宅基地使用权流转视角下农民专业合作社融资机制的完善与创新

杜一鸣 张 玲

（河北青年管理干部学院，河北 石家庄050031）

党的十八大报告明确提出，“发展农民专业合作社和股份合作，培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。”可见作为新型经营主体的农民专业合作社如何健康、规范、快速地发展成为我们必须关注的问题。目前，农民专业合作社正在我国快速兴起，截至2012年底，全国农民专业合作社达到70余万家，比2011年增长约38%。虽然从数据上看我国农民专业合作社得到了快速发展，但从总体上说，农民专业合作社尚处于初级发展阶段，一些制约和影响我国农民专业合作社规范发展的深层次矛盾和问题仍然没有得到有效解决，特别是作为农民专业合作社生存和发展的关键要素——资金。在现实中，农民专业合作社发展过程中还普遍面临着资金需求增加和资金供应严重不足的现实矛盾。如何破解农民专业合作社的融资困境，已成为制约和影响我国农民专业合作社生存和发展的关键环节。

一、现阶段我国农民专业合作社面临的融资难问题及原因分析

资金是企业经济活动的第一推动力、持续推动力。企业能否获得稳定的资金来源、及时足额筹集到生产要素组合所需要的资金，对经营和发展都是至关重要的。对农民专业合作社来说，资金的重要性同样毋庸置疑。合作社在创建和发展的各个环节都会产生对资金的需求，这些需求大体上可以分为三个部分：（1）短期资本，包括用于收购成员产品而垫付的款项、存货的资金以及其他货币支出等；（2）长期资本，包括用于租赁土地、购买设备、建筑及各种车辆等资本；（3）组织基金，包括合作社成立时支出的法定费用和登记费用、营业执照和注册费用以及其他开支等[1]97。要想全部满足上述三部分资金需求，往往需借助两个渠道。一是农民专业合作社内部成员的出资。但当前我国农民专业合作社的成员大都是本村、本乡经济实力薄弱的普通农户，他们手头并不宽裕，即便有一小部分存款，由于农民的生产、生活没有多少外在的稳定保障，“求稳定、怕风险”的思想造成对合作社的现金投入不会很大。可见，通过社员集资入股方式筹集起来的资金数额极为有限。二是通过外部融资解决资金不足现状。《中华人民共和国农民专业合作社法》（以下简称《合作社法》）第51条规定，国家政策性金融机构应当采取多种形式，为农民专业合作社提供多种渠道的资金支持。国家鼓励商业性金融机构采取多种形式，为农民专业合作社提供金融服务。但这些规定仅仅是原则性规定，并未就政策性金融机构应当采取何种形式支持农民专业合作社的发展提出具体、详细的可操作性措施。基于上述两点，笔者只能感叹狭窄的资金渠道和有限的资金积累使得我国许多农民专业合作社陷入了融资难的困境。据余丽燕、郑少锋对福建省175家农民专业合作社的随机调查显示，91.9%的农民专业合作社认为资金短缺是合作社目前发展中面临的最突出的困难[2]（如表所示）。

表 农民专业合作社发展中面临的主要问题

造成当前我国农民专业合作社融资困难的原因是多方面的，但在诸多原因中，独特的制度设计是导致农民专业合作社陷入融资困境的根本原因。首先，成员资格的限定使得合作社股权融资数量有限。根据《合作社法》第3条规定，成员以农民为主体；第15条规定，农民专业合作社的成员中，农民至少应当占成员总数的80%。法律这一规定，虽然保证了合作社成员之间紧密的业缘、地缘关系，保证了农民在合作社中的主体性地位，但同时这一规定也限制了合作社的内部资金来源。改革开放以来，特别是近10年以来，国家高度重视“三农”问题，农民的人均收入发生了质的提高，但相对于城镇居民而言，农民家庭人均纯收入依旧很低。因此，单纯依靠合作社成员的内部出资是难以满足农民专业合作社发展对资金的需求的。其次，合作社“自愿进出”的入退社原则造成合作社的资本始终处于变动状态[3]。根据《合作社法》第3条的规定，农民专业合作社应当遵循入社自愿、退社自由的原则，当合作社的成员退出合作社，必将撤走其出资，这也势必会发生合作社自有资本量不断变化，难以维持持续稳定的生存和发展。第三，资本报酬有限原则也不利于资本的有效吸纳。

二、完善宅基地使用权流转制度，破解农民专业合作社融资难的困境

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出“赋予农民更多财产权利”。习近平总书记在关于《决定》的说明中指出，赋予农民更多财产权利，主要是依法维护农民土地承包经营权，保障农民集体经济组织成员权利，保障农户宅基地用益物权，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让试点。目前，全国2.46亿亩农村集体建设用地中，有近两亿亩为宅基地，0.5亿亩左右为经营性建设用地。这个巨大的土地资产，目前基本上处于沉睡状态，还没有给农民带来财产性收入。暂且不论宅基地，仅0.5亿亩（300多亿平方米）的经营性建设用地，就足以对房地产市场产生巨大的冲击。如何保障农户宅基地用益物权，如何开展农民住房财产权抵押、担保、转让，不得不成为我们迫切需要研究和探讨的重要课题。因为如果宅基地使用权能够在规范的情况下进行抵押、转让，作为农民专业合作社发展的命脉即资金短缺问题，也就得到有效解决。

（一）因地域及政府主导差异。我国当前宅基地流转方式主要体现为：一是以成都为代表的宅基地买卖方式；二是以北京朝阳区何各庄为代表的宅基地租赁方式；三是以浙江嘉兴市为代表的宅基地抵押方式；四是以上海政府在其郊区划定的15个试点村开展的宅基地置换方式；五是天津开展的“宅基地换房”方式；六是重庆市开展的宅基地回购方式；七是浙江省温州和义乌开展的先将宅基地依法征收为国有土地，再按国有土地出让、转让、抵押、出租的方式。

纵观上述试点城市的宅基地使用权流转方式不尽相同，可见宅基地使用权流转制度非常复杂，既有边远地区的宅基地，也有城市近郊的宅基地；既有财产权利的要求，也有社会权利的考量。因此，宅基地的流转及其限制应当放置在当事人权利得到保障、公平公正以及社会稳定的基础上综合考量[4]。

（二）宅基地使用权流转的前提条件必须是产权界定明晰。根据《物权法》的规定，宅基地使用权属于不动产用益物权，遵循物权法基本原理，不动产物权的公示方式为登记，未经登记的，不产生法律效力或不得对抗善意第三人。目前我国宅基地使用权登记工作相对薄弱，2013年，笔者在阜平县下乡期间，通过与村民了解，很多村民并未对自己的宅基地使用权进行确权登记，主要原因是村民维权意识欠缺，总觉得那个“小本本”没有多大用。鉴于此，作为政府来说，必须加强宣传，使每一名村民都能意识到宅基地使用权确权登记的重要性。通过登记，明确宅基地使用权的权利主体，明确宅基地使用权的权属范围，避免产权纠纷，保障交易安全。

（三）农民土地权利能否实现依赖于如何公平效率地建立与完善宅基地使用权流转。宅基地使用权流转必须基于社会正义原则建立和完善公平合理的土地流转收益分配机制。这就需要着重解决好三个问题：一是在宅基地使用权流转过程中，涉及的利益究竟有哪些；二是利益分配的参与主体究竟是谁；三是利益如何分配才能符合社会经济良性发展的基本要求。宅基地改革过程中，宅基地使用权流转规则的制定必须由村民或村民代表参与，这是充分发扬基层民主的具体表现，同时也能保护农民的利益。而现在的问题是规则由政府制定，村民按照政府制定的规则参与流转，很难保障农民的切实利益。

在允许宅基地使用权流转的情况下，我们还必须强化相关的配套措施，以防范宅基地建设中侵占农业用地。农业用地转化为宅基地后，宅基地使用权的流转可以带来利益，从而实现宅基地财产利益的货币化。

（四）构建农村宅基地使用权流转过程中农民权利保障机制。如：在构建农民福利保障机制中，加大促进农民就业的政策扶持与制度保障，特别是如何利用现有法律制度保护失地农民就业权利的问题。

综上，一旦建立起一套分地区设置的科学、完整、规范的宅基地使用权流转制度，势必会创新农民专业合作社成员投资的新方式，即凡是能为合作社成员接受的各种能满足合作社发展、壮大所需要的具有财产价值的因素均可以被农民专业合作社接纳，形成投资入股的形式。只有这样，才能不断壮大合作社的经济实力，解决融资难、资金短缺的困境。

[1]刘雅静.农民专业合作社的发展与创新研究[M].山东：山东大学出版社，2012.

[2]余丽燕，郑少锋.农民专业合作社融资问题与寻求破解的探索——以福建省为例[J].农村经济，2011（3）.

[3]沈净，王丽英.农民专业合作社的特殊财产制度[J].河北法学，2007（3）.

[4]郑尚元.宅基地使用权性质及农民居住权利之保障[J].中国法学，2014（2）.