完善福建省被征地农民养老保障工作的思路和建议

福建省社会养老保险协会

福建省城乡居民社会养老保险管理中心

从2008年开始，福建省建立被征地农民养老保障制度，经过6年的探索与实践，全省被征地农民养老保障工作得到有力的推动，但部分地区保障工作落实不理想、被征地农民社会保障资金未落实到位等情况仍然存在。如何进一步完善福建省被征地农民养老保障政策，调动地方政府的工作积极性，确保保障资金及时到位，从而更好地解决被征地农民的养老保障成为当前的一个重要课题。

随着我国经济、社会的快速发展，各类经济项目建设和基础设施建设对土地的需求愈加强烈，大量农用地特别是耕地被征用并转换为城镇建设用地。近年来，政府征地数量一直保持在一个较大的数量级上，据统计，福建省近几年平均每年征收耕地数量约为10万亩左右，为此，一批农民失去了原先赖以生存的土地。被征地农民失去生活来源，解决其长远生计问题迫在眉睫，特别是大龄、老龄被征地农民，重新就业较为困难或已丧失就业能力，生活保障问题亟须得到安排。

为此，国家从2006年开始推动建立被征地农民就业培训和社会保障制度，国务院及国办先后下发文件，对被征地农民就业培训和社会保障工作的对象、保障资金的来源等作出规定，提出“因政府统一征收农村集体土地而导致失去全部或大部分土地，且在征地时享有农村集体土地承包权的在册农业人口”应列为保障对象；“被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。社会保障费用不落实的不得批准征地”。原劳动保障部、国土资源部2007年印发《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》（劳社部发〔2007〕14号）要求“各地要尽快建立被征地农民社会保障制度”，“尽快将被征地农民纳入社会保障体系，确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”。

在这种背景下，福建省人民政府组织人社、国土、财政等部门在省内开展了大规模调研，并学习借鉴兄弟省市做法，于2008年启动了福建省被征地农民就业培训和社会保障工作，但由于种种原因，工作推动落实情况并不理想。为此，福建人社厅组建了专门的课题组深入基层，通过收集全省各地情况，结合对部分市县的调研，从政策制度、资金落实、发展进程等方面对福建省被征地农民养老保障工作的现状及问题进行解析，并提出完善政策制度的思路及建议。

福建省被征地农民养老保障制度模式

省级被征地农民养老保障政策

2008年2月及2011年1月，省政府办公厅先后出台《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》（闽政办〔2008〕28号，以下简称“28号文件”）、《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的补充通知》（闽政办〔2011〕12号，以下简称“12号文件”），建立、完善了福建省被征地农民养老保障制度。主要的政策有：

被征地农民的界定范围。28号及12号文件规定，经政府依法征收农村集体耕地后，被征地农户人均剩余耕地面积低于所在县（市）2007年农业人口人均耕地面积的30%，且在征地时享有农村集体耕地承包权的在册农业人口纳入保障范围。有条件的地方可适当扩大保障范围，具体对象由各地确定。

被征地农民养老保障的模式。28号文件将被征地农民养老保障分为老年养老保障和老年养老补助两种模式，其中16-59周岁的被征地农民参加被征地农民老年养老保障，采取个人账户积累模式，所需资金由政府、村集体和个人共同筹集，筹资标准每人不低于18000元，其中政府补助不低于70%（12600元），集体和个人出资5400元；计发办法为年满60周岁时，个人账户储存额除以160。征地时已满60周岁的被征地农民直接享受老年养老补助，标准不低于当地上年农村低保平均补差标准，所需资金由当地政府负担。12号文件对保障办法进行了调整，16-59周岁的被征地农民可不建立个人账户（如已建立个账的，计发系数调整为139），改为被征地农民年满60周岁时政府直接按月发放养老保障金，标准不低于90元/月，如果当地上年农村低保补差标准高于90元的，应按照低保补差标准执行。

被征地农民保障对象的确认办法。被征地农民养老保障对象的具体名单，经村民代表大会讨论通过并公示一周后，由村委会报乡、镇（街道）人民政府（办事处）审查，经当地农业、国土资源等部门审核后，由劳动保障行政部门所属城乡居民保经办机构办理登记手续。

被征地农民社会保障资金的来源。被征地农民社会保障专项资金来源为四个方面：第一，2007年以来征地预留的全部养老保障资金；第二，每年从国有土地出让总收入中提取一定比例；第三，根据被征地农民养老保障专项资金使用情况及保留余额的要求，逐年安排的财政预算；第四，省级财政按照每征用一亩耕地8000元标准给予各县（市、区）的养老保障资金补助。

政策执行时间。以28号文下发后新增被征地农民为重点人群，对原已被征地农民的保障问题，要求各地根据需要与可能，统筹予以妥善解决。

图一、各县（市、区）被征地农民养老保障制度模式统计表

被征地农民养老保障与新农保衔接办法。参加新农保时年满60周岁的被征地农民，被征地农民养老保障待遇和新农保基础养老金合并计发；16-59周岁被征地农民如果有建立个人账户的，个人账户资金并入新农保个人账户，按新农保有关规定缴费，待其60周岁后，被征地农民养老保障金与新农保养老金待遇合并计发。

市、县级被征地农民养老保障政策

12号文件下发后，全省被征地农民养老保障工作得到全面启动，据统计，全省88个县（市、区、含开发区、台商投资区）均出台了贯彻28号及12号文件的被征地农民养老保障实施办法，大部分县（市、区）按照12号文件的规定建立了被征地农民养老保障制度，但各地做法也存在些许差异。各地的主要做法是：

保障模式：88个县（市、区）中，有82县按照12号文件执行被征地农民养老保障金制度，即不建立个人账户，被征地农民年满60周岁之后直接发放养老保障金；其中23个县（市、区）仍保留28号文件规定的个人缴费政策，即60周岁以上被征地农民直接发放养老保障金，16-59周岁被征地农民自愿建立个人账户，不建立个人账户的待其年满60周岁后直接领取养老保障金。此外，厦门市6个区参照城镇企业职工基本养老保险（简称“职工保”）建立被征地人员基本养老保险制度。

22个县（不含厦门6区）对被征地农民参加职工保（包括以灵活就业人员形式参保）给予社保补贴，参保人员凭职工保缴费凭证到城乡居民保经办机构领取补贴，补贴标准为每年800-1560元不等或按照当年缴费额度的一半补贴，补贴年限10年或15年（见图一）

保障标准：按照12号文件规定，各县（市、区）被征地农民养老保障金标准不得低于90元，但当地农村低保平均补差标准高于90元的，应按照农村低保平均补差标准来执行。据统计，截至2014年9月底，全省养老保障金标准不一，多数县按照当地农村低保补差标准执行，部分县还按照城镇低保标准执行。养老保障金标准较为集中的是101-110元及111-120元区间，分别有15个县、12个县；200元以上标准的也有9个县，标准较高的如石狮市312元/月、平潭县240元/月；但也有部分县未及时调整养老保障金标准，有18个县（市、区）目前标准仍为90元/月。全省（不含厦门市）养老保障金标准分布。（见图二、图三）

县（市、区）典型做法分析：

福州市五城区（鼓楼、台江、晋安、仓山、马尾）：福州市五城区提供三种保障模式供被征地农民选择，一是各年龄段被征地农民均可选择参加老年养老保障，按照当年城镇居民低保的160倍筹资建立个人账户，其中政府补贴70%，老年养老保障金计发标准目前为每人每月430元；二是被征地农民可选择不建立个人账户，到年满60周岁后直接领取老年养老补助金，标准为每人每月215元；三是被征地农民可选择以灵活就业人员身份在市机关事业单位社保中心参加城镇企业职工基本养老保险，参保人凭借缴费收据，由财政按年缴费额度的50%予以补贴，补贴年限不超过10年。福州市做法的特点：一是保障办法较多，被征地农民可根据自身经济情况作出选择；二是政府补贴的标准较高，保障待遇较高。

尤溪县：2011年8月，尤溪县人民政府印发《尤溪县被征地农民养老保障实施意见的通知》（尤政文〔2011〕240号），主要政策特点：一是直接明确人均剩余耕地面积低于0.336亩直接纳入保障对象范围；二是将历史被征地农民纳入保障，追溯至上世纪70年代；三是将库区移民纳入保障范围，自主外迁安置到县外的库区移民同样可享受保障政策，由库区移民局负责发放养老保障金；四是将被征地农民社会保障资金直接纳入征地成本，一次性转入财政专户。尤溪县的做法有效解决了历史遗留问题，尤其在库区移民问题上最大程度保障了本县移民的权益，值得其他地区借鉴；将社会保障资金直接纳入征地成本也有效地明晰了资金来源渠道。

厦门市同安区：同安区被征地人员基本养老保险参照职工保做法，以2005年职工月平均工资的60%或最低工资标准为基数，缴费比例为22%，被征地人员在男满45周岁、女满40周岁后一次性缴纳15年的保费，保费筹集来源包括个人缴费、村集体补贴、政府补贴，区财政对被征地人员参保一次性给予5000元补贴（低保对象再增加2500元补贴）。若被征地农民缴费困难，可申请金融机构贷款，由区财政贴息，在其达到待遇领取年龄后，每月以部分养老金作为还款来源。同安区做法的特色：一是参照职工保，待遇标准较高，目前平均待遇水平约每人每月700元；二是缴费标准不变，减轻了参保人缴费压力；三是贴息贷款解决了部分困难被征地人员的资金问题，受到参保人的欢迎。

惠安县：惠安县将被征地农民养老保障与新农保合并实施。组织被征地农民参加新农保，按照新农保规定缴费，政府对选择不同缴费档次给予40元～150元补贴，对到达60周岁的领取人员，被征耕地累计30%-69%的，养老保障金每人每月发放45元，被征耕地累计70%及以上的，养老保障金每人每月发放130元，并与新农保待遇叠加发放。惠安县的特色：一是两项制度合并，使得制度更加简便易行，经办管理更为顺畅，被征地农民也容易接受；二是降低享受被征地养老保障待遇的门槛，将更多对象纳入，减少了社会矛盾。

被征地农民社会保障资金的筹措及审查政策

根据劳社部发〔2007〕14号文件的规定，所有征地项目涉及的被征地农民社会保障对象、项目、标准以及费用筹集办法等情况，都要纳入征地报批前告知、听证等程序，同时规定人力资源社会保障部门要对上述情况进行审查，报省级政府批准征地的，由市级人社部门提出审核意见，报国务院批准征地的，由省级人社部门提出审核意见，没有出台被征地农民社会保障实施办法、被征地农民社会保障费用不落实、没有按规定履行征地报批前有关程序的，人社部门不得出具审查意见。

图二、各县（市、区）养老保障金标准分布图

12号文件对用地单位的社会保障资金缴纳标准作了具体规定，在报批征地项目时应预留被征地农民社会保障金，一般建设项目预留标准为每亩耕地3万元；省重点建设项目用地预留标准为每亩耕地1.8万元。据调查统计，部分市、县再次基础上提高了预留标准，如福州市五城区将征收每亩耕地预留的资金标准统一为6.6万元，泉州市部分县（市、区）将省级重点建设项目预留资金标准定为每亩耕地3万元。也有个别市、县违反省里规定，自行降低预留社会保障资金标准，如将省级重点项目出让工业用地、基础设施项目和公共建设项目用地按照低于省定标准预留。

福建省被征地农民养老保障工作落实情况

被征地农民养老保障落实情况。据统计，截至2014年三季度末，全省通过国土、农业部门审查应纳入被征地农民养老保障177.12万人，已纳入保障163.3万人，保障率达92.21%；其中52.45万人领取养老保障金，2014年第三季度发放养老保障金2.78亿元，累计发放养老保障金26.74亿元。

此外，22个对被征地农民参加职工保（包括以灵活就业人员形式参保）给予社保补贴的县（市、区）中，已有9.38万人享受该项补贴。

被征地农民社会保障资金落实审查情况。据统计，28号文件下发以来至2014年9月底，全省人社部门累计审查征地项目13929宗，涉及征收耕地面积共计62.53万亩；全省历年累计预留被征地农民社会保障资金183.56亿元。其中，省级人社部门审查征地项目社会保障资金落实情况201宗，涉及征收耕地面积共计13.31万亩；累计通过审查的预留被征地农民社会保障资金23.31亿元。

存在的主要问题

通过分析全省汇总的基础数据及调研中了解的情况，可以看出，福建省被征地农民养老保障工作取得了一定成效，各地都建立了被征地农民养老保障制度，但也存在不少困难和问题。

2.3.2 膀胱灌注化疗和免疫治疗 TURBT术后肿瘤复发率高，小部分NMIBC患者会进展为MIBC。原位癌患者单纯行TURBT不能解决术后高复发率和疾病进展问题[11]。推荐所有NMIBC患者进行术后辅助性膀胱灌注治疗。

图三、各县（市、区）养老保障金标准分布比例图

被征地农民养老保障未能充分落实。被征地农民养老保障工作已开展近6年时间，但总体落实情况并不尽如人意，地区之间工作不平衡现象较为明显，截至2014年三季度末，有15个县保障人数低于2000人，有16个县（市、区）养老保障金发放人数少于500人，纳入保障和待遇发放较少的县（市、区）主要集中在莆田市、漳州市、南平市及宁德市，有部分县（市、区）仅仅是启动首批试点村后工作就再无进展。部分县（市、区）保障对象的确认工作相对滞后，征地项目获批后几年未认定保障对象，虽然目前福建省已认定180万左右的被征地农民养老保障对象，但实际应保障对象应大于这个数。

部分地区被征地农民社会保障资金未落实到位。部分地区存在政府担保资金未到账情况。早期征地审查过程中，部分征地市县采取政府担保函的形式对被征地农民社会保障资金做出承诺，提出暂不缴纳资金，保证今后逐步补齐。但从省人社厅去年专项基金检查情况看，部分项目被征地农民社会保障资金长期未落实，已经形成资金缺口。从近几个季度的被征地农民养老保障工作落实情况报表来看，仍有部分市县在被征地农民社会保障资金落实情况审查时，对未预留资金或资金未完全到位的征地项目出具了审查意见。如南平市，截至2014年9月底累计预留被征地农民社会保障资金仅为3.4亿元，仅占全省的1.85%，相比28号文件下发以来征收的4.32万亩耕地量，其社会保障资金存在大量未到位情况。

养老保障资金渠道不够明晰。12号文件规定被征地农民养老保障资金有四个来源渠道，其中第一个来源为2007年以来征地预留的全部养老保障资金，同时又规定预留资金暂由用地单位承担，项目获批后，由用地单位与当地政府按照已确定的保障人数、标准据实结算，但如何结算未明确。第二个来源为每年从国有土地出让收入总收入中提取一定比例，但如何提取、比例多少缺乏指导，此项资金来源市、县基本未落实。第三个来源为根据被征地农民养老保障专项资金使用情况及保留余额的要求、逐年安排的财政预算，但各地因预留社会保障金都还有结余，未作安排。第四个来源明确省级财政按照每征用一亩耕地8000元标准给予县（市、区）被征地农民养老保障资金补助，但是省财政、国土部门下达资金时是以“新增建设用地土地有偿使用费”科目支出并明确专款专用，仅在发文时要求各地将土地出让金更多地用于被征地农民社会保障需要。由于新增建设用地有偿使用费的用途仅为“基本农田建设和保护、土地整理和耕地开发”，不能直接用于社会保障，因此省级补助的每亩8000元资金需要基层财政部门进行科目置换，操作存在困难。部分基层财政部门甚至不知道有被征地农民养老保障省级补助资金下达。调研了解到，多数县（市、区）该项资金并未归入社会保障资金专户。

部分地区被征地养老保障金标准未及时调整。12号文件规定被征地农民养老保障金标准不低于90元/月，但如果当地上年农村低保平均补差标准高于90元的，应按照低保平均补差标准执行，并要求各地政府应建立被征地农民养老保障待遇调整机制，根据经济社会发展和物价指数变化，适时调整养老保障金水平。目前，仍有18个县（市、区）按照90元的最低标准执行，没有根据农村低保补差标准调整提高养老保障金水平。调研中发现，多数县（市、区）并没有形成被征地农民养老保障金动态调整长效机制，保障金标准没有根据当地农村低保补差标准每年及时调整。

历史被征地农民保障问题没有有效解决。28号文件规定，对于该文件下发之前的历史被征地农民的养老保障问题，各地可根据需要与可能予以统筹解决。在落实政策时，部分当地政府重视或财力较好的地区将历史被征地农民纳入了保障范围，如延平区1996年因水口电站征地涉及的5.6万人纳入保障范围，这部分征地时间长远，并未预留任何社会保障资金，当地财政压力很大。此外，大部分县并未将28号文下发之前的被征地农民纳入保障范围，历史被征地农民养老保障问题仍未有效解决。

养老保障资金落实和监管亟待加强。由于采取分级审查的模式，省里对于市级审查的征地项目，其社会保障资金是否落实到位较难掌握，部分市对不需报送省级审核社会保障资金的征地项目，没有严格把关，未落实资金的也予以通过审查。个别地区甚至出现将被征地农民社会保障资金挪作他用现象，不仅违规，还对被征地农民养老保障基金安全和养老保障的落实造成十分不利的影响。对县级管理的被征地农民社会保障财政专户资金，省级目前还缺乏必要的监管手段，专项资金的使用和管理亟待加强与规范。

被征地农民养老保障制度与现有基本养老保险的关系有待进一步明确。12号文件明确了被征地农民养老保障金可以与城乡居民基本养老保险养老金合并计发，叠加享受。但无论28号文件、12号文件以及省里其他配套政策，均没有明确被征地农民养老保障与职工保之间的关系。据省人社部门介绍，被征地农民养老保障定位为因农民失去土地而给予的补偿性、福利性的养老保障，与其他基本养老保险待遇原则上可以叠加享受，但地方财政已出资对被征地农民参加职工保予以社保补贴的，其退休时只能领取职工保养老待遇。但调研中基层提出，对于被征地农民养老保障和职工保之间的关系处理，应有政策依据，建议省里出台相应文件明确。

对策和建议

福建省被征地农民养老保障制度作为保障被征地农民长远生计的一项制度安排，经过几年有益的探索和实践，取得了较好成效。但仍存在不少困难和问题，需要进一步改革完善。为此，课题组提出如下对策和建议：

改革被征地农民养老保障政策。2008年以来，各兄弟省（市、区）均在探索建立被征地农民养老保障制度，其中江苏省的保障水平较高（农村低保标准的1.1倍）、保障模式也较为多样（允许被征地农民参加职工保并提供较高的缴费补贴），值得福建省学习借鉴。考虑福建省财力等实际情况，建议：一要提高被征地农民养老保障金的标准，从当前的农村低保补差标准调整提高为农村低保标准，同时建立常态调整机制，每年度按照低保标准的变动适时调整。二是通过现有基本养老保险制度解决被征地农民养老问题。应加强就业培训，引导被征地农民就业并参加职工保，打破被征地农民以灵活就业人员参加职工保的户籍限制，允许经过认定的被征地农民自主参保缴费。对于参加职工保以及部分年纪较大的被征地农民参加城乡居民保的，以政府补贴的形式对其缴费进行补贴。政府补贴资金总额应达到农村低保标准的120倍，可分年度予以补贴。三是省级应明确被征地农民养老保障与职工保之间的关系，在提高被征地农民养老保障金标准的基础上，已参加职工保并享受社保补贴的被征地农民不再享受被征地养老保障金。四是建议省政府尽快出台《征地补偿和被征地农民社会保障办法》等政府法规，从法律层面将被征地农民养老保障制度予以明确，从而对市、县工作进行强有力的督促。

强化组织领导确保被征地农民应保尽保。建议充分发挥各级被征地农民就业培训和社会保障联席会议机制的作用，省级可借鉴城乡居民保综合考评经验，采取部门联合形式，对各市、县被征地农民养老保障工作进行督导，督促落后地区督促整改。可将被征地农民养老保障工作落实与省级财政补助资金下拨挂钩，制定相应指标，工作不力的相应减少省级财政补助额度。建议人社、财政、国土资源、农业部门进一步理顺各自工作职责，督促各自下属机构落实工作，以项目为单位认真抓好工作落实。对新增征地项目实施即征即保，对原已征地项目逐项组织开展征地对象清查，摸清符合当地保障条件的所有被征地农民的基本情况，尽快将他们全部纳入保障。

严格开展被征地农民社会保障资金落实情况审查。建议省人社、国土资源等部门加大对市、县审查被征地农民社会保障资金落实情况的检查力度，对市级审核的项目不定期开展抽查，杜绝违规出具审核意见的情况发生。在检查过程中或统计中发现未落实社会保障资金即通过审查的，建议省级人社部门进行通报批评并建议效能部门予以告诫；建议省级国土资源部门对发现未落实资金即通过审查的项目暂停该地区或该项目征地报批申请，待整改到位后再予以恢复。

进一步明确被征地农民养老保障资金渠道。一是建议省级出台政策，将被征地农民养老保障资金直接纳入征地成本，作为土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费外的第四种法定收费，无论何种项目均按照每征一亩耕地或土地固定的标准由用地单位直接缴入被征地农民社会保障资金财政专户。二是建议省级对如何从国有土地出让总收入中提取资金用于被征地农民社会保障给予指导，可以规定一定的比例范围供基层参考，如各级财政从上年度本级土地出让收益中提取2%纳入被征地农民社会保障资金专户。三是建议进一步明确省级对下每征一亩耕地8000元补助的渠道，由省财政、国土、人社等部门研究提出可行性办法，以便基层更好地落实。

加强保障资金监管，确保资金到位。建议开展全省被征地农民养老保障财政专户资金检查，市级审计、财政、人社、国土等部门对所属县（市、区）进行全面检查，省审计厅、财政厅、人社厅、国土资源厅等部门组成省级检查组，对部分县（市、区）进行抽查。对检查中存在的问题责令限期整改，若有存在违法、违规行为依法依规严肃处理。

妥善解决历史被征地农民问题。在落实现有政策的基础上，建议有条件的县（市、区）尽量将历史被征地农民纳入养老保障范围。若县级财政确实存在困难，可采取将被征地农民作为城乡居民保的特殊群体，由当地财政加大对这部分群体的补贴、补助标准，如16-59周岁的历史被征地农民参加城乡居民保的可为其代缴部分保费，60周岁以上的历史被征地农民，可适当加发基础养老金。

课题组成员：

赖诗卿 黄小梅

江作梁 黄乃仁

林祥捷 黄亚浙

郑庆华 陈海栋

总执笔：

陈海栋