论邻避冲突管理中公众诉求表达机制的完善对策

文 （电子科技大学，四川成都 611731）

一、邻避冲突及其诉求表达机制的涵义

“邻避”一词起源于西方，在英文中为“不要建在我家后院”，一般是指人们知道邻避设施有利于社会整体公共利益，但却都希望它远离自己，不要建在自家附近，选址别处。邻避设施是指能够为整个社会带来公共利益和便利，但是其产生的负外部效应会导致设施周边居民产生嫌恶及强烈反对情绪的设施，如垃圾场、核电厂、化工厂、殡仪馆等。邻避冲突一般即指当地居民或单位因担心邻避设施对其健康、安全、经济利益产生负面影响，从而激发人们的坚决的集体反对甚至维权抗争行为。

有关邻避问题的研究起源于美国，1977年奥黑尔 （O’Hare）首次将邻避设施这一概念引入学界。上世纪80、90年代，我国台湾学者围绕因邻避设施发生的抗争事件，展开了对邻避现象的研究，研究以个案方式对邻避进行探讨［1］。21世纪以来，我国大陆学者开始了对邻避问题的热切研究，主要从邻避冲突的涵义、特征、类型、成因、问题及整体解决对策等方面展开研究，对我国邻避问题的解决提出了一些对策建议。但是，目前从公众诉求表达这一视角研究化解邻避冲突的成果很少。诉求表达是解决邻避冲突的核心环节，如何发挥诉求表达在邻避冲突解决中的作用，使诉求表达更加合理、合法、科学，将是我们必须面对和亟需解决的问题。

诉求表达，一般即指利益诉求表达，是指诉求主体向决策者如行政、立法和司法机关，提出自己的利益要求并请求作出有利于自己的决定的一种形式。诉求表达机制就是利益诉求从表达到受理再到实现的全过程中各个环节的组织结构和制度安排。

所谓邻避冲突的诉求表达机制，是指在邻避冲突中，当地居民和单位通过诉求沟通渠道，依靠法律制度和监督等保障措施，向政府和社会组织提出自己的健康、安全和经济利益方面的要求，并请求其作出有利于自己利益的决策的运行过程。

二、邻避冲突中诉求表达的运行机制

诉求表达是一个动态的运行过程，诉求表达机制则是由诉求发生、沟通、实现和保障四个阶段的机制相互联动，形成一个闭合的回路而发挥其作用的。如图1所示：

图1 诉求表达的运行机制

以公众利益为中心，诉求表达发生机制开始运行，这是诉求表达机制运行的起点。诉求表达沟通机制则是完成信息收集和整理工作，承担起连接点的作用［2］。信息经过分析整合，被纳入决策过程之中，制定出符合公众偏好的政策，此为诉求实现机制［3］。另外在整个诉求过程中，还要对诉求发生、沟通和实现机制的运行进行监管保障，弥补前三阶段中存在的不足，以保证整个诉求表达机制的良性运行［4］。

根据邻避冲突产生发展的原因和特点，结合上图，可将邻避冲突中的诉求表达的运行对应地划分为四个阶段来进行研究，即：公众理性培育阶段、理性诉求沟通阶段、科学回应民意阶段、良性诉求保障阶段。如图2所示：

图2 邻避冲突中诉求表达的运行阶段

在邻避冲突中，诉求表达机制的运行始于公众理性培育，终于良性诉求保障，理性诉求沟通是核心，科学回应民意是关键。诉求表达机制是解决邻避冲突的至关重要的部分，为社会稳定、和谐发展，发挥着安全阀和稳压器的功能。

三、目前邻避冲突中诉求表达机制的不足

（一）公众理性培育力度不足

公民理性培育是保证公众科学、合理诉求表达的前提，目前存在的不足主要有两点：

第一，科普知识教育不全面。很多邻避设施涉及复杂的专业和技术知识，普通公众并不能够很好地了解，而政府和企业常常忽略这一环节，导致公众只能凭自己有限知识进行揣测，形成了对邻避设施危害的不科学认知，有时过分夸大了邻避设施项目对健康、安全、环境的危害，引发邻避冲突。

第二，宣传引导力度不到位。在实际邻避设施决策过程中，政府及其相关部门往往不重视前期的宣传引导，导致公众只能对邻避设施的危害性进行主观臆断，因为缺少科学清醒的认知，公众内心深处开始产生对邻避设施安全性的怀疑、恐惧，谣言随之出现。与此同时，很多非官方传媒不能对邻避设施的影响有正确的认识和引导，将其夸大的危害性传播给公众，使得有关邻避设施危害性的谣传产生“蝴蝶效应”，迅速扩散，最后导致邻避性群体事件［5］。

（二）公众诉求沟通渠道不畅

首先，公众参与制度形式化。一些地方政府决策模式常常为“决定－宣布－辩护”的封闭模式，政府认为普通公众的参与能力有限，专业知识匮乏，缺乏理性，无法作出正确、合理的决策判断［6］。因此，公众参与制度从某种意义上看仅仅只是一道形式，真正的决策权交给政治精英和技术精英。可是，政府部门忽略了一个根本性问题，邻避设施的负外部性效应承担者不是这些政治和技术精英，而是当地普通公众。当居民们的切身利益受到侵害和威胁，他们势必会反抗，最终演变成邻避冲突。其次，对话沟通缺乏主动性。对话沟通，是诉求表达的必要方式。但是，一些地方目前并没有形成“双向”的沟通渠道，公民就邻避设施向政府“说”出了自己的要求和意愿，但政府部门只是被动地去“听”对方的意见与想法，很少主动借助对话、协商等方式，与公众进行沟通和交流，去理解居民的偏好与想法。［7］

（三）科学回应民意能力不强

我国现在汇集民意的形式主要是会议、媒体、随机访谈和问卷调查等。由于主观和客观原因的影响，导致其代表性受限，不能反映整体居民的真实想法和意愿。有关邻避设施的公共政策制定的基础就是邻避设施附近居民的民意。汇集的民意如果不能反映整体民意，那么在此基础上制定的政策难免就有失公正性和科学性。而且，我国一直都是传统公共政策决策模式，由政府一手包办已成为惯例，很难突然转变为民主决策模式［8］，这势必影响邻避政策的科学制定。

（四）良性诉求保障能力不强

良性诉求保障在诉求保障机制中可以发挥其全程管理功能，以保证整个诉求表达机制能够良性运行。现有的诉求保障还存在一些不足：一是缺乏相关的法律约束。在一些重要的环境和安全生产领域，法律不能落到实处的情况严重，如邻避设施带来的某些土壤污染、环境责任追究、安全生产事故责任追究等虽有很多相关的规定，但是这些规定没有细化，加上执行力不强，使公众很难通过民事法律手段来维护自身权益，导致相关规定不能有效落到实处；二是环境、安全生产法律配套机制滞后。不少与邻避设施相关的法规、政策迟迟不能出台，影响了法律的贯彻执行；三是不能有效监管检查。在对邻避设施的监管检查方面，由于受到地方保护主义的影响，环保部门、安全生产监管部门的监督检查往往会受到干预，造成对环境违法行为不能实施应有惩罚。使污染行为得不到及时的纠正和处理，给邻避冲突的发生埋下了隐患［9］。

四、完善邻避冲突中公众诉求表达机制的对策

（一）加大公众理性培育力度

只有提升公众理性，使其对邻避设施的危害性有一个正确、客观的认识和态度，才能使公众科学地对自身健康、安全、经济利益进行诉求表达，减少邻避冲突。

第一，加强对邻避设施科普知识的普及。很多时候邻避冲突产生的根源就是公众对邻避设施的危害性没有一个正确、科学的认知。因此，政府、企业及相关部门应加强对邻避设施相关知识的宣讲，普及相关科技知识。可以通过新闻发布会、专家讲座等方式，与邻避设施附近居民进行沟通和教育，消除居民对邻避设施的疑虑与恐惧，提升居民理性，为更科学地进行诉求表达做好前期准备。

第二，加大积极正向的宣传引导工作。在邻避设施决策过程中，有关邻避设施危害性的谣传会产生 “蝴蝶效应”，迅速导致邻避性群体事件。因此，政府和相关部门应加强对邻避设施危害性的知识宣传和积极正面宣传引导。环保部门在项目申请、环评前就应通过官方渠道告知公众该项目的危害性及潜在的影响。让各种信息尽早地呈现出来，给公众一个思考与接受的过程和空间。这样，不仅能提升公众理性，增强公众对邻避设施的认同度和接受度，还能使公众科学地对自身健康、安全、经济利益进行诉求表达，减少邻避冲突。

（二）拓展公众诉求表达渠道

拓展公众诉求表达渠道，是保证公众科学、理性诉求表达的必要条件。一是保证公众参与制度落到实处。政府部门应该将传统的自上而下的“决定-宣布-辩护”模式转化为“参与-协商-共识”模式，积极构建公民参与平台［10］，畅通诉求表达渠道，使公众能公开、平等、自由地参与和表达，加深政府对公众偏好和诉求的认知，通过协商交流，双方达成共识，切实将公众的意愿和诉求纳入邻避设施决策中去，寻求并达成各方都能接受的决策方案；二是增强政府对话沟通的主动性。在决策过程中，加强对话沟通将有助于邻避冲突的减少。因此，政府应有效开放，开通政务微博，搭建平台让公众无阻碍地进行健康、安全、经济利益的诉求表达，并能及时进行在线协商交流，将冲突扼杀在萌芽状态中。同时，也能改变政府部门“被动”应对公众诉求的局面，提高“主动”对话沟通与服务管理的能力，将无序抗争维权转变为有序理性维权［11］。

（三）提高科学回应民意能力

民意被有效地汇集和回应，并尊重民意制定科学合理的邻避政策，是有效减少邻避冲突的“良药”。政府及相关部门应重视网络应用，建立网络平台，通过政务微博征集民意，将传统单一的当面征询和纸质问卷扩大到更广的公众群体，这样不仅可以提高公众参与公共决策的便利性，而且可以提高整体性和全面性，减少民意汇集的片面性、有限性。只有民意汇集充分客观，回应才能符合公众要求。同时，政府必须转变传统公共政策决策模式，以人为本，尊重民意，把当地居民的利益放在首要考虑的位置，并根据网上民意调查汇集结果，切实将公众的意愿和诉求纳入邻避政策决策中去，制定出利益各方都能接受的科学、合理的政策方案。

（四）提升良性诉求保障能力

完善有效的法律法规是实现良性诉求的关键性条件。只有完善和弥补法律法规的不足，才能保证整个诉求表达机制良性运行。因此，要大力弥补环境和安全生产领域存在的立法空白。对环境污染及安全生产事故不能仅仅通过行政手段来解决，而是要制定相关立法加以约束，并让公众通过民事法律手段来维护自身权益。其次，要加强环境和安全生产配套法律机制提升邻避设施良性诉求保障能力。再次，确保监管检查长期有效。政府应该组织环保部门对邻避设施周边的水、土壤、大气定期进行检查，一旦发现污染，应监督企业进行整改，并提供环境治理方案。还应组织医疗机构等部门对居民进行定期体检，一旦发现体内指标异常，立即提供科学的治疗方案［12］。另外，邻避设施环境污染的治理不是短时间能解决的，需要一个漫长的周期，要求政府与司法机关一起成立相关的处理小组，长期监管，定期检查，建立一个良好、健康、有序的长效保障机制。

总之，邻避设施建设是不可避免的，为了有效化解“一闹即停”的困境，既要考虑到邻避设施满足人们生活需要、带来便利的一面，也要看到其产生的负外部性效应的一面。在众多化解邻避冲突的机制中，建立科学有效的公众诉求表达机制是关键机制之一，具体就是要加强公众理性的培育、拓展公众诉求表达的渠道、提高政府科学回应民意的能力以及提升良性诉求保障能力。减少或根治邻避冲突，无论是理论研究还是实践研究，尚有一段很长的路要走。

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［2］熊炎．邻避型群体性事件的实例分析与对策研究——以北京市为例［J］．北京行政学院学报，2011（03）．

［3］郭巍青，陈晓运．风险社会的环境异议——以广州市民反对垃圾焚烧厂建设为例［J］.公共行政评论，2011（01）．

［4］何艳玲．“邻避冲突”及其解决:基于一次城市集体抗争的分析［J］．公共管理研究，2010（04）．

［5］陶鹏，童星．邻避型群体性事件及其治理［J］．南京社会科学，2010（08）．

［6］李永展.邻避症候群之解析［J］．都市与计划，1997（01）．

［7］黄岩，文锦．邻避设施与邻避运动［J］．城市问题，2010（12）．

［8］李友梅．民间组织与社会发育［J］．探索与争鸣，2006（04）．

［9］汤汇浩．邻避冲突:公益性项目的补偿机制与公众参与［J］．中国行政管理，2011（07）．

［10］王彩波，张磊.试析邻避冲突对政府的挑战［J］．社会科学战线，2012（08）．

［11］陈树桢，熊中楷，李根道，文海鸿.策略性激励下混合渠道下游企业创新投入研究［J］.管理科学，2009（03）.

［12］金通.垃圾处理产业中的邻避现象探析［J］.当代财经，2007（05）.