论资源型城市转型的““三元悖论””与“转型陷阱”——以山西省大同市为例

文 （中共大同市委党校，山西大同 037006）

资源型城市的转型从本质上讲就是经济结构的转型，从过去的单一资源型经济结构转型为发展新兴替代产业。同时也是经济驱动力的转型，从以资源驱动转型为多产业并举的驱动型经济结构。在经济转型的过程中，不但会对旧有的产业结构产生巨大的冲击，同时也会对地方的经济增长产生重大的影响，而地方经济增长同样反过来也会对转型的成功与否具有相当大的影响力。

蒙代尔“不可能三角”指出，一国不可能同时实现本国货币政策的独立性、汇率的稳定性、资本的完全流动性三大金融目标，最多只能同时实现三个目标中的两个。依照这个三角悖论，也可以得出资源型经济结构转型的“三元悖论”：即地方政府不可能在资源的持续开采、经济增长和发展替代产业三者中同时实现这三个目标。这一“三元悖论”在262个资源型经济结构城市中都有一定的体现，目前还没有哪一个城市能够有效地突破这一悖论，本文提出这一悖论，并在此基础上以山西省大同市为例，研究这一悖论的特点以及破解之道，可以更加清晰地理解资源型经济结构市的转型之路。

一、“三元悖论”的一般理论分析

图1可直观地看到，看起来是最完美的发展前景最符合地方发展的三个目标，其实最后只能同时满足两个目标，有以下三种选择：第一，若选择持续开采现有的资源，在一定时期内虽然可以使经济增长有较为稳定的增长，但最终的结果则是资源的枯竭，经济发展陷入塌方式的负增长；第二，若选择保持资源开采与发展替代产业，就面临着既有的各种资源重新配置：固定资产投资方向的转化、产业政策的调整、财政投入的变化，势必影响一定时期内的经济增长速度；第三，若选择发展替代产业，同时又要财政经济稳定增长，在实践中几乎不可能，替代产业的培植和发展绝非朝夕之间，需要一个较为长期的过程。在目前地方政府激励机制下，第三种选择更多的是受到政府行为及目标的制约。资源型城市的财政收入来源较为单一，受经济周期的影响较大，抗风险能力较弱，比较容易出现大幅波动。

图1

大同市对摆脱单一的煤炭产业结构进行了20多年的探索，但是却更加加深了对煤炭产业的依赖。1999年，煤炭产业增加值与GDP的占比为16.92%，而后迅速上升，到了2013年，这一比值为30.5%，煤炭产业占市工业增加值的比重2007年为56%，截止到2014年9月，这一比重为69.7%。可以说，大同市的整个经济结构和工业结构，对煤炭的依赖度不是降低了，而是增加了。以煤为主的产业结构带来的另外一个副作用就是轻重工业比例严重失调：2013年，全市轻工业占整个工业的比重只有不到5%。

受煤炭产业不景气的影响，大同市2013年GDP增长率为8.3%，比2012年下降了1.7个百分点，比2010年下降了5.8个百分点，规模以上工业企业利润2012、2013年度分别下滑12.5%和28.3%，2014年1—8月份规模以上工业实现利税47.7亿元，下降11.7%。经济体的抗风险能力之弱可见一般。2014年1—9月，财政收入增速为负3.8%，GDP迅速下滑的同时，新兴替代产业的发展也收效甚微，截止到2014年8月，对工业贡献率也只有10.6%。

在这个三角目标中，最为地方政府看重的就是GDP的增长，对资源的开采和发展替代产业都是实现目标的手段，在资源行情好的时候，对替代产业的发展更多的只是体现在规划上而不是行动上。当资源行情不好的时候，想要发展替代产业却又无从着手，在替代产业只是处在萌芽状态时为了实现GDP的稳定增长，整个经济结构更加依赖于资源的开采，以价换量，所谓的“资源诅咒”只是人的诅咒，制度的诅咒。

图2

替代产业对GDP增长的贡献是一个逐渐的过程。如果地方把相当一部分资源转移到发展替代产业上，在替代产业的发展初期，GDP出现一定幅度的下滑是难以避免的，从图2中可以看到，随着替代产业的发展和成效显现，GDP的增长也会水涨船高，替代产业迅速表现为对GDP的正面支持效应。但是问题在于：一是有没有地方政府会为了发展长远的替代产业舍弃短期的经济增长目标；二是地方政府能否有效地把替代产业发展起来；三是产业政策的持续性。

无论资源开采还是发展替代的新兴产业，都是为了实现地方经济的可持续发展，也是产业结构升级的目的。但是在实际中有些地方却陷入了“转型陷阱”，具体表现为：一是资源开采可持续时间的减少越来越明显；二是替代的新兴产业迟迟不见起色，尽管投入了大量的财力人力物力以及政策支持，而大量新建的新能源项目一开工就面临产能过剩的困局；三是地方经济以较快速度下滑，财政收入和GDP比非资源型城市下降的幅度更大，从而陷入了“转型陷阱”。转型陷阱的出现是与地方政府的主观愿景相违背的，除了受经济大环境及经济周期对资源需求的波动影响外，更多的还是地方政府施政能力和产业政策出现了偏差。那种“上马大项目就能实现转型”的内在逻辑上的矛盾性和不可持续性是出现陷阱的根本原因。在政绩考核和地方竞争热潮的催化下，上马大项目为地方转型的唯一手段，而地方政府对大项目已经变为一种近似于痴迷的状态，能不能引来大项目也似乎成了对基层干部考评的最重要的标准。在2014年出台的《中共大同市委关于进一步加强党对经济工作的领导、促进经济稳定增长的若干意见》中明确指出，对完不成经济目标特别是固定资产投资的主要负责人，要进行约谈，必要时调整工作岗位。

二、形成“三元悖论”的主要原因

（一）地方政府目标及政策的持续时间性

对地方政府官员来说，出政绩是符合“理性人”的最优选择，产业政策都是服务于这个目标的。从全国范围看，一届政府一种做法的现象还是非常普遍的，为了在短期内使本地经济上一个台阶，大幅增加资源的开采力度和上大项目甚至是政绩工程是最容易、最简便的办法。面对长远的产业调整政策的考虑就要少得多。对于资源型城市而言，受旧有产业结构、思维观念、生产力布局的影响，扶植新兴的替代产业需要几届政府的不懈努力。

但是这种产业调整政策的短期性注定了结果的“半拉子”性。在政策的规划上雄心勃勃，在干部的动员上激情澎湃，在招商的力度上不惜血本，但是真正落在实际上富有成效项目的实施上却寥寥无几。产业政策的不断变动使得产业调整进度缓慢甚至倒退。在资源行情好的时候没有动力，在资源行情不好的时候没有办法。而各种各样的政绩工程更是对产业结构调整雪上加霜，首先政绩工程对资金起到了一个导向性作用，资金会流向以政绩工程为主体的各种配套产业，而不是真正需要投资的实体经济；其次政绩工程扭曲了资源配置，造成了大量有效资源的浪费；最后政绩工程恶化了地方政府的财政状况，使后继者在产业调整上有心无力。

大同市从1995年后1996年初，在编制“九五”规划时提出了“二次创业”，就开始了对产业结构调整的试验，但是仍然没有走出“五年一变”的怪圈。在2000年，又提出了“三优三地”的战略，2006年以“奋力赶起，重拓雄风”为战略，提出建设“一都一埠三地”。从2010年以后，大同的产业结构转型跳出了煤的圈子，提出“三名一强”，其中经济强市以五园区为主导。2013年又以“十大工程”为主导，要求打好“四大硬仗”。虽然产业政策的口号几次变化，但是可以清晰地看出还是有一些共同的主线的，一是以煤为线，拉伸煤产业；二是发展交通物流业；三是发展旅游业，但是政策的多变性，使得除煤炭产业之外，物流业和旅游业的发展不尽如人意。2013年物流业营业额只有4.2亿，旅游业增加占GDP的比值只有5%。

（二）地方原有的产业结构

虽然资源型城市的产业结构大多比较单一，但是也还有一些差异性，在共性中也存在一些个性。原有的产业结构是转型发展的重要基础和技术支撑。资源型城市的一个特点就是尽管在不同历史时期有着各种产业，甚至有的行业或企业还发展得不错，但随着对资源依赖度的加深，这些行业或企业大多纷纷倒闭，从而更加恶化了对资源的依赖度。

不是所有的产业都是可以被政府培育出来的，符合经济规律的一个产业的形成和发展需要一系列的配套机制和各项条件，交通、科技水平、资源禀赋、人才力量、地方政府施政能力都会产生很大的影响。不少地方政府认为想发展什么产业，只要出台优惠政策、加大投资就可以做大做强，其实不然。各产业都有其发展规律，有的是长周期产业，有的是短周期产业，一个支柱性的产业大多属于长周期产业，它的生成和发展往往要经历一个较长的过程。替代性新兴产业要与原有产业高度相关、融合而来，往往会起到事半功倍的效果，使潜在的新兴产业真正变成现实。如果脱离实际，盲目地一哄而上，想什么建什么，指望短期内就大功告成，往往欲速则不达，甚至会付出很大的代价。

发展替代的新兴产业，不是要求企业都转向一个方向，政府的政策和资源也不是集中投入到某个或某几个领域中去。各地的具体条件、实际情况千差万别，政府应该以引导为主，而不能过分地干涉企业的具体运作。

对原有产业应该是以提高企业竞争力为方向，以企业为主体、市场为导向，以集约和科技创新为指导。加速改造传统产业，提升质量和效益。旅游业是大同市转型发展的一个重要着力点，也是近20年来一直扶持的转型产业。大同作为北魏京师、辽金陪都，有着极为丰富的旅游资源和文化内涵。但是目前旅游产业一直在低水平徘徊，旅游业增加值占GDP比重还不到5%，旅客人均消费只有850元，而山西省的游客平均消费是910元。在大同市，旅客往往都是“一日游”，在几个景点看过之后，没有其他的休闲游乐观光度假项目，没有形成配套的旅游一条龙产业，旅游资源非常分散，没有整合起来，整个旅游业还处在散、小、乱的状态。再以物流业为例，目前大同有5个物流园区，但是最大的一个物流园区占地也只有300亩，在规模上是比较小的，而且5个园区极为分散，单兵作战，无法实现专业化和规模化，发挥不出整体优势，不能提升规模效益。大同市在发展替代的新兴产业时，与旧有的产业布局没有很好地结合起来，还是一种粗放式的发展，旅游业没有与文物资源很好地结合起来，物流业没有与交通优势很好地结合起来。

（三）地方财力

发展替代新兴产业要求地方政府投入相当的财力，对某些项目在税费上也有一定的优惠，在短期内也加重了财政压力。但是财政支出具有刚性，当前的财税体制，使得事权与财权不匹配，营改增虽然降低了企业成本，但同期企业活力增强所能给地方政府带来的财政税收、就业的正面效应还没有显现出来。从长远看，发展替代的新兴产业是地方的重要税源，但是短期内由于对新兴产业的大力扶持，反而会减少地方政府的财政收入。

税源单一的资源型城市往往会面临税源的严重流失，这其中除了受企业分布情况、开采能力、财务不规范等客观因素之外，资源型城市的腐败情况较为突出也是一个重要的因素。2014年以来山西反腐大案背后无一不与煤炭行业有着复杂的关系，腐败官员公权变为私权，国有资产的大量流失，其背后反映的是地方的施政能力和治理水平较弱，不能把有效的资源转化为可持续的地方财力。在煤炭行业盈利最为丰富的2007年，大同市每吨煤税费收入有54.31元，而同省运城则为78.02元，煤炭税费流失情况相当严重，极大地损害了地方财力。

近几年来，随着地方政府性投融资持继增长，不断累积的债务风险也是一个值得高度关注的问题。适度的举债可以扩展地方财力，满足经济社会发展多元化资金需求，但是近几年来地方政府过度举债、责任不明确、运作混乱，使得风险不断地累积，只能不断地借新债还旧债，依靠地方政府现有的财力化解债务的难度不断的加大，可持续财力的发展受到越来越严峻的挑战。

目前大同市有两家地方融资平台，分别为大同市城市发展投资有限公司和大同市经济建设投资有限责任公司。由于缺乏官方的公开统计，大同市地方债务的具体数字有多少不得而知。但是根据2011年大同市下发的一份文件显示，城市发展投资有限公司有银行贷款58.6亿元，经济建设投资有限责任公司截止到2014年6月30日除了有25亿6年期公开发行企业债券（11大同债，sh122805）外，长期负债为51.86亿元，2项合计为110.46亿元，这还不包括大量的政府担保贷款、信用贷款以及隐性负债，而大同市2013年公共财政收入只有94.57亿元，其中税收收入76.93亿元，加上一部分卖地收入，大同市负债率在100%以上。

三、破解“三元悖论”和“转型陷阱”的政策建议

“三元悖论”的逻辑决定了地方政府在实现产业转型时仅拥有有限的弹性空间。上马大项目似乎在表面上破解了“三元悖论”，突破了“转型陷阱”，实现了三者兼得，但实际上这只是一种 “虚假的繁荣”，是不符合经济规律的繁荣。这种繁荣满足了地方政府的政绩的需求，却埋下了一系列重大潜在的危机，甚至会出现“塌方式”经济下滑。以房地产业为代表大力发展第三产业是最为快捷、效果最明显的方式，但是各地频现的“鬼城”给了这模式沉重的打击，地方经济在数年甚至十几年内无法恢复。

在“三元悖论”中，忍受GDP一定时期内的下降，降低资源开发力度，从而为替代的新兴产业发展提供较为稳定的时间和预期是最为科学的途径，也是符合科学发展观要求的，也符合国家、地方、人民最长远、最根本的利益。“三元悖论”陷阱的矛盾性和转型发展的冲突不容忽视，应审慎、合理、科学地权衡与把握产业政策，实现可持续发展，即正视约束条件，有所不为；又积极能动地有所为，在改革和创新中有效的实现产业转型升级。

第一，对资源型城市特别是资源枯竭型城市要采取更为科学系统的干部考评机制。当前对干部的考评机制主要依据是《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》（2009）、《地方党政领导班子和领导干部综合评价办法（试行）》（2009）、《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核的通知》（2013）。从总体上看，仍然存在以经济增长论英雄的倾向，对于非经济增长项目更多的只有原则性要求，没有可操作的具体细则。根据党的十八大提出的“五位一体”的总体要求，鉴于资源型城市过去对全国经济建设所作的贡献，基于历史及未来发展的考量，应该出台专门针对资源型城市的干部政绩考核办法，实现分类考核，把注意力更多的放在长远性、民生性、生态性的项目上，淡化经济发展指标的考核力度。在保障民生的前提下，对经济下滑要有一定容忍度，促进地方政府树立科学的发展观和政绩观。

第二，要依据十八届三中全会提出的“市场监管、公共服务、社会管理、保护环境”的要求，切实加快转变政府职能，改善软环境，激发民间和市场的活力。越是经济欠发达地区，软环境就相对越差，“玻璃门”、“弹簧门”的现象严重。可以依照负面清单的模式，实现“法无禁止皆可为，法无授权不可为”。在对企业投资的审批上，要依照三中全会决定的要求，对涉及地方生态安全、生产力布局、重大资源开发、重大公共利益项目，重新界定投资项目审批范围，减化审批程序，该审的要从严审核，不该管的要坚决放开。

地方政府要把国务院提出的简政放权落在实处，激发市场的活力。但是在地方政府的操作中，受部门利益和地方利益的影响，有些被打了折扣。地方政府要清楚地认识到，要实现经济长远可持续的发展，必须以市场来配置资源。政府抓住资源不放，只会贻误改革时机。要建立公开透明的市场规则，实行统一的市场准入制度，营造各类企业平等竞争的市场环境，切实改变门难进、脸难看、事难办的落后软环境局面。

第三，在发展替代的新兴产业时，要更注重长远性和产业的内生性。要抛弃“大项目就一定能转型”的观念，要科学合理的论证，从长远的角度去分析，不能一哄而上，什么热就上什么，要注重产业的内生性和可持续性。对于一些带有公益性的基础设施建设也要因地制宜，要按照十八届四中全会的要求，引入第三方论证，切实落实重大决策责任追究终身制，对“政绩工程”的追究要一查到底，绝不手软。

通过项目来带动转型，引导产业的发展无可厚非，但在实践中，地方政府在引进项目时千方百计，一旦项目建成就不闻不间，重招商轻培育使得企业缺乏长期的投入。同时，地方经济也不能形成一条完整的产业链。从长远看，如果一个地方新产业形成了一条完整的产业链：原料供应、生产、销售、衍生产品、设计研发，其对经济的正面效应比盲目的引入数个项目要强得多。正是由于项目的“孤立性”，才使地方政府只能不断地通过招商引资维持经济发展。而山西省朔州市利用废弃的煤矸石大力发展陶瓷产业，从研发、设计、生产、销售已经形成了一条完整的产业链，为资源型城市产业发展提供了一条可借鉴之路。

第四，提高财政管理与支出水平，健全公共财政。对于地方政府而言，保持一定的投资力度还是很有必要的，但是在当前，“钱从哪来”是围绕地方政府的一大难题。一个非常普遍的现象就是资源并没有给这些地方政府带来丰厚的家底，往往是民间财富丰富，而政府财力捉襟见肘。因此，资源型城市要实现制度创新、观念创新，少花钱，多办事，用政府的财力拉动吸引民间的财力。建立健全财政支出全程监控体系，推动预决算信息全程公开透明。除加大对教育、医疗、环保等民生项目投资外，强调政府职能的转变，政府定位的现代化，可以考虑吸收一部分民间资本，组建基础设施投资集团，在公共工程和公共产品中，探索PPP（公私合作伙伴关系）模式，扩展财源空间，缓解政府债务压力。

［1］.课题组.综改扬帆正当时—大同市转型综改先行先试的探索与思考［J］.前进，2014（09）.

［2］.王玉珍.政府干预与资源型经济演进分析［J］.当代经济研究，2013（04）.

［3］贾康.新供给：经济学理论的中国创新《资本论》的现代解析［M］.中国经济出版社，2013.