新公共服务理论视角下的政府管理创新的调查与分析

李文钰 姜青秀

（江西理工大学 文法学院，江西 赣州341000）

政府管理创新是当今世界范围内行政改革的一种普遍趋势，也是我国各级政府广泛关注的重大问题。新公共服务理论作为一种新的公共管理理论，是基于对传统管理理论的反思，推崇服务精神，提出并强调公共管理归根到底是服务的性质，强调政府治理角色应由掌舵转变为服务的理论，这一理论对我国政府管理创新具有重要的借鉴意义。

为全面了解政府管理创新情况，以及对新公共服务理论的认识及运用情况，本项目小组成员以“新公共服务理论视角下的政府管理创新”为主题，以赣州市政府、事业单位公职人员及普通公众为对象，发放了“新公共服务理论视角下的政府管理创新研究”调查问卷和赣州市政府管理创新满意度调查问卷，前者对公职人员和公众发放，后者只发放给公众。这样做的目的：一是调查目的不同，前者是为了了解公职人员及普通公众对政府管理创新的认识情况，后者是为了了解公众对政府工作的满意情况；二是确保信息全面客观，针对管理创新的调查以公职人员和公众为对象；确保了信息的全面，针对满意度的调查以公众为对象；避开公职人员确保了信息的客观真实；三是对新公共服务理论的实际应用，新公共服务理论所倡导的在政府人员与公众之间建立一种互信的沟通机制，重塑公众对政府的信任。

调查背景：我国经济和社会发展进入新阶段，改革进入攻坚区和深水区，尤其是十八届三中全会以来，党中央提出全面深化改革的决定，而政府作为社会和社会公共事务管理的主体，政府管理创新对全面深化改革具有重大的意义。

调查目的：进一步了解当前我国政府管理创新过程中存在的问题，公众对新公共服务的了解情况，针对性地提出相应对策，为提高政府管理能力建言献策；在调查中充当政府与公众的中介和桥梁，促进其沟通、互信的建立。

调查内容：针对赣州市市政府及国家行政编制内的企事业单位的管理创新和公众满意度进行调查。

调查方法：问卷调查法。

调查时间：2013年6月20日至2013年8月20日。

调查地点：江西省赣州市市区、赣州矿管局、章贡区教育局、赣江街道办、南外街道办、水南镇政府、赣州食品药品监督管理局、赣州城市管理局、江西理工大学等。

一、总体状况分析

本次调查分别发放“新公共服务理论视角下的政府管理创新研究”调查问卷300份（以下简称“政府管理创新研究调查问卷”）、赣州市政府管理创新满意度调查问卷200份（以下简称“满意度调查问卷”），分别回收268份、198份，全部为有效问卷，没有无效问卷。其男女比例分布为：“政府管理创新研究调查问卷”，男127人，女141人；“满意度调查问卷”，男女各为99人。为直观起见，现分别就两份问卷的调查对象的其他具体基本情况以图表形式进行介绍：

表1 调查对象职业分布情况 单位：（人）

表2 调查对象年龄分布情况 单位：（人）

表3 调查对象文化程度分布情况 单位：（人）

从以上信息可以看出，两份问卷调查对象的受教育程度集中于大专及以上，所占比例为88.8%和71.2%，年龄集中于25岁以下及25～35岁，分别占86.9%和93%。调查对象的职业主要集中于第二三产业，与政府管理直接接触者较多，其中在校学生主要是大学本科学生，从他们所填问卷来看，对于政府管理创新和政府满意度也有不少自己的切身感悟，问卷反映情况具体分析如下。

二、公众对于“新公共服务理论”及“政府管理创新”的感受

从回收的268份问卷来看，对“新公共服务理论”和“服务型政府”了解的占78.7%，不太了解或完全不了解的占21.3%。对政府管理创新非常了解、基本了解、了解、不太了解以及不了解的比重分别为：5.6%、32.8%、20.9%、35.8%和4.9%。针对新公共服务的核心理念认识和从主观判断新公共服务理论下的理想型政府来看，66.9%的人认为应当建设服务型政府，33.1%的人则认为应当建设全能型政府、管制型政府，持此观点的不乏少数国家编制内的企事业单位工作人员和公务人员。（政府管理创新的核心和政府体制改革目标的调查见图1、图2）

图1 公众认为政府管理创新的核心

图2 公众认为政府体制改革的主要目标

由此可见，公众对于政府管理创新和体制改革的诉求分布相对比较均匀，既希望我们的政府能够做到责任明确，又要做到服务优质、民主透明等。而要达到这几个主要目标，则需要政府在观念、管理模式、履职方式以及应急管理等方面加大创新力度，增强创新能力，这样才能更好地符合公众对于政府的诉求，增强公众对政府的信任度。

三、当前我国政府管理存在的问题

以赣州市为例，公众对于政府管理持满意、基本满意、非常满意的达到65.7%，调查对象对自己所在社区的服务表示满意的达69.2%，55%的公众认为赣州市政府的管理基本能做到为民服务。此外，据平时与政府接触过的调查对象，有74.8%的人认为赣州市政府比较廉洁。对于公共服务设施的评价则喜忧参半，50%的人表示赣州市目前的公共服务设施建设能够满足需求，50%的人则认为仍需加大公共服务设施投入。两份问卷的数据显示，赣州市政府在设施和职能管理方面基本令人满意，得到大多数市民的认可。但是，在肯定政府管理所获得的成绩时，也存在诸多问题（见图3）。

图3 当前政府管理存在的最大问题

由图3可知，目前政府管理还存在着诸多问题，首先，形式主义、官本位思想在公众看来仍然是最大的问题，也是最严重的问题；其次，决策缺乏民主科学性也是让公众深有感触的一方面。至于政务信息不透明、监督机制不健全以及缺乏长远规划和系统研究等，也是近些年来政府管理过程中反映出来的诸多问题。下面就比较突出的几个问题进行重点分析。

（一）政策制定过程缺乏民主参与

从满意度调查问卷来看，76.3%的公众表示有参与政府政策制定的愿望，希望政府多举行一些类似于民主听证会或者民主评议等活动，邀请市民参与；36.4%的公众表示政府在制定政策过程中会征求群众意见或建议，而大多数人则表示政府在政策制定时忽视群众意见。“您认为赣州市政府出台的政策能否代表您的利益诉求”这一问题得到的数据：认为能够代表、基本能代表、很少能代表和不能代表所占的比例分别为：6%、48%、29.8%和16.2%，反映出政府在满足公众民主参与的过程中有待改进。不少公众还表示政府对政策宣传方面的重视程度不够，就“政府管理体制改革方面的宣传”来说，61.6%的人表示政府及所在单位只是偶尔举办些活动进行宣传讲解，其中18.3%的人表示从来没有举办过宣传讲解活动。

针对此问题，我们特意查看了赣州市人民政府网站，在“网络问政平台”中的“建言献策”栏目，只公布了7条消息，时间为2012年5月-2012年11月。另外对于居民自主提建议的要求里面规定“不属于本栏目受理范围，且不适合公开的问题视为无效问题，本栏目管理人员有权删除并且不再另行通知。”然而，对于“哪些是属于受理范围”、“何为不适合公开问题”并没有作明确解释，此做法无疑打击了公众建言献策的积极性。

新公共服务理论是建立在民主公民权理论、社区与公民社会等理论的基础之上的，核心思想是重视民主和公民权，尤其是人民当家作主的社会主义国家，缺乏民主参与就难以真正表达人民群众的诉求，也就难以真正做到人民当家作主。然而，调查情况却显示目前政府管理中对于民主和公民权的重视程度不尽如人意，还有待进一步提高。

（二）公务员的整体素质亟待提高

根据调查，仅有22.7%的人认为政府公务员的整体素质较高，认为一般及不高者则多达77.3%。这其中或许存在部分调查对象的主观臆断，但是在现实生活中与政府交往过的人也表示，公务人员办事过程中服务热情周到的只有39.4%，大部分人认为公务人员服务态度一般甚至冷淡，这与我国建立“服务型政府”的目标不符合。不仅如此，认为赣州市政府管理中服务态度、机关作风、办事效率以及信息公开等方面有待改进的比例分别为：21.7%、20.8%、36.5%、21.1%。

政府是国家事务与社会事务管理的主体，行政领导与公务人员又是提供公共服务和进行管理的实际主体，与公民接触最为直接、最为密切。因此，公务员就代表了政府的形象，直接影响着政府的权威和公众对政府的信任度。从调查结果来看，目前我国的政府公务人员的服务情况不容乐观，公务员整体素质亟待提高。

（三）政府信息不透明，管理方式较为传统

政府信息公开是社会主义民主政治建设的一个重要方面，是社会主义法治国家建设的重要环节。实现人民主权和公民参与权，必然要求建立政府信息公开制度。政府信息公开，一方面促进公民知晓并参与行政，另一方面又能够有效预防腐败[1]。据调查结果显示，我国政府工作信息及管理信息的方式主要以单位公示、单位开会、同事间互相传达以及领导主动谈话等传统方式为主，通过网络公开信息和了解信息的只占3.6%。尤其在“满意度调查问卷”中反映出来的有17.2%的人不知道了解政府信息的渠道。

在政府信息管理方面，除了管理方式较为传统，还存在信息更新不及时、不清晰等问题。例如，正如前问提及的赣州市政府“建言献策”栏目；再如，九江市政府网站政务“信息公开”栏目无财经信息公开栏目。而我国《政府信息公开条例》第二章公开的范围中明确规定：“县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例第九条的规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开财政预算、决算报告、扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况等政府信息。”

（四）政府对管理创新重视程度不足，公众对政府缺乏信任

从调查的结果来看，政府及编制内的企事业单位人员认为赣州市政府具有创新精神的占60.1%，而从“满意度问卷”中公众对于赣州市政府是否具有创新精神的结果来看，情况则截然不同，73.2%的人认为市政府不具有创新精神。这无疑反映出一个问题，政府机构或者企事业单位的工作人员站在自身立场，作为体制内的人感受到的是政府管理在改变和创新，而对于在体制之外的人来说，并没有感受到政府管理创新的痕迹。

这其中的原因是多方面的：一是政府在管理方面实施的改革宣传力度不足，没有让公众对其有全面的了解；二是政府在内部进行的是以思想上鼓励创新等形式为主，外部公众无从得知，这在问卷调查中体现为引进创新人才、鼓励创新行为、营造创新氛围、加强内外监督、完善法律保障、鼓励诚信管理及其他方式所占比例分别为：16.1%、26.4%、18%、11.4%、12.1%、16.1%；三是政府与公众之间缺乏一个合理有效的沟通机制。归根结底，政府对于创新不够重视，一个足够重视创新的政府不可能是悄无声息的，也不可能没有任何动静。

根据新公共服务理论的观点，在政府与公众之间建立起一个互信的桥梁对于建设服务型政府、责任型政府以及回应型政府具有重要的作用。然而，从调查数据来看，公众对于政府的信任度并没有想象中那么乐观，当公众对政府提供的公共服务有疑问时，表示会主动提出诉求的仅占11.9%；而当自己的利益受到侵害时，48.5%的人表示会直接找相关部门协调、或拨打市长热线，而其他51.5%的人则自认倒霉或找熟人、托关系协调，有的甚至会采取更为极端的手段，在市政府门前静坐或者上访；对于政府近年来所实施的重大社会改革，也只有19.1%人认为其成效显著。由此可见，政府要提升在公众心中的形象，提高可信度还有很长的路要走。

此外，公众对于政府管理创新今后可以努力的方向也提出自己的建议，例如，管理理念创新、履职方式创新、工作机制创新、内外监督机制创新以及其他方面等，使得我国政府能够朝着服务型、法治型政府迈进。

四、结束语

政策制定过程中鼓励民主参与是为了更好地维护公民权，也是为了更好地体现民主，集民智、聚民心，有利于民主法治政府的构建；公务员整体素质的提高有利于责任型政府的实现；政务信息的管理需要与时俱进，政务公开是民主最基本的要求，是建立“阳光型政府”的必要前提，也能促进回应性政府的发展；唯有创新，不断注入新的力量才能让政府管理在新的时代，面临新的竞争时生生不息，保持活力。

当然，实现这些艰巨而伟大的目标，既需要政府及其工作人员的努力，也需要广大公众积极主动的参与和十足的信任，同时也要有一定的社会监督，这样才能共同完成这个伟大的管理事业。在政府管理创新取得进步的同时，我们也需要正确认识政府管理中存在的问题，更好地改进和提高政府管理和服务的能力。新公共服务理论思想内涵深刻而广博，对于我国建设服务型政府、责任型政府具有重要的指导意义。

[1]黄子兴.我国政府信息公开的重要性和必要性[J].中国民用航空，2011（11）.