社会治理创新的边界理论探讨：原则、标准和着力点

陈莉

（安徽警官职业学院，安徽 合肥 230031）

社会治理创新的边界理论探讨：原则、标准和着力点

陈莉

（安徽警官职业学院，安徽 合肥 230031）

合理界定社会治理创新边界，是创新社会治理顶层设计的逻辑起点。以现阶段社会特点为总依据，以民主法治为价值导向，以社会和谐稳定为价值目标，是界定社会治理创新边界所应坚持的原则。最大限度促进民生，最大限度促进社会治理的社会化，最大限度畅通民意表达，是界定社会治理创新边界所应遵循的标准。社会治理创新是一个系统工程，要从探析政府、社会、公民三者之间关系的角度，合理界定社会治理创新边界，找准社会治理创新的着力点，有效匹配顶层制度供给和基层实际需求。

社会治理；边界理论；原则；标准；着力点

一、界定社会治理创新边界的必要性

世界万物均有自己的边界。创新社会治理同样也要坚持边界思维，忽视边界的存在，必然会发生“越界”和“缺位”行为。自中共十六届四中全会提出社会管理创新以来，由于在顶层设计层面，缺乏对社会管理创新的总体框架设计，各地社会管理创新实践呈现出“百花齐放”的局面，有的将社会管理创新的焦点集中于流动人口的管理，有的将焦点集中于公共秩序的管理，有的将焦点集中于两新组织中新社会组织的管理，等等。各地社会管理创新焦点的不同，又催生了不同的社会管理模式。社会管理创新实践的这种混沌状态，与政府在社会管理中的职能定位不清有着必然的联系。而职能定位不清又导致了政府与社会之间、“行政权力”与“自治权利”之间边界的模糊不清。大量本应交由社会组织承担的社会管理工作，却占用了政府部门的大量精力和时间，致使政府部门越位、错位、缺位现象并存；基层社区被大量行政事务缠身，自身自治功能得不到应有发挥；社会组织力量弱小，无力承担本应承担的大量社会自治事务。这必然导致社会管理创新实践在较长时期内无法确定一个充分整合的总体性框架，其反过来又阻碍了社会管理创新的有效突破。[1]面对新形势，中共十八届三中全会首次以全会决定的形式提出“社会治理”概念。从社会管理到社会治理，虽一字之差，却凸显了最高决策层对以往社会治理创新边界不清的反思。

制度设计是社会治理创新的关键环节。改革开放30多年的实践探索，为我们科学设定社会治理顶层制度提供了宝贵经验和启迪。我们必须从制度设计层面，对当前各社会治理主体的职能予以定位，对社会治理运作模式的利弊进行反思，重新划定政府与社会在社会治理中的各自边界，厘清“行政权力”与“自治权利”之间的界限；精心研究政府哪些权力需要下放、压缩和转移，哪些权力需要根据实际情况完善和增加；积极探索哪些社会事务交由社会组织来承担会做得更好，明确政府在培育和壮大社会组织中的地位和作用；合理界定政府与基层社区的关系，探索发挥社区自治功能的途径和方式，从而推动社会治理结构从过去的一元单向治理向多元交互共治演变，激发社会活力，促进社会机体健康运行。本文正是基于这样的思考，试图从原则、标准、着力点三个方面对社会治理创新的边界理论进行探讨，进而探析我国社会治理创新的未来合理发展模式。

二、界定社会治理创新边界应坚持的原则

中共十六届六中全会提出，构建社会主义和谐社会必须坚持以人为本、科学发展、改革开放、正确处理改革发展稳定关系、党的领导等原则。这也是我们界定社会治理创新边界所应坚持的原则。除以上这些原则外，笔者认为，界定社会治理创新边界，还要坚持以现阶段社会特点为总依据、以民主法治为价值导向、以社会和谐稳定为价值目标等原则。

（一）现阶段社会特点是界定社会治理创新边界的总依据

鲜活的社会现实及其所揭示的社会发展规律，是社会管理阶层制定社会政策，划定社会治理创新边界所应遵循的总依据。当前，在经济体制改革、经济高速发展、经济结构变动的推动下，我国社会结构发生了深刻变动，总的说来，呈现以下特点：

第一、人口流动性增强呼唤社会治理创新。2013年，我国城镇常住人口73111万人，城市化率为53.73%；全国人户分离人口2.89亿人，其中流动人口为2.45亿人。[1]2.45亿的流动人口大军，是我国独有国情。这些人口游离于城市与农村之间，一方面，他们不满足于在农村生活的现状，有着改变命运、脱离农村的强烈愿望；另一方面，他们又因在城市无稳定职业、随行子女难以和城市孩子一样享受公平教育、房价高企而无力在城市购房等诸多因素，难以真正融入所生活的城市。这种状况如果长期得不到改善，必然引起广大流动人口的不满。这种情绪积累到一定程度，容易成为一种不稳定因素。如何使庞大的流动人口市民化，并使他们享受所生活城市的一切公共服务和社会福利，对各级党委和政府来说，就存在一个施政边界问题。对此，我们要在完善政府主导机制的基础上，大力推进户籍制度、住房保障制度、教育制度、社保制度等多重制度创新，满足广大流动人口现实需求，推进人的城镇化。

第二，阶层利益冲突呼唤社会治理创新。改革开放所带来的经济发展和社会转型，使我国社会阶层构成发生重大变化。有专家学者指出，我国社会已分化为十个不同的阶层和利益群体。也有学者指出，所有制的改革，必然引发社会阶层结构发生新的变化，并催生新的阶层。调查发现，无论理论界将社会分化为多少个阶层，在现实生活中，我国社会阶层的两极分化趋势已经显现，利益冲突已成为当前阶层关系的主要表现形式；改革的受益者越来越凸现出权力化、资本化的色彩，国家和社会管理者阶层、国企高管、私营企业主、专业技术人员越来越成为改革的受益者，农业劳动者、农民工和失业半失业人员越来越成为社会的弱势群体。国家统计局资料显示，过去十年我国基尼系数始终在0.48左右徘徊，大大高于0.44的全球平均水平。虽然阶层之间的利益冲突是在市场经济活动中产生的非对抗性的阶层矛盾，但阶层之间收入分配差距扩大化的趋势如果长期得不到修正，必将影响社会稳定。这就要求决策者必须依据边界理论，在社会可承受的范围内，加大收入分配制度改革，努力扭转我国社会阶层两极分化趋势，促进社会阶层结构向现代社会的“橄榄形”快速转变。

第三、社区建设滞后和社区行政化色彩浓厚并存的现状呼唤社会治理创新。一方面，30多年的改革发展，使我国2000多个县城的人口规模，由八十年代的几千至一万多人发展到现在的少则十几万、多则几十万人，但在县城管理上大多仍沿袭过去的由县城所在地城关镇来管理的模式；虽然大多县城于近几年成立了社区，但在管理理念上还是农村式管理，换汤不换药，社区建设明显滞后。另一方面，各地大多为城市居民委员会派去了带有编制的脱产干部，为农村村官解决了工资待遇，把本应是基层自治组织的居（村）委会当作政府部门的下属机构，使得居 （村）委整天忙于行政工作和应付各种各样的考核，而一些本属于居（村）委会的法定工作却因无暇顾及而荒废，其桥梁和纽带作用得不到应有发挥。这就要求我们必须划清政府与社区的职能边界，通过制度设计，恢复社区等基层自治组织的自治功能，以实现真正的居民自治。

第四、网络社会空间的不断拓展呼唤社会治理创新。网络社会与现实社会交相辉映，其既是现实社会的一面镜子，又对现实社会产生巨大影响。近年来，我国网民发展迅速，网民数量已从1995年的8万人发展到2013年的6.18亿人，互联网普及率达到45.8%。[2]伴随着网民数量的暴增，和E-mail、BBS、Chat-room、Blog、Online Game、Wechat等社交媒体的迅猛发展，我国网络社会迅速形成。自媒体、网络问政、网络参政、数字化网络服务等新兴信息技术的迅速发展和广泛应用，不仅便利了人们生活，更给现实社会注入了新鲜血液，促进了信息对称和信息透明，进而促进了社会进步和发展。另一方面，由于老年人、农民工等社会群体不能有效使用网络，带来诸如老年人打不到出租车、农民工购不到火车票等社会问题，这就要求社会管理阶层在推进网络便民措施时，必须考虑社会特殊群体的特殊需求。此外，同现实社会一样，网络社会也是利与害并存、真与假并存、善与恶并存、美与丑并存，其在某种程度上放大了现实社会的负面信息，拉大了社会张力。如何遏制网络社会的负面作用，而又不伤害广大网民的激情与活力，从而促进网络社会健康发展，对社会管理阶层来说，就存在一个度的把握和边界划分问题。

（二）民主法治是界定社会治理创新边界所应遵循的价值导向

民主法治是现代社会进步的象征和治理的手段，也是界定政府与社会之间、“行政权力”与“自治权利”之间边界的重要原则。随着中国特色社会主义法律体系的不断完善，社会领域的法治力度明显加大，但在现实社会中无法可依、有法难依的现象仍大量存在。相对于无法可依来讲，有法难依所带来的负面效应更大。在现实社会中，由于体制机制不健全，有相当一部分基层政府被隔绝在社会压力之外，他们对于法律的执行有着类似自由裁量的随意性；他们愿意执行就执行，不愿意执行就不执行。由于民众对政府缺乏政治上和法律上的控制，因而对他的不作为无可奈何。[2]从严格意义上来讲，有法必依、执法必严有助于减少和化解社会矛盾，有助于减少群体性事件，对保障人民群众根本利益、维护社会和谐稳定，有百利而无一害。从老百姓的角度来讲，凡事老百姓都想从法律上寻个说法。而在现实生活中，政府有法不依、甚至违法的现象，尤其是在征地拆迁、环境保护领域，不能说比比皆是，但数量绝对不在少数。一些信访案件久拖不决、一些群众越级上访，其根源就在于基层政府的民主法治意识淡薄。这种现象的大量存在，表明了政府在社会治理领域边界思维的缺乏，对理应做好的工作缺乏责任意识和法治意识，在工作方式和方法上也存在明显越界行为，给政府的公信力、执行力带来很大的负面影响，导致了民众对政府的怨言，甚至是对立情绪。

从体制上来看，基层政府的民主法治意识淡薄也与现行体制的不科学存在一定因果关系。在现行体制下，各级党政领导的任期顶多就是两届十年，十年过后就不关他的事了。尤其是到了县级和乡镇一级，地方领导换得更快，一般只有两三年。这种短期执政现象极大地助长了短期执政行为。一些地方党政一把手不是把造福一方百姓作为执政的第一出发点，而是把想方设法拉动GDP以两位数增长作为执政的第一出发点。只要表面上能维持一个繁荣现象，在任期内不出大事，就可以得到升迁调动。正是这种“政绩观”的存在，使得一些党政官员在易出政绩的领域把权力的效用发挥到极致，而在不易出政绩的领域甚至麻烦比较多的领域（如社会领域）却很少播撒权力的阳光，这就不可避免地存在“权力越位”和“权力缺位”并存现象。我国有2800多个市县，中央和省级领导同志再英明，也不可能每天都盯着一个地方看他们是否依法执政、依法行政、依法决策。而对地方政府最有效、最直接、最经常的监督，就是民众的监督。如何促进民众监督与地方政府依法施政之间的良性互动，这就需要完善相关法规制度，界定地方政府施政边界，扩充民众监督边界，赋予民众对地方政府的有效监督权利。

（三）和谐稳定是界定社会治理创新边界所应追求的价值目标

社会和谐稳定是经济社会发展的最大红利，也是界定政府与社会之间、“行政权力”与“自治权利”之间边界所应秉持的重要原则。政府行政权力过大，就不利于社会生机和活力的焕发；社会自治权利过大，就极易重蹈“大民主”的覆辙，而阻碍社会凝聚力、创造力的发挥。如何划定政府行政权力与社会自治权利之间的边界，从而促进社会和谐稳定，是社会治理创新所面临的重要课题。社会和谐稳定不等于没有矛盾。矛盾无时不在，无处不在。创新社会治理，不是要消灭矛盾，而是要有效化解矛盾。当前，我国社会领域最大的矛盾是社会互信的逐步缺失。在一个互信缺失的社会，要想长期保持和谐稳定，极其困难。自古以来，中国人就强调“得民心者得天下”。要在社会治理领域取得民心，就必须提高民众参与社会治理的热情，让民众在亲身参与社会治理的过程中切实感受到主人翁的责任和使命；就必须把民众的参与率作为衡量社会治理科学化程度的第一指标。而要提高民众的参与率，就必须在民众与民众之间、民众与社会之间、社会与政府之间建立良好互信。在基层，连居（村）委换届会都开不起来的现象，彰显了社会信任的缺失。尤其是在市场意识比较浓厚的发达地区，社会互信在衰落，居民不再接受信任规范的约束，不再惧怕舆论的谴责，不再遵从法律规范的最后裁决，不再相信政府的解释和说明。推进诚信社会建设，是政府义不容辞的责任。要增进社会互信，就需要依据边界思维，重新划定民众与民众之间、民众与社会之间、社会与政府之间的边界。

针对信任的逐步缺失，政府在社会治理中最普遍的做法是突出硬权力的运用。硬权力的运用虽然在短期内解决了问题的表象，但遗留的后患不容忽视，首当其冲的便是社会矛盾日益增多、社会冲突不断凸显、群体事件频繁发生。古今中外的历史经验表明，社会治理的有序运行，离不开一定的权力要素。与以强制、惩罚、威慑为支撑的硬权力相比，信息透明度高的民主法治社会更强调发挥吸引、合作、互动、协商、信任等软权力的潜在作用。软权力为维护社会稳定发挥着塑造共识和生产规范的功能。[3]社会互信的培养固然需要依靠柔性的伦理道德进行教化和引导，但刚性的法律制度对社会互信的营建起着不可替代的重要作用。扶不起的路边老人，在某种程度上暴露了我国法律制度在营建社会互信方面的严重缺失。软权力、硬权力各有利弊。如何刚柔并济，如何在通过道德教化来引导和形塑人们的内在价值和思想观念的同时，通过法律制度的强制力量来助推社会信用体系的快速形成，需要社会治理阶层以边界理论为指导，划定有所为、有所不为的界限。

三、界定社会治理创新边界所应遵循的标准

在坚持原则的前提下，以何种标准来界定政府与社会之间、“行政权力”与“自治权利”之间的边界，是社会治理创新边界理论的重要内容。笔者认为，在当前形势下，应把最大限度促进民生、最大限度促进社会治理的社会化、最大限度畅通民意表达作为合理界定社会治理边界的主要标准。

（一）最大限度促进民生

民生主要是指民众的基本生存和生活状态。最大限度促进民生，就是要把就业、教育、分配、社保、稳定等影响民众基本发展机会、基本发展能力和基本权益的现实问题解决好。调查发现，目前城市居民最为关注的是房价和公共服务等问题，广大流动人口最为关注的是如何在城市买得起房而又不丧失在农村的土地权益、如何使随行子女享受和城市孩子一样的公平教育等问题，农村居民最为关注的是如何享受和城市居民一样的公共服务等问题。这些问题又集中表现为对户籍、土地、公共教育和社会保障等现行制度合理性的质疑。众所周知，政府是公共资源的重要分配者，政府通过制定公共政策来分配公共资源，通过分配公共资源来影响民众的福利选择和生活前景。长期以来，由于户籍等制度安排，使得城乡之间在就业、收入、公共教育和社会保障方面呈现明显的二元结构差异，使得城镇户籍人口与流动人口之间形成新的城乡二元结构差异。这不仅造成当代人在发展机会方面呈现出巨大差异，而且造成二元差异在代际之间的传递。这也是为何经济越发展、生活越改善，人们的不满情绪反而越强烈的根本原因。如，在当前物价水平下，农村60岁以上的老人每人每月60元的基础养老金给人以强烈的不公平感。

从边界理论来看，如何减少差异，如何保障和改善民生，是党和政府的责任和义务。首先，要围绕学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居创新民生领域制度安排，努力在民生领域实现公平正义。如，农民工子女教育公平问题。农民工子女能否接受良好的教育，不仅关乎农民工子女的命运，更关乎社会的健康发展。大量农民工子女在成长的黄金季节，既不能在父母打工城市获得平等教育机会，也不能在农村老家接受良好义务教育，再加上无父母监管和不良网站的影响，他们中有相当一部分人成为问题少年。大量问题少年的存在，又带来严重的社会问题。我们不能借口教育资源紧张，而长期拖延这一问题的解决。其次，要围绕民生领域的制度安排，进一步创新公共财政制度。虽然与发达国家相比，我国在保障和改善民生方面面临着人口众多、规模庞大等诸多困难，在民生制度安排上面临着要避免陷入福利国家陷阱等艰难抉择，但缩小民生领域的城乡差距，实现相对的公平正义，也是我们必须面对的现实课题。

（二）最大限度促进社会治理的社会化

社会治理的社会化的本质要求，就在于提高社会的自我治理能力。在我国由“强政府、弱社会”向“小政府、大社会”转变的一个关键环节，就是促进公民社会的成长和壮大，而公民社会成长壮大的标志之一就是社会组织的发展壮大。[4]自十六届四中全会提出“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理模式以来，由于过分强调党委、政府作用，致使社会组织在社会治理创新中的应有作用没有得到很好发挥，阻碍了社会组织的发展，并进一步阻碍了社会治理创新步伐。截至2013年6月底，我国实际存在的社会组织有300多万个，其中依法登记的社会组织仅有50.67万个。[3]这些社会组织在汶川地震、北京奥运、上海世博以及其他公益捐助事业和维权活动等方面已初显功力和良效，在支持、协助并监督政府依法、公正、有序地行使公共管理职能方面也崭露头角。但囿于一些党政干部传统思维，再加上我国在社会组织方面立法滞后，[4]一方面，我国社会组织的雄厚社会力量仍处于潜在地位，另一方面，相对于社会治理社会化的需求来说，我国社会组织的发展数量、发展规模还相对偏小，目前尚难以承接政府简政放权后的公共服务。在当代世界各国，非政府组织已成为现代社会的重要权力源。

从边界理论来看，由于经济和科技的迅猛发展、社会利益诉求的多样化和复杂化，由于政府资源和能力的有限性、腐败和官僚主义对政府效用发挥的干扰性，许多政府组织不能做、不愿做、不该做的社会事务，有必要由社会组织运用其社会资源和社会权力去弥补和救济。因此，促进社会治理社会化的首要任务就是发展和壮大社会组织。首先，要善于发挥社会组织在社会治理模式中的重要作用。社会治理不能只是党委、政府对社会的单向政治管控和行政管治，而是要着重依靠社会组织的自治功能和社会主体的积极参与来协同党政共同治理。因此，社会治理创新的一个重要立足点，应该是推进社会治理模式的多元化创新。譬如在宏观领域坚持由党委、政府主导，在微观领域则由社会组织主导，从而充分发挥公民和社会组织的积极作用。其次，要善于运用社会组织参与国家事务和社会事务治理的权力。在当前我国多元利益群体日益形成的局面下，出现了权力的多元化和社会化趋势。国家权力不再是治理社会的唯一手段和资源。作为社会主体的社会组织逐渐拥有自己的物质和精神资源，从而拥有了运用这些资源对国家和社会产生影响的社会权力。这就是所谓的公民社会的社会权力，它既源自于党委、政府权力的让与，又与党委、政府权力并存和互补互助。

（三）最大限度畅通民意表达

社会的和谐稳定有赖于民意的畅通有效表达。民意表达畅通有效，不仅可以在政府与民众之间搭建互信桥梁，而且还能避免具有破坏性的利益表达方式和行为的发生。目前，我国民意表达渠道虽呈现出多元化局面，但民意表达渠道不够通畅、民意表达不够有效等仍是影响当前社会和谐稳定的重要因素。例如在信访领域，我国经济建设取得举世瞩目巨大成就得益于我国有稳定的政治和社会环境的客观事实，促使社会管理阶层在主流意识形态里形成了“稳定压倒一切”的观点，各级政府为了维护社会稳定，层层“截访”，付出了巨大的经济成本、社会成本和政治成本，而换来的却是民众对政府的不满。针对信访领域存在的突出矛盾和问题，2014年初，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》，就阳光信访、依法信访、逐级信访、就地信访等作出规定，要求健全依法及时就地解决群众合理诉求机制，并明确提出不支持、不受理越级上访。但要建立真正的就地上访制度，除了不受理越级上访外，最关键的还在于要以问题为导向，及时就地解决老百姓的合理诉求。

依据边界理论，如何促进民意的畅通有效表达是政府的份内之事。首先，要建立科学简便、畅通有效的民意表达机制，切实解决民意表达不够畅通、不够有效问题，使得民众有处说话、说话管用。在积极探索人大政协、党派团体、社会组织反映民意诉求渠道作用的基础上，重视发挥电子政务、博客论坛、领导信箱等平台作用，切实做到问计于民、问需于民，最大限度使得民意适时进入决策。在决策执行中，要建立民意调查机制，注重吸纳民众反馈意见，完善政策修正机制。其次，要强化领导法治理念和责任追究制度，确保民众诉求件件有着落、事事有回音。在当前的信访案件中，不能说所有的信访理由都合情合理，但可以说绝大多数上访人员的信访理由还是可信的。那么为什么这些案件还久拖不决呢？除了基层政府官僚作风的因素外，恐怕还存在基层政府与民争利的因素。譬如在征地拆迁领域，囿于财力有限，基层党政官员为了在短短的任期内争取政绩最大化，不得不压缩民众的利益补偿空间。由此看来，解决群众合理诉求的关键还在于当地党委、政府的依法行政和勇于担当的责任意识。再次，还必须建立一种机制，把民众的监督和基层党政官员的考核升迁挂起钩来，从而督促基层党委、政府依法科学民主决策，从源头上畅通民意表达渠道。

四、坚持边界思维，找准社会治理创新的着力点

创新社会治理是一个系统工程，其工作可谓千头万绪。在千头万绪的工作中，找准社会治理创新的着力点，可谓事半功倍。根据边界理论，要找准当前社会治理创新的着力点，就必须合理界定政府与社会之间、“行政权力”与“自治权利”之间的边界，理顺政府、社会、公民三者之间关系，从而有效匹配顶层制度供给和基层实际需求，将秩序取向的顶层设计和福利诉求的公众愿景深入耦合，最终构建中央与地方互联、互补、互动的政策法律创新机制。这不仅需要自上而下对基层治理的引导，更需要鼓励和尊重民众和基层组织的大胆探索、大胆创新，从而形成顶层治理与基层治理互动合作、彼此促进的良好局面。[5]

（一）理顺政府与社会的关系，推进社会治理的社会化

社会组织的培育和壮大，是当前将“政社互动”推向深入的关键。理顺政府与社会的关系，既需要科学划定政府边界，推动简政放权，又需要积极培育社会组织，使得政府简政放权后的公共服务有大量职能高度匹配、富有生机活力的社会组织来承接。从欧美西方国家的既有社会治理经验来看，社会组织的快速发展是社会得以有效治理的重要基础。近年来，我国社会组织虽有了强劲扩张，但其发展明显滞后于社会治理创新需求。这就要求我们必须通过政策法律制度的创新，来推进社会组织发展进程。第一，要大力扶持社会组织成长。社会组织自我发展能力较弱，是当前制约社会组织较快发展的一个主要因素。而关于社会组织自身发展能力较弱的难题，仅仅依靠社会组织自身很难解决。这就需要政府公权力的介入。如何对社会组织进行孵化培育，是当前亟待解决的难题。苏州等地为培育和壮大社会组织，已建成若干社会组织孵化园，通过提供场地、租金补贴、产品策划等方式加大对社会组织的扶持力度，促进各类社会组织逐步成长。第二，要通过项目委托为社会组织提供发展机会。可以借鉴经济工作项目化的思路，在社会领域推行社会工作项目化。将各项公共服务谋划为一个个独立的服务项目，通过项目招标、委托等方式将服务项目交付社会组织实施。比如，将大量轻刑犯罪分子的社会矫正工作委托给基层司法所执行，并通过科学设置定期报告制度、定期教育制度、量化考核制度等，规范社区矫正工作。这不仅可以大大降低服刑人员的社会矫正成本，而且有利于服刑人员尽快回归社会，等等。政府通过项目委托不仅扶持了社会组织成长，更培育了社会组织的长期发展能力。

（二）理顺政府与社区关系，以厘清行政权力与自治权利的界限

社区治，则社会稳。社区是社会治理的基础和重要载体，也是创新社会治理的重要着力点。针对我国社区建设普遍滞后和行政化色彩浓厚的现状，必须以强化社区自治功能为着力点，积极探索与市场经济体制相适应的社区建设新机制。第一，要积极开展社区去行政化工作。目前，居（村）委会承担了计划生育、安全监管、数据统计等大量行政事务，行政色彩浓厚。居（村）委会的行政化，不仅使居（村）委会丧失了自身的自治功能，而且扭曲了政府与社区的关系。因此，必须把居（村）委会从大量的行政事务中解脱出来，让居（村）委会有大量的时间和精力来承担自治事务，办好社区的公共服务和公益事业。对原由居（村）委会承担的行政事务，则应通过创新服务型政府的途径来加以解决，从而实现政府治理与基层自治的良性互动和有效衔接。第二，要建立健全对社区工作的科学评价体系。居民委员会组织法、村民委员会组织法规定了基层政府与居（村）委会是指导、支持和帮助的关系。但在现实生活中，基层政府大多变“指导”为“领导”，对居（村）委工作也多以行政化的方式予以评价。这种行政化的领导和评价方式，潜移默化地引导了居（村）委会的工作方式和工作方法日趋行政化。因此，建立对社区工作的科学指导方式，是当前社区工作的重中之重。这就要求我们必须建立科学的评价体系，通过测评纠偏，来引导居（村）委会发挥自身自治功能。比如，在评价目标设置上，遵循循序渐进原则；在考评内容设置上，更加突出社区服务、社区文化建设等能力的培育；在考评科目设置上，做到全面建设、重点考核。此外，针对当前社会上评比多、检查滥现象，基层政府必须压缩合并检查项目，减轻居（村）委会的考评负担，避免让他们陷入为考评而考评的怪圈；必须注重优化考评方法，切实改变过去重文字材料检查、轻实际效果检查的做法，把居（村）委从大量的文字材料工作中解放出来，确保居（村）委会把精力放在社区建设上，而不是浪费在应付检查评比上。

（三）理顺政府与公民的关系，以厘清公权力与私权利之间的界限

随着近年来市场经济的快速发展，随着我国公民社会的逐渐兴起和公民权利意识的逐步增强，重新划定政府公权力与公民私权利之间的界限，理顺政府与公民之间的关系，已成为当前创新社会治理的重要着力点。第一，要建立政府与公民在法治领域的良性互动关系。《宪法》规定了公民的基本权利和义务，《行政法》规定了政府权力的边界和义务，研究公民权利与行政权力之间的关系，既要立足宪法等法律对公民基本权利的保护，又要结合政治运行规律以保证政府权力的有效实施，从而促进两者良性互动，为社会整体稳定和民众安居乐业提供保障。在按照“小政府、大社会”原则进行制度设计时，必须明确设定政府的权力边界，确保在有限政府和法治政府的基础上建设服务型政府，只有这样才能保证公民的各项私权利不会被政府公权力所侵犯乃至吞噬。第二，要建立政府与公民在决策领域的良性互动关系。当今社会，随着政府公共事务职能的突出，在户籍改革、社会保障、教育卫生、劳动就业等涉及基本公共服务的领域，政府越来越多地扮演着制度供给者的角色。由于这些制度的安排涉及广大民众的切身利益，民众对这些制度的设计也予以高度重视，要求参与的呼声也越来越高。这就要求我们必须提高决策的透明度，充分发挥网络社会的参与者众、信息传递高效便捷的作用，把握网络社会条件下网络问政规律、公民政府互动规律，改变自上而下的单一决策模式，逐步建立起上下结合的双向互动决策模式，科学利用网络民意来提升决策的科学化、民主化水平。第三，要建立政府与民众在监督领域的良性互动关系。监督权利的行使，是公民主人翁地位的体现。在开放的网络环境中，网络监督的长效性、透明性和全覆盖性使广大民众拥有了话语权，他们可以通过网络自由真实地表达各种愿望或诉求，对党委、政府的工作提出建议和批评。这就要求各级党委政府必须切实改进工作作风，正确对待民众监督，不断提高行政能力。新时期，大量社会矛盾的形成和升级，都与干部的工作作风有着或多或少的关系。民众“仇官”仇的是贪官和官僚。因此，我们要把群众路线教育作为新时期化解社会矛盾的一把利器，使广大政府工作人员带着深厚的群众感情来认识社会矛盾、化解矛盾纠纷。任何一个群体性事件都有一个从发生到酝酿到爆发的积累过程，对那些推诿扯皮、侵害群众合法利益、导致群体性事件发生的相关人员，要依法追究其法律责任和组织纪律责任。要通过严格的责任追究机制，促使政府工作人员切实做到对工作认真负责、对人民认真负责、对组织认真负责，从而减少社会矛盾的触点、减少社会矛盾的燃点,从而最终实现政府权力和公民权利的和谐统一。

（1）中华人民共和国国家统计局2014年2月24日发布 《中华人民共和国2013年国民经济和社会发展统计公报》显示，2013年末，全国大陆总人口为136072万人，比上年末增加668万人，其中城镇常住人口为73111万人，占总人口比重为53.73%。全国人户分离的人口为2.89亿人，其中流动人口为2.45亿人。

（2）中国互联网络信息中心（CNNIC）发布《第33次中国互联网络发展状况统计报告》。报告显示，截至2013年12月，中国网民规模达6.18亿，3013年全年共计新增网民5358万人。互联网普及率为45.8%，较2012年底提升3.7个百分点。

（3）截至2013年6月底，全国依法登记的社会组织有50.67万个，其中社会团体27.3万个，民办非企业单位23万个，基金会3713个，从业人员超过1200万人。

（4）迄今，我国在社会组织方面立法滞后，只有国务院制定的、限于行政管理的行政法规《社团管理条例》，尚没有一部由全国人大制定的、保障公民结社自由的《社团法》，也没有新闻法、出版法等保障公民政治自由的法律。

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[3]陈朋.构建以软权力为基础的社会管理新模式[N].中国社会科学报,2013-4-19(B02).

[4]李培林.我国社会组织体制的改革和未来[J].社会,2013(3):7.

[5]汪大海,刘金发.社会管理创新研究的新视角：地方试点及经验研究[J].中国行政管理,2013(4):73.

An Exploration on the Boundary Theory of Social Governance Innovation: Principles,Standards and Focuses

Cheng Li
（Anhui Vocational College of Police Officers,Hefei Anhui 230031）

It is of great importance to define the boundary theory of Social governance innovation.The principles that the top-level design of Social governance should follow includes present social characteristics,the rule of law,and social harmony,and the standards that it should follow are to maximally promote livelihoods,maximally promote the socialization of Social governance,and maximally open expression of popular channel.Social governance innovation is a systematic engineering,so we should take a probe into the relationship between government,society and citizens,reasonably define the boundary of Social governance innovation,and make the top-level design of regulations meet the basic practical need effectively.

social governance;boundary theory;principles;standards;focuses

D63

A

1671-5101(2015)01-0012-07

（责任编辑：陶政）

2014-11-12

本文系安徽省人文社科基金项目（SK2012B125）“社会管理创新及其法律保障机制研究”的主要成果。

陈莉（1971-），女，安徽固镇人，安徽警官职业学院公共管理系副教授，法学硕士；主要研究方向：法治理论研究、法社会学。