政府决策民众参与的困境与出路的实证分析

文 （.中共四川省委党校行政学院，四川成都 6007 .西南交通大学，四川成都 60000）

一、政府决策民众参与之释然

内涵上，民众参与是广大社会民众出于自身利益或共同利益考虑，以法定的方式、手段或途径参与到政府决策过程中，特别是对重大行政决策行为的参与。可见，民众参与是社会大众以意见表达、信息提供、利益诉求等方式参与并影响到政府决策的活动，系现代民主政治的具体表现。性质上，民众参与可谓宪法上公民“参政权”的自然延伸，亦可是行政决策中的程序性权利，即具有公民实体性权利和程序性权利的双重性。

随着时下法治政府改革进程的推进，政府决策的民众参与显得尤为重要，特别是对政府管理民主性的实现。其一是政府决策合理性之所需。根据美国管理学家赫伯特·A·西蒙的“有限理性理论”，行政决策主体的决策理性是有限的，不仅要受到自身非理性因素的影响与制约，而且还要受到决策环境等多维因素的影响。民众作为政府决策的直接利益者，拥有大量的社会信息，能够对政府本身的“有限理性”进行补充，从而保障政府决策的科学性。其二是政府决策合法性之必然。应然上，政府决策作为政府管理行为之前提，应当依法做出；但囿于时下传统的行政首长负责制，政府决策在做出过程中往往出现违法决策、独断专行等问题。此时，便需要引入一种外在的监督机制进行制约，督促相关行政机关在法定范围之内，进行科学决策。民众参与作为固有决策体制的外在监督，旨在让相关利益人参与决策，表达诉求，发表意见，能够使政府决策的过程置于公众的监督之下，推进政府决策民主化的实现。

二、政府决策民众参与之实证考察——以Z市为例

（一）政府决策群众参与度的理性思考

政府决策的民众参与作为一种新的行政决策制度，核心在于以民主促进决策，扩大公民对地区行政决策的参与，从而保障决策做出的公开性、透明性与民主性。如图1所示，基于实证考察中获得的498份有效问卷，在“本地区行政机关做出行政决定时是否听取社会公众的意见”的问题上，有108位公民选择“听取意见”，占据总数的21.7%；248位公民选择 “偶尔听取意见”，占据总数的49.8%；93位公民选择 “不听取意见”，占总数的18.7%；49位公民选择不听取意见，占总数的9.8%。如果将公民“听取意见”与“偶尔听取意见”的比重相加，其比重将占到71.5%。仅从实证数据的比重分配来看，Z市行政机关在做出决策时基本能够听取公民意见，保证公民对地区政府决策的参与性。但在调研中，受调查公民在对此问题进行选择时，往往存在不确定而倾向于“偶尔听取意见”选项的问题，即一些公民因为不清楚或者倾向于地区行政机关而选择 “偶尔听取意见”选项。可见，对什邡市行政机关做出决策是否听取公民意见的考证应该以21.7%的“听取意见”为准，从而保障实证考察的准确性。

图1 公民对行政机关决策的意见比重

（二）政府决策民众参与的主体责任考察

如图2所示，在498份调查问卷中，有58人认为地区行政决策责任主体没有受到追究，占11.6%；57人认为其受到了责任追究，占11.4%；196人认为其受到了责任追究，但力度不够，占39.4%；187人不知道其是否受到了责任追究，占37.6%。在不考虑前三项相关数据是否完全真实的情况下，我们看到有37.6%的受访群众选择了“不知道”。可见，就地区政府决策的事后追责性与公开性问题上，Z市存在主体责任不透明、追责不明确的问题。同时，从39.4%的受访群众认为“受到了追究，但力度不够”可看到，Z市存在行政决策主体责任机制不完善的问题，即责任主体过错与相应的责任惩罚体系不对称。

图2 公民对决策责任主体是否受到追究的意见比重

（三）基于深度访谈的问题思考

深度访谈作为一种定性研究方法，是继上文定量调查分析之后，对政府决策民众参与的其他维度进行的分析，从而准确评估Z市政府决策民众参与的现状。

首先，就相关立法规定来看，除《德阳市人民政府2013年推进依法行政工作安排》有相关“开放式决策”的规定之外，Z市并没有出台专门规定；其次，就地区政府决策民众参与的实施机制而言，Z市地方政府将决策的宣传机制承载于区域报纸、网络、地方新闻等媒体，但并没有取得较好效果，出现不规范、门槛高等问题；再次，行政决策过程中，政府部门不仅缺乏与广大群众的沟通，而且缺乏与同级其他单位之间的沟通，从而导致决策过程中的民主参与机制受损，做出的行政决策内容不科学，与地区发展情况不相符；最后，区域听证制度亟需进一步规范，从而保障行政决策行为的科学性与合理性。据访谈中相关人员透露，听证作为群众参与行政决策的重要方式，应该广泛应用到涉及民生问题的决策中，但地区政府在具体的执行过程中并没有予以很好的执行。而根据地区人大法工委的意见，Z市地方政府按需举行听证会，缺乏一个举行听证会的标准。

三、政府决策民众参与之困境

（一）政府决策民众参与的规范缺失

规范作为制度运行的外在保障与指引，系制度成效取得的重要条件，即规范可以确定化、常态化制度，并为制度运行提供指引，促使制度正当运行。政府决策民众参与作为现代法治的必然要求，可谓确定性、常态性的运行规范缺失，难以保障制度成果的有效实现。其一，常态性、专门性规范缺失。根据前述Z市的实证考察，政府决策民众参与的运行依据主要来源于德阳市和四川省的相关政府文件，且具有杭州“开放式决策”效仿性，并非专门针对民众参与本身。这就在一定程度上导致政府决策民众参与的规范性文件缺失，且缺乏常态化的保障机制。其二，高层次性、权威性的规范性文件缺失。当前政府决策民众参与的规范指引主要来源地方政府文件，中央层级的立法空缺，权威性的法律依据缺失，难以保障实践中政府决策民众参与的运行。

（二）政府决策民众参与的法定程序缺失

程序正当作为现代法治文明建设的重要内容，不仅是制度本身完善的要求，而且是制度公平、公正的要求，从而有效保护行为当事人的合法权益。政府决策民众参与作为法治政府建设的必然要求，应该具有自身特定运行程序，从而有效保障决策参与人的合法权益。当前，仅就政府决策民众参与的相关规范来看，除杭州《开放式决策程序规定》有相关规定之外，其他地方性规范少有规定。这就在一定程度上导致政府决策民众参与的适用程序缺失，掣肘制度本身的完善与发展，有待在之后的发展中予以进一步完善。

（三）政府决策民众参与机制不健全

政府决策民众参与作为民主政治领域内的全新探索，旨在通过民众对政府决策的有效参与来实现决策的公正、公开、透明，从而促进现代法治政府的建设。根据前文对四川省Z市的实证考察，当前政府决策民众参与主要存在如下问题：其一，民众参与“形式”大于“实质”，参与方式单一。诚然，以杭州《开放式决策程序规定》为代表的悉数规范，规定了政府决策民众参与的多种方式，包括调查会、座谈会、听证会等，但就此些方式而言，大部分并未落到实处，或者说没有起到实质性的作用。这就在一定程度上导致政府决策民众参与难以充分发挥制度本身的作用，具有参与方式与制度效果的局限性。其二，民众参与主体不清，标准化机制难以确立。随着国家民主政治建设的不断推进，各地区不断推出了以民众参与为内容的制度建设；但都未取得显著成效。究其原因，其不仅存在民众参与主体的模糊化，也存在参与对象的模糊化，缺乏一个有效、合理的参与标准，相应参与机制也并未建立，导致政府决策民众参与难以取得实质成效。其三，专家咨询论证等间接参与制度，存在目的性太强的问题，偏离政府决策本身所应具有的公正性。其四，以听证制度等为典型的直接参与制度，发生功能演化，民众参与本身的价值遭到忽视。

（四）政府决策民众参与的保障机制缺失

应然上，政府决策民众参与作为现代民主政治建设的要求，应该具有公平、公正、透明的特征，群众参与的诉求、意见或建议应该能够外化的表现出来，从而实现政府决策群众参与的效果。实然上，政府决策民众参与并未如制度本身设计的公平、公正、公开，民众参与所表达的诉求、意见也并未如民众预想的透明，导致政府决策民众参与制度难以发挥功效。究其原因，除民众参与机制的不健全之外，另外一个重要的原因便是民众参与的保障机制缺失，导致民众参与之后的制度运行得不到有效监督，相应的制度效果也难以实现，从而损害制度功能的实现。

四、政府决策民众参与的路径选择——法治化

政府决策民众参与作为现代文明政治建设的创新探索，在现代法治政府建设的大环境下，自然应该纳入到法治化的轨道之内，以推动民众参与的法治化与民主化的实现，从而实现政府决策的科学化。进程上，政府决策民众参与法治化要求从之初的政府文件内部规定向法制转变，之后通过规范的进一步实施向民主化、科学化迈进，从而促进现代法治政府的建设；内容上，政府决策民众参与法治化要求参与过程和参与内容都符合现代法治的要求，达到程序正义和实质正义的双重效果。这就要求我们在实践中不仅要解决政府决策民众参与的主体问题，而且要求解决民众怎样参与政府决策的问题，以及如何保障民众参与到政府决策之中，从而达到政府决策民众参与的制度效果。

（一）建立以《行政决策程序法》为重点的法律调整体系

民众参与作为行政决策领域的创新性探索，在现代法治化的进程中，自然应该具备相应的法律调整体系，以为制度运行提供可确定性的指引。当前，政府决策民众参与不仅存在法律调整体系不健全的问题，而且存在法律调整体系专业性缺失的问题。对此，我们应该建立一套从中央到地方的法律调整体系，针对政府决策中的民众参与问题进行专门规定，从而为政府决策民众参与提供确定性的指引。其一，转变政府决策民众参与的调整机制。继杭州“开放式决策”模式之后，地方政府调整民众参与仍然延续传统政策为主的调整机制，缺乏对法律、法规、规章等正式法律渊源的运用。对此，我们应该转变传统政策为主的调整体系，建立以地方性政府规章、法规等为主的法律调整体系，确保政府决策民众参与制度的有效运行。其二，建立以《行政决策程序法》为重点的中央层级法律法规调整体系，促进政府决策民众参与的法治化。针对时下政府决策民众参与法律调整层级较低的问题，我们可依托中央出台《行政决策程序法》，对决策中的民众参与程序进行专章规定，提高政府决策民众参与的规范层级和有效性。其三，建立以省级政府规章和较大市政府规章为重点的地方规章体系，确保地区民众参与制度的有效运行。地方性政府规章或法规作为政府决策民众参与最低一级的规范体系，自然应该从专门性、针对性的角度出发，对之中民众参与的相关事项予以规定，从而保证政府决策民众参与的有效性。

（二）“标准化”政府决策民众参与的主体

政府决策民众参与作为法治文明、法治进步的突出表现，重点自然在“参与”，因为其旨在促进政府决策的民主性；然则，“民众”作为前提性、基础性的要素，自然应该具有明确而具体的标准化体系，从而确保政府决策民众参与的有效性。这就是说对于政府及其部门的种种决策，我们不可能让所有民众都参与进来，也不可能让民众不参与；而如何保障有效保障民众的参与度，而又不增加行政决策的成本，便是政府决策民众参与所应解决的主体标准问题。对此，结合杭州市《开放式决策程序规定》，我们确立以“代表”为标签的参与主体基本模式，大致范围包括咨询机构、行业协会、中介组织、利益相关体、人民团体、专家和其他公民等。在此模式下，相关民众参与主体的具体确定，可从如下几个维度出发：

其一，参与主体的利害关系度，即决策参与主体是否与该决策事项存在必然的、重大的或直接的利害关系。理论上，民众参与主体应从社会大众中随机挑选，以保障民众参与的公平、公正；但如果参与主体与该决策事项有直接的利害关系，或者很重要的利害关系，那么参与主体所提出的意见或建议将直接作用于决策事项的科学性，从而保证决策事项的正当实施。可见，参与主体的利害关系度具有对决策事项的直接作用力，能够补正政府决策的理性不足，从而促进决策事项的顺利执行。

其二，参与主体的关心度，即参与主体对该政府决策事项的重视程度。如果一项政府决策所确定的参与民众对该决策具有较小的关心度，那么即使在利害关系度较强的情况下，也很难保证决策最后的科学性；相反，如果参与民众较为关心该项决策，则会在深入思考的基础上做出对决策有用的建议或意见，从而促使决策科学性的实现。

其三，参与主体的理性判断力，即同政府决策主体一样，民众参与主体同样具有自身的理性缺陷，当民众在参与到政府决策过程中时，应当尽可能地选择具有理性判断能力的群众参与，从而保证民众参与决策的有效性。

（三）政府决策民众参与机制构建

谈及民众参与机制，主要是指民众参与方式，即民众以何种方式参与到政府决策之中。时下，根据实践中所存在的民众参与方式，我们可以用直接参与方式和间接参与方式来对其进行概括。其中直接参与方式主要表现为座谈会、商讨会、听证会、协商会等，间接参与方式表现为通过电视、网络、广播、公示、公告等媒介的方式；而之外的听证制度、专家咨询制度等皆可纳入到间接参与方式之中。针对时下民众参与方式所面临的困境，我们可从如下几方面予以建设：

其一，建立常态化的决策街头访问机制，广泛征集民意。通过街头问卷调查的形式，对广泛群众的意见进行收集，充分把握群众对决策的意见，从而树立典型。同时，充分运用现代网络技术，通过决策会议网络视频对接的方式建立决策中的意见反馈机制，从而充分发挥政府决策的民主性。

其二，完善专家咨询制度，充分发挥其制度功效。针对当前政府决策专家咨询制度目的性过强的诟病，我们应该对专家咨询制度进行准确定位，确立其严格的适用程序，确保制度有效性。

其三，健全听证制度，保证群众参与的有效性。针对当前听证制度所存在的诟病，我们首先应当建立听证制度的内部适用程序，促进制度法治化的实现。同时，建立“听而决”的听证制度决策机制，防止民众参与听证之后，相关意见或建议得不到切实的落实。

（四）建立政府决策民众参与的“三步曲”

政府决策民众参与作为现代民主政府建设的必然要求，理应具有自身独特的适用程序，从而保障相应制度效果的实现。根据政府决策的三个阶段，之中民众参与的具体程序，我们可按如下进行构建：

其一，决策前，建立民众参与的预告机制和动议机制。预告制度作为政府决策民众参与的首要环节，要求政府在决策立项之后，以种种环节或形式公告出来，从而保障尽可能多的民众参与进来，实现政府决策的民主。时下，除传统的电视、广播、网络、公告、公示等之外，我们还可通过网络、街头询问等方式，扩大政府决策的宣传度，做好民众参与的事前参与机制。同时，民众作为政府决策的相对方，或许为直接的利益相关者，或许为间接的利益相关者；但在民众参与到决策过程中，如何建立起有效的决策动议机制，促使民众有效参与到政府决策之中，便是政府决策民众参与能否发挥作用的关键。对此，我们应该根据民众参与的主体标准，建立起相应的决策动议机制，从而促使制度功效的发挥。

其二，决策中，多样化群众群众参与的方式，充分发挥听证制度、专家咨询制度等的优势，保障其对政府决策的有效参与。同时，充分发挥地方人大、政协、司法机关、社会团体及公众对决策过程的监督作用，保证决策民众参与的透明化、监督化。

其三，决策后，建立政府决策群众参与的事后保障机制与监督机制。政府决策民众参与作为民主政治的要求，应该要求民众参与之后，建立相应的事后运行保障机制，以保障决策民众参与的实质有效性。首先，针对民众参与过程中所提出的种种意见与建议，政府部门应该通过网络或特定政府信息公开展板进行回答，并对之中是否采用进行回答，以此让政府决策真正置于群众监督之下。其次，建立相应的事后责任追究机制，即政府决策责任人未就相关民众参与事项进行充分履行，应该按照“谁决策、谁负责”的原则，进行责任追究，从而保障政府决策民参与的事后有效。