农村校车服务与安全保障的政府责任界说——基于肯斯多元分散公共服务提供系统的责任框架

文 （江西农业大学，南昌 330045）

一、问题的提出

农村校车问题是当前农村教育安全的首要问题。据不完全统计，我国每年学生交通事故高达3300多起，死伤人数达20000多人。［1］甘肃正宁县的校车事故死亡21名幼儿，江西贵溪校车事故死亡12名幼儿。通过对74宗校车安全事故数据分析，49%的校车事故发生在义务教育阶段，50%在幼儿园。［2］而根据公安部统计，近年来12岁以下儿童交通事故死亡人数占交通事故死亡总人数的5%，车内死亡人数占所有儿童交通事故死亡人数的16%，而这些死亡的儿童和幼儿70%以上来自农村。［3］

惨痛的校车事故引起党和国家高度重视，2012年国务院出台了《校车安全条例》，地方政府尤其是基层政府响应校车更新的政策，全国上下投入大量的财力、物力和人力，购买校车、加强监管、完善服务，校车安全条件大幅度改善。国家《校车安全条例》提出：“建立多渠道筹措校车经费的机制，通过财政资助、税收优惠、鼓励社会捐赠等方式，按规定支持校车服务。”提出“依法设立的道路旅客运输经营企业、城市公共交通企业，以及根据县级以上地方人民政府规定设立的校车运营单位，可以提供校车服务。县级以上地方人民政府根据本地区实际情况，可以制定管理办法，组织依法取得道路旅客运输经营许可的个体经营者提供校车服务。”这也就意味着，校车服务与安全保障是一个分散的多元主体供给系统构成的复合体，政府与社会之间的责任边界将变成更加复杂且难以管理的新问题：

一是多元分散供给的农村校车服务如何厘定政府一侧的责任？校车安全问题是在农村社会向城市社会转型背景下催生的，政府职能转变的速度跟不上社会转型和变迁的节奏，从校车服务投入，再到基层教育和交通管理，安全监管环节以及责任实现方式上不同程度缺位。地方政府校车服务与安全保障责无旁贷，但地方政府应当承担而且能够承担何种责任。

二是如何强化政府责任并构建政社责任互相强化的有效机制？本研究基于肯斯的多元分散的公共服务提供系统责任分析框架，分析我国重大校车事故的政府和社会多元主体责任。由于财力的约束和教育布局的深刻调整，地方政府校车服务与安全保障面临两个方面的困难：一方面对于校车服务的提供主体的多元化、分散化政策在短期内无法改变；另一方面，多元主体的责任无法科学定位和分配，从而导致校车安全难以根本改善。校车安全问题是一个系统工程，光靠政府或者社会都不能很好解决，那么，如何重构转型期的政府与社会的合作治理机制，实现对校车安全问题的善治是一个重大而迫切的问题？

表1 近年来重大校车事故及其处理情况一览

二、农村校车服务的政府侧责任剖析

学前教育蓬勃发展，既解决了农村教育供给不足的问题，也带来了农村教育安全问题，社会和市场力量在需求缝隙中应运而生，出现了一个分散而且多元的公共服务供给体系。目前，校车服务的提供主体包括政府机构，私人非营利组织和营利企业等等。社会组织、营利企业等公共服务提供的新主体带来了责任问题的基础转变。肯斯提出了一个多元分散公共服务提供系统的责任分析框架，从而将多元治理主体的公共责任纳入到了政府问责制度的框架。［4］“在传统的官僚组织中，由公共行政官员对他们的行动负责。”［5］但是，当服务没有按承诺提供、公共资金被滥用、预期的结果没有实现时，公众怎样才能知道谁来承担责任？在多元松散的公共服务供给体系中，影响公共服务提供者的四种责任类型主要是“自由裁量责任、协议责任、法律责任和预期责任。”［6］而这四种责任从实际意义上理解即分别对应为：合法性责任、回应性责任、规定性责任和协作性责任。

图1 基于肯斯多元分散公共服务提供系统的责任分析框架

（一）校车服务与安全保障的“自由裁量责任”分析

“自由裁量责任”也即合法性责任。实指公共服务安排者——主要是政府组织的一种广泛意义上的责任，它包括伦理性、回应性和职业性的责任，核心就是职业合法性责任，也就是说政府的能力和对民众需求的回应是合法性的基础。实际上自由裁量责任部分与法律责任、预期责任和协议责任形成交叉影响的关系。合法性责任是法律和协议责任的基础，它是预期责任和职业责任交互的产物。政府在校车安全保障中“自由裁量责任”具有三重意义：一是政府与社会服务对象之间具有伦理责任，表现为政策价值和公共服务伦理，这种伦理是政治和行政伦理的具体化，在特殊情况下具有直接提供服务的使命；二是政府与公共服务主体之间具有政策引导和规范管理的责任，既有政策引导的作用，也有规范管理职责，三是这些自由裁量责任最终涉及到政府的合法性，反映出政府的公共属性。

表2 元分散公共服务体系的责任内容及其主体

一是校车服务与安全保障的伦理责任。“公平和正义是政府的良心。”党和国家对于校车问题高度重视，大力实施校车安全条例，切实在政策价值上凸显公平的价值取向。然而面对社会转型催生的巨大公共服务需求，基层政府目前仍然以经济为中心，将巨大的资源和财力投入到与招商引资相关的项目和基础设施中，部分财力甚至变为政绩工程、面子工程买单。农村社区产生了巨大的新的社会需求，这些需求由于传统体制的限制，基层政府并无能力积极响应，在留守儿童、空巢老人、留守妇女、失独老人等许多层面，地方政府没能及时调整职能重点，有效创新服务模式和方式，致使社会问题没有得到及时和根本解决。在校车服务层面，政府在公办教育和民办教育责任中定位不准，由此忽视了民办教育的校车投入和安全监管。原因在于一方面基层政府财力不济，人员编制受限，另一方面农村经济发展、基础设施建设、公共事业投入很多，在农村医保问题、养老保险问题、社会保障问题、基础设施需要的投入巨大，尤其是公共事业与基础设施的诉求更加强烈，投入很大，几乎耗费了地方政府全部的财力。

国家《校车安全条例》（以下简称条例）提出：“建立多渠道筹措校车经费的机制，通过财政资助、税收优惠、鼓励社会捐赠等方式，按规定支持校车服务。”政府对于校车服务运营和监管有保障投入的责任。校车问题跟其它农村迫切需要解决的问题一样，需要加快转变政府职能，强化政府在转型期中的回应性，将地方政府的职能重心更多放在监管和服务上，更多放在农村和基层，将政府的服务内容和力量更多地放在农村最迫切的问题上，将关注点放在农村校车安全、农村失地农民保障、空巢老人、留守儿童关爱上。从根本上解决校车问题，政策价值的选择就显得至关重要。促进农民工就近就业和农民工子女就地入学。同时，规范城乡公共服务均等化政策，对外来农民工子女需要放松入学条件，降低教育成本，更好地享受城市公共教育服务和资源。教育政策资源配置公平化，在民办教育和公办教育、城镇教育和农村教育、发达区域与落后区域投入和监管上一视同仁，并指导民办教育规划布局调整和校车安全条件改善，一方面保障就近入学，另一方面从元政策上减少校车的安全隐患，避免简单的校车“一刀切”政策。

二是校车服务与安全保障的职业责任。职业责任意味着政府作为公共服务的安排者和提供者，必须具备承担公共服务的能力，回应社会公共利益诉求。这要求政府进一步转变职能方式，提供校车服务和安全保障。国外研究者认识到发展校车是学校合并后的必要配套措施。美国学者Mills和 Nicolaus在 1972年发表的论文 “Busing:Who’s being Taken for a Ride”中对美国校车法律颁布的时间与学校合并政策的发布时间进行比对发现：“有31个州是先颁布了学校合并政策，随后颁布校车政策的，有14个州的校车政策与学校合并政策是同时颁布的。”［7］从国外的情况看，政府校车服务责任较为明确。英国的政策材料显示，提供并组织管理校车的职责主要在地方政府。西班牙地方政府校车政策资料显示：“地方政府必须通过教育部门来向学生提供从家到学校的交通服务。”［8］我国的教育发展具有同样的轨迹，随着农村务工人员收入的增加，农村对于学前教育的投资力度在不断加大，积极响应义务教育政策，农村新生代的人力资本在不断增强。但是，总体看来，随着人口的城镇化和计划生育政策的长期实施，农村教育开始出现萎缩，国家开始对中小学教育布局进行战略性调整，不少农村中小学被撤并。农村学前教育的绝大部分由社会力量兴办，缺乏政府投入和有效政策扶持，发展虽迅猛但是安全失控，缺乏合理的布局与规划，农村校车运行风险急剧加大，基层政府集中精力抓经济，对校车的监管投入不足，事故的发生也就不足为奇。

因此，进一步强化政府的政策修正能力，紧跟教育布局调整完善校车服务。尽力做到撤并学校要与校车安全保障水平相适应，与当地实际教育安全风险相权衡。切实提供有效的校车服务制度安排。“校车事故的深层原因，是教育规模布局调整重经济性轻人文关怀性。”［9］教育部、公安部等20个部门联合下文要求按照“保障学生就近入学、寄宿制学校入学、公共交通满足入学、提供校车服务”依次优先的原则，把校车服务重点放在确实难以保障就近入学且公共交通不能满足需要的农村地区。［10］优先考虑公平和安全价值，其次考虑教育资源的配置效率，完善寄宿制学校和临时教学点设置政策，系统考虑留守儿童安全问题。

（二）校车服务与安全保障的“法律责任”分析

“法律责任”也就是规定性责任，是按照已有的法规和明文约定，按照质量和数量标准来提供服务，并考核和报告结果。对于政府而言，法律责任意味着两重意义：一是在公共服务实际提供者和服务对象之间缔结规定性责任；二是面对多元主体分散供给服务，按照规章、标准和约定的条件提供规范化监管，确保复杂性标准的实现。

一是校车服务与安全保障的制度化责任。对校车问题的立法进行完善，形成校车制度的顶层设计和微观机制相互强化仍然是一个薄弱环节。一方面，缺乏完整的责任链条构建，校车事故不仅引发重大生命损失，也会带来法律后果和责任。但是往往最后追究司机、园长、校长的法律责任，没有追问基层政府监管者的法律责任。包括从地方政府党政负责人和分管负责人，从交管到教育部门都没有明确领导的政治责任和问责程序要求。实际上，邓州等地的校车事故最后的问责只是雷声大雨点小、大事化小。显然，对于校车事故的法律责任应当对直接责任人适用更严苛的刑罚，而政府相关责任人除了政治、行政问责之外很少纳入法律问责的范围。另一方面，进一步深化操作规程没有完善配套。对公共服务的实际提供者，包括政府公共企业、非营利组织、市场组织和志愿者组织按照制度和约定契约化管理，保障质量和数量方面的标准，尚不能够让社会服务对象得到质量体验和标准化要求；明确财政保障政策责任。此外，中央与地方之间的财政分担关键在地方，由于各地的财力差距很大，县乡之间的财政财力悬殊。对校车服务的标准和规范进一步细化，需要制定更加明确的校车投入保障政策，进行多层次责任合理分配。对民办幼儿园的校车管理、校车更换、校车运行、司机聘用设计，根据实际资源条件和地理地形特点进行校车服务与监管机制的创新。进一步探索设立校车风险保证金与奖惩制度、校车运行服务线路规划制度、校车司乘人员考评与奖惩制度、校车统一调度与教学点动态调整制度、探索校车公司与服务外包制度和大力发展空中课堂等远程教育方式。根据整个社会转型的特点和变化情况，进行校车安全风险综合评估的战略调整机制。

二是校车监管体制和效能的标准化。一方面，政府监管能力不优，作为政府组织主要出于合法性和政治责任的考量，督促多元复合标准的实现缺乏效能。还表现在监管方式方法简单化和机械化，往往把超载、校车标准、运行线路、时间安排作为控制的核心，而忽视了机制和效能的因素。加之缺乏足够的人力、资源和物力保障，许多简单化的责任措施也就形同虚设。由于部分基层政府忽视校车服务责任，尤其是校车监管没有针对被管理对象的特点来设计机制，完善措施，导致大量的幼儿园经营者忽视对于车辆安全维护和司乘人员的标准化配备。江西贵溪、河南邓州、湖南娄底等事故中用做校车的旧车、黑车，以及不具备校车驾驶资格和经验的驾驶员都是事故的隐患。而发生事故后，政府部门对校车安全的具体法规和政策投入往往带有一次性和突击性，没有制定更加有效的校车安全管理机制和工作措施。农村校车问题中被监管的主体是以民办幼儿园和财力拮据的农村中小学为主，他们由于自身的成本因素考量会规避监管，增加了监管的成本和难度。基层公安、交管、运管、城管、教育部门、乡镇政府实际上缺乏长效的分工和利益协调机制，导致成本分担无法落实，交管部门实际上不论是人力和物力都跟不上，教育主管部门没有手段和能力监管，乡镇政府由于财力差异和重视程度不同引起校车问题巨大差异。甘肃庆阳造成21人死亡的校车重大责任事故，就是缺乏有效监管的典型案例。

（三）校车服务与安全保障的“协议责任”分析

“协议责任”也就是回应责任，是政府与社会之间的一种回应性，在公共服务的过程中提供满足标准的服务和解释，它是自由裁量责任中关键之一。对于政府而言，回应责任的意义在于：一是保持政府组织与社会服务对象之间的互动关系，通过社会服务对象的需求表达和利益诉求，在政府合法性和职业责任的驱使下，最终转化成政府组织的制度安排；二是并通过有效的政策措施和机制转化为服务提供者的规定性责任。

政府与社会的边界并非固定不变，政府大多数情况是被动响应公共需求。改革开放30多年来，随着工业化和城市化的推进，催生了大量的农民工群体，国家统计局公布的数据显示，2013年全国农民工总量为26894万人，比上年增长2.4%。［11］这些农民工为城市经济发展和繁荣作出巨大贡献的同时，也为农村面貌的改善挣回资金和技术，为农村事业发展提供了机遇。与此同时，由于外出务工人员的增加，导致了传统完整的农村家庭功能解组，子女教育、老人赡养等传统的家庭功能逐步跟城市一样不断社会化和市场化，空巢老人问题、留守妇女问题，尤其是留守儿童问题逐步显现。根据 《中国2010年第六次人口普查资料》样本数据推算：“全国有农村留守儿童6102.55万，占农村儿童37.7%，占全国儿童21.88%。与2005年全国1%抽样调查估算数据相比，五年间全国农村留守儿童增加约242万。”［12］由于城市教育成本和生活成本等因素，大量的留守儿童需要在出生地实现学习和教育，而学前教育的发展和农村寄宿制学校的开办正好弥补了留守儿童的教育、管理和监护的部分缺口。尤其是学前教育，既满足了儿童的早期教育，另一方面又便于对儿童的集中监护和社会化管理，也就是说农村学前教育的兴起从某种程度上保障了儿童安全，但也使校车安全问题集中凸显。“按照义务教育1.5亿名在校生的规模计算，全国所有中小学生都配备上校车，则需要150万辆校车，加上维护费用，需要财政4600亿元的投入。”［13］令人遗憾的是，正是受到基层政府财力的制约，政绩考核方式和职能重心失衡的影响，迄今为止，农村教育安全，尤其是学前教育的校车安全问题没有一整套的有效机制和制度来推动规范运行。

农村校车安全，政府责无旁贷，但往往力不从心。因为基层政府在监管的机制和投入上缺乏科学的顶层设计，没有办法有效履行的责任往往成为被动负担的“包袱”。监管的协同问题在政府部门之间由于成本分担问题而削减了力度，而体制上的制约进一步削弱了监管的力度。乡镇交管部门和教育部门实际上属于县市主管部门直接管理，而乡镇政府实则是指导和协调关系，缺乏真正的有效领导。这样一来有效监管缺乏统一协调和长效机制。深化乡镇体制改革，落实校车安全管理的大部门体制。政府部门之间主体的责任分配需要进行调整，达到责任和风险的平衡，使每一个风险节点和薄弱环节能够达到加强，实现基于整体安全产出最优化。进一步推动强镇扩权，增强乡镇政府在校车治理中的责任主体地位，将交管、教育、运管等传统上以县级部门为主的管理体制转变为以乡镇为主导的管理体制。这样的体制设计一方面将校车责任主体锁定在同一基层组织之内，避免协同上的困难，另一方面也可以将责任和权利更好地放置到一线，调动基层的积极性，有利于更好的责任落地和责任链的完整化。

（四）校车安全“预期责任”分析

预期责任用通俗的说就是有序参与与协同合作的责任，是公共服务的制度安排通过多元主体的参与协商，从而形成共识性的行动框架和制度安排，帮助多元主体形成理性而稳定的预期，便于合作行动的展开，进而保持公共服务的质量稳定性和主体的协同性。对于政府而言，预期责任实际上有两重意义：一是最为关键的公共服务的提供者和政府制度安排者之间的关系，在响应社会服务对象的诉求的过程中，当公众议程转化为正式议程时，公共服务安排的主体结构和规定性约束需要得到提供者的参与和协商；二是保持与服务对象的沟通，从而达到多方的共识，以便于在政策执行之时能够形成多元主体的组织协同和合作治理。

目前地方政府尚没有调动社会力量以实现校车安全监管的合作治理。基于责任风险共担的多中心合作治理机制，构建基于教育机构、法人、受托人、司乘人员一体化的管理体系还亟需完善。加强农村校车利益相关者的教育、培训，将校车安全的新理念和新机制切实落实到相关责任主体的灵魂里，贯穿到横向到边、纵向到底的治理体系之中，这些工作还存在缺口和短板。故此，才需要“通过中央、地方和社会各界共同努力，使校车成为学生安全的流动校舍，为孩子们建立起安全无忧的绿色通道。”［14］

校车服务对象的理性合理预期引导亟需加强。先天不足的农村校车安全问题随着大量民办学前教育的涌现，校车服务及安全监管将是一项长期的任务，不可能在一朝一夕得到根本改善。即使北京的校车服务也存在一个巨大的缺口，2013年北京市在教委备案的校车共有500余辆，但没有备案的“黑校车”数量比这一数字多得多。就全国而言，民办教育校车标准化的比例更是不足30%。大量的黑车、改装车以及超载现象说明，政府目前回应能力受到种种制约。加之，在有限的财力资源约束下，各种利益诉求在城乡之间、村组、社区之间争夺，由于话语权和权力地位的不对称，导致利益诉求之间的难以相互调适优化。由此，校车投入的政策修正也将会显得异常复杂和漫长。因此，多方协调合作治理是一种必然选择，作为自治组织的村委会、作为市场主体的校车提供方、作为购买者的农村家长才是更加直接和有效地监管和约束自我的主体。

三、几点结论

农村校车服务与安全保障的政府责任实现，需要从四维责任的系统结构优化着眼，根据社会转型的动态特征进行调整和修正，从而实现校车服务与安全保障的新范式的构建。

第一，切实提高政府校车服务和监管能力，以回应性提升来增强合法性。针对校车这个转型期的特殊问题进行政策议程推动和政策执行力以及时有效响应公众需要。社会转型伴随着城市化和工业化的加速而产生巨大的现实问题，传统的家庭功能社会化催生了农村教育巨大变局，社会和市场的力量在政府公共服务的空隙中发挥一定的填补作用，构成了一个分散的多元公共服务提供系统，但是这种分散的系统意味着责任的离散，没有政府职能的转变和责任控制作保障，没有相应的财政保障机制和监管机制作为辅助，往往会带来巨大社会安全隐患。

第二，构建开放、协同的多元服务系统以增强规定性责任有效性。多元协同机制优化设计，构建政府与社会合作治理校车问题的监管新范式。校车安全问题是一项非常复杂的系统工程，只有适应校车多元分散的系统结构特征，强化机制设计来夯实校车安全政策的执行，强化社会合作治理，善于调度和利用社会力量和市场力量解决校车安全问题，从而达到对校车事故的“釜底抽薪”的善治。整体性进行校车安全控制机制的相容性设计，切实推动《校车安全条例》的落地。

［1］于宛尼.我国每年2万多名中小学生因交通事故伤残死亡［N］.工人日报，2010-11-17，（A7）.

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［3］原春琳.校车跟不上，农村学校变空壳［N］.中国青年报，2010-04-17，（A3）

［4］李军鹏.当代责任政府理论的分析框架［N］.学习时报，2008-02-07.

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［6］ Kevin P Kearns.Managing for Accountability:Preserving the Public Trust in Public and Nonprofit Organizations ［M］.Wiley（1996）.PP.1-255

［7］ Mills， Nicolaus.Busing:who's being taken for a ride.ERIC-IRCD Urban Disadvantaged Series， No.27，June 1972.P143.

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［9］张素蓉.校车事故的深层原因：教育规模布局调整重经济性轻人文关怀性———以深圳市龙岗区为例［J］.湖南师范大学教育科学学报.2012（09）.

［10］教育部、公安部等.关于贯彻落实进一步加强校车安全管理工作的通知（教基一［2012］10 号）［R］.2012-08-06.

［11］刘铮.我国农民工总量达 2.69 亿人［EB/OL］.新华网//http://news.xinhuanet.Com/2014-05/12/c_1110650590.htm，2014-05-12.

［12］李菲.全国妇联:中国农村留守儿童数量超6000万［EB/OL］. 新 华 网 //http://news.xinhuanet.com /politics/2013-05/10/c_115720450.htm，2013-05-10.

［13］刘延东.全国中小学配备校车需投入4600亿元，很难一步到位［N］.中国青年报，2011-12-16（A1）.

［14］温家宝.在第五次全国妇女儿童工作会议上的讲话［Z］.2011-12-27.