参与式治理：后城市化时代的城市治理转型研究

文 (中共浙江省委党校，浙江杭州 311121)

随着城市化的发展，部分发展较快的城市已经进入后城市化时代。新时期，城市需要承载的公共职能会更多，城市里的人口结构也越来越复杂，这意味着未来城市的不确定性风险远高于现在，十八届三中全会公报提出的全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系和治理能力现代化是一个宏观概念，城市治理是属于国家治理体系范围内，国家治理能力的现代化离不开城市治理的现代化，所以作为国家治理体系现代化的重要组成部分，城市的稳定发展是至关重要的，如不能让城市治理走上良性运作的轨道，城市将可能成为社会不稳定的风险源。

一、我国城市管理体制的变迁与困境

城市是人类社会不断进步的文明产物，国家城市管理体制受一国政治、经济、文化和社会发展等因素的影响，中国在不同历史背景下选择了不同的城市社会管理制度。

（一）城市管理体制的历史沿革

1.计划经济时期：1949-1977年。新中国成立后，我国确立了高度集权的计划经济体制。在计划经济体制影响下，政府成为城市社会政治、经济、文化以及社会生活的管理者，人民生活的各个方面都被统一纳入行政一元化管理体制下，政府掌握全部的社会资源，负责城市社会管理和公共服务供给，这个时期城市的社会管理体制实行的主要是“单位制为主，街居制为辅”［1］。 政府通过单位制（街居制）对城市实行高度集权的一元管控，这种行政主导式的管理体制在建国初期产生过效用，但由于管理空间较为封闭缺乏活力，国家垄断所有社会资源，社会成员对政府过度依赖，随着我国经济发展，这种管理体制逐渐与经济发展不协调，出现了制度松动。

2.改革开放时期：1978-2002年。1978年的十一届三中全会拉开了改革开放的大幕，随着经济改革的不断深入，计划经济体制开始转向市场经济体制，曾经的“单位人”成为“社会人”。城市管理体制由“单位制为主，街居制为辅”转变为“单位制和街居制并存”的社会管理体制，这一时期，我国城市管理体制基本摆脱了计划经济体制的影响，政府高度集权的管理模式松动，初步建立了具有“过渡性”的城市社会管理体制，虽然这种管理体制还不能满足人民群众对公共服务的真实需求。

3.新时期的转变：2002年至今。党十六届六中全会提出“必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，在服务中实施管理，在管理中体现服务”［2］。党的十八大报告再次强调要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，将新时期的城市社会管理体制定位为一种多元参与的管理格局，打破了传统的一元化治理模式。公共权力开始分化，城市管理主体多元化，社会管理的方式和手段逐渐多样化，民众由以往的被动管理开始转向主动参与城市管理，逐步发挥城市主人的作用。

（二）城市管理体制及运行机制面临的困境

长期以来，我国城市管理体制始终没有摆脱传统城市管理的惯性，虽然经过三次管理体制改革，但对行政主导的管理模式仍存在路径依赖，除政府外的社会管理主体成长缓慢，参与城市管理能力薄弱，现行的城市管理体制将面临巨大的治理挑战。

首先，城市管理主体单一，市民缺乏参与城市管理的途径。目前我国在城市治理方面仍存在对传统管理模式的路径依赖，习惯以政府为主导，通过相关的城管管理部门进行具体的城市管理工作。管理模式低效，缺乏活力，主要是政府运用公共权力管理城市，忽略市民参与能力的培养，双方缺乏必要的互动机制。市民的主体性被忽视，仅作为城市公共服务的“消费者”，在城市管理过程中，市民的主体角色受到限制。同时行政主导式的城管体制，由于缺乏双方互动，使得官民间的不信任和隔阂越来越严重，这给城市的稳定发展埋下隐患，不利于城市的可持续发展。

其次，城市管理资源匮乏与行政主导模式的低效率。行政主导管理体制下，城市管理重任主要由政府承担，随着城市化向后城市化转型，城市管理职能不断扩充，市民的需求呈多样化趋势发展，目前的城市管理资源面临难以满足超负荷社会需求的困境。城管制度的不健全使得城管部门自身难以管控好城管工作人员的执法行为，而市民却有极大的热情参与监督城管部门的行为。城市管理资源的不足与市民得不到疏导的参与热情导致了我国目前城管制度工作效率低下。

第三，行政主导下的城市管理与市民多元生活需求相冲突。城管部门的管理对象通常是进城务工的农民和城市低收入者等弱势群体，这部分群体因生存技能有限，大多将城市摆摊作为其主要的谋生手段。城管是城市形象的维护者，上级考核城管工作主要基于其城市管理的效果，这决定了城管的“饭碗”是否能端稳。最近几年，许多城市纷纷创建“国家卫生城市”、“国家文明城市”等头衔，不顾自身的实际发展情况，片面追求城市形象，经常以妨碍市容市貌为由，损害商贩的利益，忽视对市民的公共责任，扭曲的政绩工程给市民的生活带来许多不便。而城市的发展目标与商贩的生存需求差距过大是引发城管与商贩矛盾冲突的重要原因，双方面对生存的压力，不管是城管还是小贩都难免将过激情绪转化为暴力冲突。地方政府作为城市规划、管理的负责人，需要想民之所想，供民之所需，而不是一厢情愿的搞政绩工程，无视民生的重要性。

二、参与式治理：现代城市的治道变革

（一）参与式治理的理论渊源

参与式治理起源于西方，20世纪60年代初Arnold·Kaufmann首次提出了“参与式民主”的概念，于是参与式民主理论开始在西方崭露头角。20世纪90年代以来，随着“治理”理论的出现，“参与式民主”与“治理”结合产生了“参与式治理”，这一术语开始被学术界采用。“参与式治理”是在“治理”的基础上发展出来的，主要强调治理过程中公众的参与，提升公众在治理过程中的主要地位。近几年，参与式治理逐渐被引入到了城市管理领域，成为城市有效管理的一种新的选择途径。

参与式治理之所以成为各国政府应对城市治理困境的有效模式并不是一个偶然。上世纪70年代以来，西方发达国家不同程度的面临城市治理模式的危机，为建立全民性的社会保障体系，西方国家开始不断完善本国的公共服务体系，在这一过程中政府职能范围不断扩大，政府权力的触角逐步伸向了社会生活的各个领域，形成了对社会生活的全面控制，随之而来的是政府失灵现象频发，城市治理陷入困境。于是西方国家开始反思行政权力过于扩张对于市场经济与公民社会健康发展的侵蚀作用，进而寻求政府、市场、社会和公民之间的新的平衡之道。进入20世纪80年代，以社会力量制约行政权力的公民社会思潮重新崛起，并催生出了全球性的“社团革命”，参与式治理因此作为一种新型的治理模式被广泛运用到各个领域。参与式治理的出现，恰好“迎合”了政府迫切转型的需要，其主张政府与社会是一种伙伴关系，培育公民社会，改变行政主导下的城市治理模式。城市志愿服务是参与式治理在城市管理领域中的一种尝试，面对城市化不断加深过程中暴露出的城市问题，国外尝试将城市中的志愿服务组织引入城市管理，通过城市志愿服务组织实现对城市的参与式治理，从而有效的缓解城市的治理危机，实现政府治理转型。

（二）国外的参与式治理实践——城市志愿服务体系

1.美国的参与式城市志愿服务机制。美国的志愿者服务起源较早，这与该国的历史和文化传统有密切的关系。尼克松总统曾发表过一个著名论断：“志愿服务是美国生活方式的标志之一。”由此可见，志愿服务在美国是一项普及性很强的社会事业。在美国，地方政府在管理城市过程中占据重要地位，这一点与我国现状类似，但美国的地方政府并不是城市管理的唯一主体。美国政府深知光靠政府的力量来管理城市不但管理成本高昂，管理效率也不高，因此，政府非常重视调动市场和社会的力量，强调联合城市利益相关者积极参与城市管理。

美国的志愿服务除了参与主体较为多元外，其参与的形式和参与机制也很完善。按组织形式可将美国的志愿服务分为两种，一种是由社工、学校、教区、社区居委会或市民自发组织起来的综合性志愿服务组织，这类志愿服务组织所提供的城市服务项目涉及到了市民的衣食住行各个方面，属于综合性的服务组织；另一种是由专业志愿者组成的专业性服务组织，主要依托城市社区的需要产生志愿服务团体，服务于社会，推动城市的发展。

美国政府对志愿服务大力支持。政府的支持体现在立法、政策制定、专业的协调指导、信息咨询、技术支持、资金保障等等方面。美国的志愿服务组织之所以发展如此成熟，是因为美国政府清楚的认识到在城市管理过程中政府的作用固然重要，但如果缺乏广大城市利益相关者的积极参与，那城市建设管理成本将会非常高昂，毕竟政府能够提供的管理资源是有限的，管理效率也不高。提倡各利益相关主体的参与，是为了能够让参与者更好的表达和协调各方的利益，这样才能做出符合公共利益的决策。也正因为如此，美国政府非常重视调动社会力量参与城市治理，而且美国有良好的志愿服务基础，志愿服务组织在城市治理过程中发挥了重要作用。

2.英国的参与式城市志愿服务机制。英国是一个有悠久历史传统的志愿服务国家，早在1601年，英国就颁布了《慈善法》，这也是迄今为止世界上最早的与民间公益组织相关的法律，这部法律的颁布为英国的志愿服务奠定了法律基础。

英国的社区规划模式形成于19世纪晚期，社区规划涉及的范围非常广泛，从开始的社区福利组织协调到城市更新，再到后来的新城镇建设，大都市规划扩展，地区规划等等，几乎涵盖了城市生活的方方面面。从上世纪90年代开始，英国志愿服务部门的社会影响和社会效益为政府所重视。社区志愿服务模式也成为了城市公共服务的一种新的发展模式，这种模式的主要特点就是政府将具体的公共服务交给志愿服务组织承担。政府通过合同的方式选择最合适的志愿服务组织来具体落实公共服务的供给。一方面可以缓解政府的财政压力，减轻政府的财政投入；另一方面，民间的志愿服务组织能够提供更贴近公众的公共服务，满足市民的多元需求，提高市民对公共服务的满意度。伴随着英国志愿组织的快速发展，这种政府与民间志愿服务组织的合作模式走上良性发展的轨道，并且越来越为普通百姓所认可。

三、国外参与式城市治理的借鉴与启示

了解西方国家的城市志愿服务机制，根据其城市管理经验，有利于更好的认识城市志愿服务体系对我国城市治理的重要意义。

（一）共治共享：增进官民之间的理解与信任合作

城市管理志愿者是一种新兴的、有效的市民参与城市管理的方式。通过志愿服务的形式让生活在城市的公民自愿参与城市管理，体会城市管理者工作的艰辛与不易，了解管理人员工作的真实状况，改变传统的政府一手包揽城市管理建设的状况，实现多元参与城市治理，引入市场、社会、公民共治共享。城市志愿者作为公民参与式治理的一种形式，可以有效的“卸载”公众因陌生而与城市管理者产生的隔阂，志愿者的亲身参与可以切身的了解城市管理工作的复杂矛盾，增进公众对城市管理的了解，明白城市执法人员的职责所在，缓和官民矛盾，消减隔阂。随着市民的公民意识高涨，市民作为城市主人的责任意识越来越普及，他们开始关心并热衷于参与到城市的治理过程中来，多元参与、协商、合作，分享城市的发展成果。城市志愿服务者为市民参与城市管理提供了一个参与的平台，通过这个平台市民可以有机会参与到城市管理过程中，更好的理解、信任政府，实现对城市的共治共享。

（二）多元参与：缓解单一主体治理下城市管理资源的不足

当城市发展进入后城市化阶段，需要城市有更强的承载力，能包容来自不同地区的流动人口，不同社会阶层的生存需求。这需要政府有足够的管理资源来应对，就目前的情况而言，随着后城市化时代的到来，政府需要有不同社会主体的参与才能满足市民多元化的需求。一元化的城市公共事务管理模式将面临治理失灵的困境，引入城市志愿服务作为补充，不但可以缓解传统城市管理模式的种种弊端，比如在资金、服务人员等方面可以缓解政府管理资源不足的窘境，而且，经过训练的专业的志愿者可以为市民提供比政府更为专业的便民服务，有效的弥补政府能力不足的问题。采用多元主体参与治理不但可以分担城市执法部门超负荷的工作量，还可以以一种社会自治的形式，广泛的动员其他社会组织参与，有效促进全民参与，提升城市管理的自治性，从而降低城市的管理成本。

（三）以民为本：彰显市民治理城市的主体性地位

虽然西方国家的国情与我国有所不同，但对公民民主自治的认识是相同的，西方国家强调要发挥公民自治的作用，我国同样重视以人为本，尊重公民的主人翁权利。现代国家强调第三部门或社会志愿者组织对城市管理的重要意义，等同于我国的“人民城市人民管”。城市化进程不断加快，未来的城市管理将不限于政府这一主体，公民意识的增强使得市民治理城市的主体性地位会越来越突出。传统行政模式下政府的“垄断”管理地位将被打破。通过引入志愿者参与城市管理，可以不断推进民主政治建设，扩大公民有序政治参与，不仅要保证公民权利行使，而且还要积极鼓励志愿者参与各种类型的建言献策，鼓励、支持和引导志愿者提出高水平的管理建议。这个过程可以充分彰显市民治理城市的主体性地位，让公民在参与中学习参与，在民主中学习民主，培养公民的公共精神，提升公民素质，不断提高公民的参与能力。

四、后城市化时代的参与式治理路径

（一）营造市民参与城市治理的社会氛围

增加城管与市民的互动，扩大市民认知度。通过引入市民的参与实现对城市的参与式治理是未来城市治理的一种发展趋势。当前，市民参与城市治理的意识还不强，需要通过增强政府与市民间的互动，增进彼此的了解信任，营造和谐的社会氛围来带动市民积极性。通过建立长期、稳定的参与制度，吸纳更多的公众参与到城市管理中，使其以一种合理合法的途径表达对城市管理的建议，而城管部门需要建立相应的反馈制度，及时准确地对市民诉求给予回应，在两者之间形成良性运转的互动机制。这样既可以提高社会公众对城管工作的认知度，也可以促使城市管理部门更科学，准确的为公众提供满意的公共服务。

（二）探索和构建城管志愿服务的协同机制

十八届三中全会明确将“国家治理体系和治理能力现代化”确立为全面深化改革的总目标，这也是“治理”首次进入官方话语体系。治理与管理首先在主体上有明显差异，治理更强调主体的多元性。志愿组织作为社会协同治理的主角，不仅在城管部门与公众之间起着桥梁沟通作用，同时还是社会公众参与城市管理的平台，是市民能够组织化、有序化参与城市治理的重要媒介。在参与式治理的视角下，通过将城管和民间志愿组织很好融合以实现对城市的共同治理。管理部门在互动中充分吸纳民意、民智、民力，明确城市各个群体的真实需求，减少“费力不讨好”的情况。构建城管部门与民间志愿组织间的协同机制，通过城管与民间志愿组织的互补合作实现城市的协同治理，为城市治理进入后城市化阶段的转型探索一条现代化的治理之路。

（三）制定相关法律法规

目前，我国关于市民参与公共治理的法律法规还不健全，对市民参与城市治理的社会定位、服务内容、经费保障和参与者自身的权益保障、法律地位等没有统一的规范，不完善的法律规范在市民参与城市管理中可能会阻碍多元参与治理的发展。因此，需要相关部门推进全国性的公民治理立法，为市民服务城市治理事业提供一个良好的法律环境。健全市民参与城市治理的相关法规是实现城市治理转型的重要内容，也是政府扩大公民有序参与的必要途径。完善参与制度，扩大公民有序参与城管工作，不能长期以临时举措或政治手段作为这一制度的保障，而需要在法律地位上保障参与行为的正当性和合法性。无论是地方立法机关制定法律，还是行政立法机关制定法律法规，应在相应的法律法规中明确规定社会公众参与城市管理的范围、参与的途径、参与方式等。通过法律法规明确规定参与者的程序和方法，保障公众参与的正当性和有效性，确保公民参与城市治理的有序性和建设性。

（四）构建多样的交流平台

为了能够更好的让城市管理者的工作贴近广大市民的真实需求，需要城管部门为社会公众建立形式多样的交流平台，方便市民和城管部门进行及时的交流、沟通，让城市各群体能够通过多形式的渠道表达诉求，或者可以通过城管志愿者的身份对城市公共生活表达多元的需求，充分彰显“我的城市我做主”的理念。通过电子网络等多样化的沟通平台，志愿者可以和城管部门、民间组织、社会团体互换信息，协调行动，了解城市各群体对城市管理的真实要求，从而为市民提供方便、快捷的公共服务，提升城管和志愿者的服务能力，实现城市治理现代化，这也是贯彻党十八届三中全会提出的国家治理现代化的要求。

五、结语

近年来，随着城市化进程的加速，城市管理过程中的暴力冲突事件频繁发生。城管部门的暴力冲突事件背后反映了我国城市治理存在着潜在危机，城市治理主体单一、城市管理资源匮乏、市民多元需求无法满足等问题将成为新时期我国城市治理面临的巨大挑战。在西方“参与式治理”思想和当前我国建设现代国家治理体系目标的影响下，建立健全参与式治理体系成为应对城市治理困境的根本出路。转变传统一元城市管理弊端的必由之路就是要引入多主体参与城市治理，集聚社会资源共同治理城市。市民作为参与城市生活的主体，对城市治理有无可比拟的先天优势。伴随着民主思潮的影响，市民有积极参与城市管理的热情和愿望。发挥市民参与城市管理的积极效应，通过组织化的形式引导市民参与城市治理，调动社会资源，实现多元参与的城市治理路径。

［1］郭风英.建国以来我国城市社会管理体制演变与发展研究［D］.华中师范大学博士学位论文,2011.

［2］2011年10月18日十六届六中全会报告《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》［EB/OL］.新华网.news.xinbuanet.com.