响着南亚和中亚的社会秩序，一些极端分子从中亚赴叙利亚参战，经过战乱洗礼后回到阿富汗、中亚等地活动，甚至对中国西北边境渗透。

中国的强，对于周边国家边境控制、社会治安的薄弱而言，构成地缘安全与秩序的反式威胁。当代犯罪的网络化强化了犯罪的无国界化，秩序混乱的因素并非一定通过实实在在地跨越边境完成。如，犯罪分子从漫长边境线偷渡至虚空的管理脆弱的中亚、缅甸等地，很可能客观上造就出跨国犯罪发展的次区域。因此，国际警务合作必服从于该形势发展规律，凝聚和吸纳周边国家强力资源。建构主义的合作模型可以是制度性的也可以是非制度性的，可以在条约基础下开展，也可以在无条约基础上开展。其主旨内涵是建立与周边国家的紧密型的合作为目的，整合资源，加强与周边国家强力部门、行动部门的情报交流等的合作。警务合作越是能反映出统一的战略利益，越是利于犯罪的治理，建构主义模型利用主权国家密切联合的优势，达到强弱互补、信息互补、地缘互补，消除国家间政治、外交、执法与司法能力的差异，修复不平衡的因素，扩大治理犯罪的效力（见图1）。

图1 建构主义下的国际警务合作模型

建构性的行为可以理解为情报信息的交流、出入境记录的跨境跟踪、双边或多边警务会晤、团组互访、专案行动（专案工作组）、人才培训与交流。建构模型设计的能力建设，主要通过跨国培训来提高人力研判与决策能力的水平。

阿富汗的毒品途径中亚，进入俄罗斯，再销往美国，这看起来对中国危害不大，实则是给藏匿于中亚的恐怖组织团伙补给活动资金。因此，中国在为”全球反恐的重要战场”——阿富汗提供了帮助，自2002-2006年两次援助阿富汗内政部警用物资：警用摩托车、刑侦器材、警械及电脑等设备，其中第二次价值35万美元[3]。

（二）对犯罪世界的解构。

解构主义强调通过对犯罪世界施行破坏力，解构它的能量。集执法、司法等资源更精准地定位，既同恐怖主义犯罪作斗争，又同毒品犯罪、有组织犯罪、腐败、武器走私等一系列非传统安全问题做斗争。解构主义理念形成是针对犯罪世界的日渐紧密的联合。

跨国犯罪无国界的活动状态使得他们更像一个全球化式（或者地区式）的联合阵营。主权国家至高无上的管辖权，使犯罪分子毫无管辖权之份，后者以一个联合的阵营对阵不同主权的国家的联合体，相互解构。因为主权国家联合体更具分散性，各怀期待，拥有相对利益，看起来更像被分解的块（成员国），犯罪组织跨界联合起来的阵营通过非法的行驶社会管辖权，而可能由原本的寡不敌众，变成势均力敌。

如果犯罪出现了地区性整体行动策划的迹象，那么，国家没有理由仅仅站在各自的战略与战术的利益考虑，且对策上应以分解犯罪世界为目标。

1.解构的难点——打击体系立体化结构对犯罪组织扁平化结构的解构矛盾。解构不是单纯的瓦解，不是传统意义上的瓦解犯罪团伙，而是解构犯罪的方式、犯罪的结构。多年来，国际社会的各个领域发生了从原始到现代、从单一到复杂、从一元到二元，从一维到多维的变化，似乎后者总是给人们带来进步、效率、好处等，他们的优越性被一些人归功于全球化带来的革新，立体、多维，这些词汇越发代表着褒义与进步。而那些一维的、一元的、原始的事和物似乎意味着不堪一击的脆弱和落后，甚至是反全球化阵营尴尬处境的代名词。很难用准确的词语将这些概念的内涵的边界描述清楚，暂且把二者分放在两个不同的盒子里。将一维与多维的方法论比较一下。人们随着在二十一世纪的发展逐步习惯了立体化、多维化的优越性的认同，例如，从物的世界——手机、电视机、住宅等到事——指挥体系、机构的建立、模式的形成等等。能否用此法来总结对手的行为？犯罪组织活动的运行是什么结构的？

犯罪组织与团伙的活动从紧密关系正向松散（或散开）关系的发展状态运行。从紧至松的发展方向可以源于两种原因：

一种是跨国犯罪的发展空间变得更大时，状态上是变得松散了，跨国犯罪组织、团伙、人员不再局限于在狭小的地域范围实施活动了，而是遍布全球。活动范围的扩大速度超过了犯罪分子增长速度时，就表现出人员的活动是从紧密至松散的。显然，松散化绝不是对反恐者的立好，因打击目标范围更广而使目标难以被定位。然而，毒品犯罪的松散化，则降低了其有组织性，反而是对禁毒者的利好。因此，推动某些种类的跨国犯罪团伙松散化，最大的利好是降低了它的进攻性、杀伤力。此时的解构主义内涵是指分化、散开犯罪主体。

另一种是为了加强每个犯罪分子、团伙、组织的坚固性和存在的长期性，犯罪分子表现出由紧至松的关系，因为犯罪头目认为当坚固的整体中某一局部被侦破，会影响到其他留存组织的战斗力，若被严重击溃，有生力量则难以继续活动。于是松散结构得到犯罪头目的青睐。以跨国恐怖主义活动为例，任何部分被强力部门侦破后，不影响其余部分的活动能力。这更像一个平面的结构，每一个恐怖分子只能看到离他最近的若干队员，如图2，没有三维立体的角度，无法通过离他更远的上线或下线产生联结：A只和B，D，C有联系，对其他人不知道，A如果被捕了，只有侦查出B，D，C。恐怖分子A不知道他的上线G，E，I，H等任何情况，也看不到与他不相邻的下线的K，O，M，L。例如，因在阿富汗预谋袭击美军事基地的德籍极端分子，在法庭上承认，格拉维茨等人藏身于巴基斯坦、叙利亚、阿富汗等训练基地，他们学习阿拉伯语，并接受了体能技能训练。训练中有严格的纪律——大家彼此从不询问姓名、来历和住址等信息。

图2 犯罪活动扁平化活动模型

松散化的结构如同一张扁平的面。A可能会供出B，D，C，也可能不会供出B，D，C，如果不供出，B，D，C还能继续活动，如果供出，侦查员需要再去搜查B，或D，或C，才可能知道E、F等人，否则，其他组织仍然继续活动。A的存在不以其它点为支撑，任何一点的存在与活动不以其它点是存在为前提，每一个人都是自成一体的”个体户”。这种活动模型如同铺开的一张纸，平面上的各个点彼此看不到。要彻底侦破的难度较大，必须个个攻破才行。需要强调的是，如此扁平化的面不是铺在一个国家，而是铺在一个地区甚至全球。在上合组织成员国所在地区，”东突解”组织曾在中亚成员国中铺设了这样一张网，地下活动长达2年之久而没有被发现任何蛛丝马迹。国际警务合作的模型构建必须能否反应这一应对的需要[4]。

因为对手的活动处在一个一维的活动平面中，内部成员彼此关系构成一个网络状的扁平面，把任何一部分平面各区消除掉，其它面还在，这种扁平体系的防御性更好。相反，如果拆掉一个三维或立体结构中的任何部分，对结构的刚性都会造成较大损毁，局部遭受攻击后，对整体的冲击度要大于那些扁平式的结构体，三维或立体结构体的优点是整体性好、坚固、不易受伤，便于统一指挥，传令迅速，具有较强的杀伤力，进攻性好，是警务指挥体系中更受青睐的方式。缺点是任何部位遭受重创后，会连累其他部分。这如同中国的超大城市的功能一样，人口密集的巨型城市的功能在追求大而全，各个系统的链接带来了效率的优化，便于指挥和管理，但是不便于防御和应急，遭到重创后，瘫痪与停滞也将是大规模的和大面积的。

犯罪与打击犯罪者在选择便于各自的战术与战略，前者组成了防御中进攻的模型，后者构建了进攻中防御的模型，前者在暗处，后者在明处。一个立体的、面面俱到的警务合作模型在应对松散可随时随地自行活动的犯罪活动时，暴露了上述缺陷，并不排除会发生进攻与防御主动性的置换。这是危险的，可能造成解构犯罪世界的失败。

2.警务合作的国际分工合力解构犯罪活动的世界分工。各国很难将行动部门和快速反应部门的责任委派给一个独立的部门——军队、警察、亦或是某类情报部门。同理，解构主义下的国际警务合作模型要放弃各国部门利益，加强目标分工，以禁毒合作为例，对于毒品的种植地、制造地和毒品的销售地、途经地各国应加强分工，促进跨国反恐、禁毒、反有组织犯罪的综合治理，避免人力与资源的浪费，以中国为例，禁毒、反恐在国际合作领域的对策、行动协调一致地对外输出，除密切各国警务机构间的合作外，还促进国家间不同部门间的交叉合作。当今世界犯罪内涵与外延增大，不同犯罪间的关联性越强，对强力部门的资源整合要求加大，对彼此间协调性要求更高，必要时，一些部门应放弃各自利益，以犯罪世界的变化形势来确立部门间的协调对策，淡化块状的管辖权的划分，从而加速对犯罪世界联合趋势的瓦解。

四、国际警务合作模型启动标准划分

当涉及普遍管辖原则，即打击国际犯罪时，如A类情况，合作的障碍较小，易达成一致。低成本获得高效益，即X/Y=M中，Y为易变量，Y降低，M易增大。

在B类中，X/Y=M，X（制度）是为易变量中，把握好处置原则，会提高M收益，此处强调，要对周边国家的警务合作应更加关注。近年越来越多的犯罪分子从边境地区出逃，尤其是恐怖分子从我国南部边境出境绕道进入境外恐怖组织基地，参与境外暴恐活动，后向境内渗透。而我国周边多为经济发展有限、治理犯罪能力有待提高的国家和地区，与之开展国际警务合作，仅在条约框架内合作是不够的，还应拓展合作领域，如跨国警务培训和警务援助等。

被保护管辖权问题：表2中的C类可见警务合作的资源则更加紧缺。中国公民和企业在境外利益遭受突发性袭击时（大规模骚扰中华企和公民被打、砸、抢），无论是依据条约，还是互惠关系，还是警务外交，都似乎无效。除驻在国可能存在的社会、政治、经济的风险外，自身所受的危险因素也在发生变化，需要进行国际警务目标转型以及开展国际警务创新。中国在海外利益的安全保护是近年的重大议题。国际警务合作需要以人为本、执法为民的理念延伸至境外，将保护华企与中国公民的事务纳入到警务合作的目标范畴中。

表2 依据犯罪行为特征开展国际警务合作的种类

表2中B情形显示的警务会晤是警务合作的常见方式。传统国际合作模型的运行以会晤为代表的中国国际警务会晤机制已发展到一定的程度，如，早年除了高层领导人会晤机制外，双边会晤、边境会晤也非常常见，近年还出现了会晤机制的典型代表——公安内务部长会议机制（2009 年5月建立），上合组织成员国禁毒部门领导人会议机制（2009年建立）[5]。由于跨国犯罪活动的复杂发展，国际警务合作的会晤机制，已不能完全满足现代警务形势的需要。当代的警务合作模型则既要满足合作各方的需求，亦应解读打击主体与犯罪世界的博弈关系。会晤逐步发展成各种制度框架内的合作。在C情形中，X/Y=M，X（制度）、Y（成本）都成为易变量，X的易变性，体现在保护中国利益与公民安全的法律制度缺失，以此为出发点的警务外交和警务合作也出现较大空白，Y的易变性体现在国家尚不得而知从何种途径着手来有效降低成本投入，M较难获得。

[1]张宇燕，李增刚.国际经济政治学[M].上海人民出版社，2008：181；180-201；120.

[2][美]海伦·米尔纳.利益、制度与信息[M].曲博,译，上海世纪出版集团，2010：6.

[3]中华人民共和国公安部.公安部援助阿富汗内政部警用物资顺利交接[EB/OL].http://www.mps.gov.cn/n16/n1252/n1867/n2662/130362.html.

[4]ШавкатAрифханов，ЦентральнаяAзия，2010г.，ТAШКЕHТ，стр.111.

[5]赵宇.孟建柱出席上海合作组织成员国公安内务部长会议[EB/OL].http://www.chinesetoday.com/news/show/id/486956.

OntheConstructionofInternationalPoliceCooperationModeunderthe SecurityTarget

ZHANGJie

Ahealthydevelopmentofinternationalpolicecooperationshouldbeaprocesswhichgrows from non-institutionalandself-interestedmodeltoinstitutionalandmutuallybeneficialmodel.It continuouslyeliminatesthedifferencesbetweencountriesandcreatesmutualbenefitforeachother. Informationsharing，jointinvestigationandotherfactorsofinternationalpolicecooperationareforminga constructivismforthepurposeofimprovingthequalityofdecision-making.Meanwhile，thedeconstruction playstheroleofdestroyingcrimedirectly.Bothofthemmakeupastereoandmulti-facetedstructuremodel soastocopewithglobalcriminalactivitiessystemanytimeandanywhere.

OverseasSecurity；InternationalPoliceCooperation；ModelConstruction

D035.3

：1674-5612（2015）04-0047-08

（责任编辑：李宗侯）

国家社科基金项目《中国在上海合作组织框架内防范新型恐怖主义的地区警务合作》（13BGJ025）；中国法学会一般项目《中亚伊扎布特向新疆渗透活动的刑法应对》（CLS（2014）C30）

2015-07-23

张杰，（1971-），女，法学博士，中国人民公安大学国际警务执法学院教授，研究方向：国际警务合作、公安外国人管理、反恐合作等。