财政分权不充分、竞争策略扭曲与社会救助支出:内在逻辑与中国的实际*

王增文 邓大松

(1南京财经大学公共管理学院、城市发展研究院，江苏南京，210023;2武汉大学社会保障研究中心，湖北武汉，430072)

一、引言

自1994年“分税制”改革以来，国内外大量的学者对分税制改革在分配领域和再分配领域的状况给予了高度关注，并在不同的领域做了大量的定量和定性的研究，如传统的财政分权理论认为，分权有助于增强地方政府提供地方性公共品的激励效应，因为分权体制下的地方政府具有信息优势，能更好地响应地方民众的偏好，有效地提供地方性公共服务(Tiebout，1956);［1］而且很大一部分学者认为中国经济的飞速发展均得益于这种分权制(Montionla、Qian和Weingast，1995)。［2］那么，财政分权必然会导致包含社会救助在内的公共服务的增进(Zhuravskaya，2000)。［3］对俄罗斯的研究得出的结论是:财政分权会激励地方政府加大公共支出的比重。Faguet，(2004)［4］利用玻利维亚的教育、卫生、污水处理等公共服务指标的面板数据做统计研究发现，财政分权制会加大政府对公共服务提供。平新乔(2010)财政分权制的激励效应是:［5］它改变了公共品供给结构、政府预算内(主要用于基本的公共品，比如教育、城市维护和支农等)及预算外支出的模式(主要用于招商引资的基础设施建设上)。但目前的研究发现，这些理论与中国的实践状况形成很大的反差。也就是中国的实际并非如此。傅勇和张晏(2007)发现，［6］中国的财政分权对政府的公共支出结构产生了扭曲作用，导致公共服务类支出不足。(郑磊，2008;周业安、王曦，2008)发现，［7］财政分权制反而阻碍了公共服务支出水平，如农村社会救助资金支出，在1999年到2001年这3年间，农村社会救助金占民政的费用比例都在30%上下波动，但从2000年到2002年这3年间，这个比重急剧下降，在2002年，这个比重竟不到20%;从2003年到2010年间，这个比重一直处于上下波动的状态，但都没有超过30%，就是最高的年份2010年也只有27%。虽然国家一直重视社会救助支出，但是从图1来看，社会救助支出占GDP的比重在1978年到2010年间一直处于35%以下，也就是说，一直低于1978年的社会救助支出占GDP的比重。

笔者认为中国政府对社会救助支出比重偏低的事实并非现有理论所能完全解释的。其中主要原因是财政分权制本身实施的不充分。就是在1994年税费制改革以来，虽然社会救助比重在缓慢上升，但是这主要是经济因素所致，即1998年东南亚金融危机导致这个比重增加，但2000年到2002年这个比重又急剧下降。虽然2003年以来国家极力倡导加大社会救助力度，但是2010年最高值也没有达到1978的水平。

图1 1978-2010年社会救助支出占GDP的比重变化趋势图

二、财政分权制的扭曲:中国社会救助的实践

Keen和Marchand认为，［8］如果劳动力的流动性远远小于资本的流动性，政府就会采取有利于资本占有者的行为，从而增加生产性支出。由于资源的有限性，各种福利性支出就会被压缩、替代甚至被挤占。虽然中国自1994年分税制改革以来建立了政府和地方的财政分权体系，但是这种分权体系是不充分的。

在税收方面，地地方政府没有独立的税权，不能独立的设置税种和税率，从而使得地方政府在税收方面缺乏收入来源;而在社会救助支出方面，地方政府又是主要的筹资方，而且更要负责的任务是为当地的经济发展提供最好的服务。再加上很长一段时间以来，评价地方政府官员的晋升体制标尺是经济绩效，这种评价体系并不关注政府是否能够为每个社会成员提供保障性的社会保险和社会救助，而是更关心政府是否为有效提高生产效率、壮大本地区的经济的目标而提供生产性服务(如基础设施建设等)。这样，一方面，地方官员为了发展本地经济而竞相开展“标尺竞争”;另一方面，由于地方政府对社会救助等公共支出的绩效不能被客观、有效的评价，从而很大程度上减弱了政府之间的“标尺竞争”，也就是在无外在“约束”的条件下，地方政府之间不会自然产生“竞争”。从而也就缺乏提高社会救助支出的激励，而倾向于采取短视行为，将有限的可支配资源用到改善投资环境的基础设施建设项目上。虽然这种竞争在很大程度上促进了地方经济的发展。却忽视了在短期内并不能对本地区经济增长有较大促进效果的社会救助等的公共支出方面。因此，不规范的财政分权制度会给社会救助支出水平的提高带来副作用。

三、指标选取和数据来源

笔者利用中国1999-2010年的省际面板数据，研究财政分权和政府竞争策略对中国地方政府社会救助支出比重的影响。研究假设:财政分权的体制会使地方政府之间展开标尺竞争，这种竞争会扭曲政府的支出结构。同时选择了一系列的控制变量来控制当地经济发展水平，得出财政分权及政府竞争程度会对社会救助支出比重产生负效应。

用于检验社会救助支出水平与财政分权及政府竞争度的基本方程为:

笔者使用的是1999-2010年中国31个省、自治区和直辖市(不包含台湾、香港和澳门)共248个观测值的平衡面板数据。其中，i表示省份;t表示年份;γi表示与时间无关的个体特定效应项;ηt表示仅随时间变化的时间效应项;εit表示与解释变量无关的随机扰动项;被解释变量ASSTit表示社会救助支出水平，由于第i省第t年的社会救助支出占省预算内财政支出的比重能够比较客观的刻画出地方政府对社会救助支持力度的差异，所以笔者选取了最低生活保障支出与省预算内财政支出比和五保供养支出与省预算内财政支出比，这两个指标作为被解释变量。解释变量中，财政分权度(FDM)是如下定义的:

省预算内收入占中央预算内收入的比重作为财政收入分权度(fdm1)的指标、省预算内支出占中央预算内支出作为财政支出分权度(fdm2)，在省内预算中扣除中央政府的转移支付去除以中央预算内支出得到净财政支出分权度(fdm3)。

张军、高远(2007)等认为:［9］地方政府为了发展和壮大本地经济会竞相吸引FDI，其竞争的主要策略就是为本地的FDI提供一切便利条件。本文认为地方政府为了能够短时间内迅速提高本地的GDP，主要是在吸引FDI方面(如改善道路等基础设施)展开竞争。根据郑磊(2008)［10］的以各地政府吸引的FDI占全国FDI的比重作为衡量政府竞争度(GCM)的代理变量。X是一组控制变量，由于控制经济发展水平和人口结构状况包括:人均GDP(主要用于度量经济发展水平)、绝对贫困人口比重(SPP)、人口密度(PD)、行政管理费用弹性系数(AEC)，用于刻画该省份人口结构;FDI为外商直接投资。

四、计量结果及诠释

由于影响各地区社会救助支出水平因素的差异性，仅仅采用单一的财政分权度指标会在很大程度上偏离实际状况，所以本文将采用多重分权指标来综合衡量。首先从两方面来研究分权对社会救助支出的影响，并且讨论收入分权和支出分权对社会救助支出的影响程度;其次从政府竞争度来研究竞争度的变化对社会救助支出变化的敏感性研究。由于财政分权会影响地方政府的财政支出行为，可能会对不同的社会救助对象产生不同的影响。因此，笔者将分别讨论财政分权度和政府竞争度对不同社会救助项目(最低生活保障和五保供养)支出所占比重的影响。

由于各个地区自然、地理位置、历史背景等的差异性会导致有些省份比较重视社会救助的支出，有些省份为了发展本地区的经济，而相对忽视对社会救助的投入力度。笔者通过Hausman检验，拒绝了随机效应模型，从而利用固定效应模型来排除这些不可观测因素。

(一)财政收入(支出)分权度对社会救助支出水平① 主要指的是最低生活保障和五保供养，下同。的影响

表1 被解释变量:最低生活保障支出与省预算内财政支出比

从表1和表2所报告的模型结果可以看出，财政分权度(包括收入和支出)在1%的水平下都是显著的。收入分权度(fdm1)每提高一个百分点，最低生活保障支出占省预算内财政支出比重就提高0.218个百分点，五保供养支出占省预算内财政支出的比重就提高0.133个百分点。如果从在省内预算中扣除中央财政的转移支付再除以中央预算内支出得到的净财政支出分权度(fdm3)来看，这个比例会进一步的增加，当fdm3提高一个百分点时，ASST(最低生活保障所占比重)就会提高3.25个百分点，而ASST(五保供养支出所占比重)会提高的更多，其提高比例为4.642百分点。在支出分权度的影响方面，其影响效应显著为负。财政支出分权度每增加一个百分点最低生活保障支出比重会减少0.183个百分点，五保供养支出比重会减少2.19个百分点。产生这种现象的主要原因是，目前包括中央政府在内的各级政府都把经济建设放在了第一位，为了吸引FDI，而会为其提供一切便利条件，特别是基础设施(如道路、桥梁等)的建设，并且这些项目很容易得到上级政府的批准，上级财政会不遗余力的为其筹资，所以地方政府在这些项目以及与其配套的项目的开工上几乎没有任何的后顾之忧，在这方面只要他们能够想到，就立马开工，如果资金不足，上一级政府会立刻下拨资金为其支援。这样，如果地方政府在财政支出方面多支配一个百分点的可支配资金就会减少一个比例的社会救助投入。而有个别省份甚至挪用、挤占上级政府为社会救助对象提供的救助资金。所以，从财政分权度的角度来看，激励地方政府提高如社会救助等的公共支出和公共服务的质量，就必须完善地方政府独立的税收体系，增加其财政收入权，并在财政支出方面限制其支配财政资金的权力。

表2 被解释变量:五保供养支出与省预算内财政支出比

(二)政府竞争度对社会救助支出水平的影响

在表3和表4的模型4中，引入政府竞争度(GCM)，同时去掉了财政分权度(FDM)的影响。只把它与上文所列的控制变量列入了模型。统计结果显示，其符号在1%水平下显著为负。也就是说，政府的竞争度每提高一个百分点，最低生活保障支出比重就会降低40.2个百分点，五保供养支出比重同时降低37.4个百分点。在中国经济飞速发展时期，评价各地官员政绩的指标几乎唯一的被锁定了——GDP，那么地方政府除了利用本地特有的自然资源和矿产资源以外，最大的焦点便瞄准了另一个能够给本地在短时间内迅速提高经济收入的FDI的引进和投资收益高的第二、三产业上，如河南2010年上半年，新建项自投资1396.67亿元，占城镇投资的比重达73.5%。而该省是一个农业大省，但第一产业投资增长乏力，其投资额为20.81亿元，增长24.0%，低于城镇投资增幅20.7个百分点，仅占城镇投资的比重的1.1%。［11］各地政府在提高其GDP总量上的“攀比性”的过度竞争在很大程度上扭曲了包括社会救助支出在内的公共支出结构。

表3 解释变量为最低生活保障支出比重方程的协整性检验

(三)各控制变量对社会救助① 包括最低生活保障和五保供养。支出水平的影响

表2中，人均GDP的系数，除了模型2在5%水平下显著为负外，其余模型均在1%的水平下是显著为负的。表5中，除了模型4的GDP系数不显著外，其余模型在10%的水平下都是显著为负的。这说明随着人均GDP的提高，社会救助支出比例在减少，进一步说明，地方政府之间的“竞争策略”是围绕本地区经济增长，(即提高GDP)展开的。所以如果不改变当前对地方政府的绩效评估体系，这种扭曲公共支出结构的状况会进一步加剧。绝对贫困人口比重(SPP)的系数在表4和表5中都是显著为正的，实际上这是很自然的，随着本地区绝对贫困人口的增加，地方政府自然会扩大社会救助支出资金的比重。表4和表5所列模型中，人口密度(PD)都不显著。而行政管理费用弹性系数(AEC)②用行政管理费用的弹性系数来衡量行政管理费用支出的轻重程度，其计算公式为:行政管理费用弹性系数=行政管理费增长率/财政支出增长率。行政管理费用的弹性系数理应维持在0～1之间，而中国的行政管理费用弹性系数大部分维持在1以上。如图3-7所示，1992年高达1.46，2002年高达2.13，并且2002到2004年期间一直维持在1之上。在5%的水平下，均显著为负。这意味着随着目前公务员规模的迅速庞大，行政管理费用所消耗的资源将不断地扩大，由于困难省份的地方财政紧张，很多中央财政的专项拨款被挪用，这样就把用于居民社会救助支出的“养命钱”等公共支出资源给挤占了。

表4 解释变量为五保供养支出比重方程的协整性检验

续表4

外商直接投资(FDI)在表4和表5的所有回归模型中系数均不显著，这体现了中国的社会救助支出增长并没有吸引(FDI)而使其比例有所提高，相反却有下降的趋势，从图1也可看出，2010年的社会救助支出占GDP的比重低于1978年的比重，也就是说外资几乎没有用在提高公共支出和公共服务方面，因此FDI对社会救助支出没有直接和显著的影响。

为了防止上述模型存在伪回归现象，笔者对方程因变量和解释变量进行协整性检验(只对残差序列即μit进行协整性检验即可)。即对方程(1)变形

对方程进行单位根检验，考查该序列或其各阶差分序列是否存在单位根。笔者采用的是PP单位根检验，检验结果如表4和表5所示。在表4中解释变量为最低生活保障支出比重的方程的协整性检验中，模型1和模型4在1%的显著性水平下，分别以0.72%和0%的概率拒绝原假设，即残差序列不存在单位根的结论，也就是说残差序列μit是平稳的，因而，可以认为所做的模型1和模型4不是伪回归。模型3在5%的显著性水平下也是平稳的。而模型2中残差序列μit的P值为10.04%，说明其存在一定的不平稳因素。表4中各个回归方程的残差序列在10%的显著性水平下都是平稳的。所以总体上来说，模型的解释变量和被解释变量之间是存在协整关系的。因此，所做的这8个回归方程不是伪回归。

四、结论与建议

笔者的研究和分析表明，自1994年以来，由于分税制改革不充分，地方政府没有相对独立的税权，不能独立的设置税种、税率，从而使得地方政府在税收方面缺乏较大的收入来源，而评估地方政府绩效与本地经济发展水平是以GDP的增长率为标尺，从而导致地方政府的支出结构的扭曲——经济增长的竞争策略。因此，只要中国式的财政分权制的激励机制不变，地方政府就没有内在的动力去提升社会救助等公共支出和公共服务上的支出比重。

目前，绩效评价过度看重中央财政对社会救助的转移支付功能，高估了其在刺激地方政府在再分配领域内所起到的作用，我们在中国的部分省市调查中了解到，很大一部分的转移支付资金被用于其他公共支出项目上了，结果导致社会救助支出的比重反而不断下降。所以如果不改进对地方政府的绩效评估体制，中央财政在社会救助等公共支出和公共服务的转移支付方面是很难实现其应有的效应。

笔者认为，应该赋予地方政府更多的财政收入权，而限制其过多的财政支配权，同时改革过去完全以GDP的增长率作为评价地方政府官员绩效的体制，即应该加入其他方面的考核指标，如以“绿色GDP”、政府在公共支出和公共服务等领域内所做出的成绩等指标作为其评估参考。为了使这些指标能发挥其效力，一个非常有效并且可供参考的评价方法是百姓对政府的满意度评价体系，即“自下而上”的评估体系。为达到这个目标就需要完全放开仍然在发挥重要约束作用的“多元”户籍制度，从而能够使得各地方的居民能够采用“用脚投票”策略。在政府规模方面，管理费用弹性系数过高，即政府规模庞大，其自身消耗的公共资源就越多，挤占公共财政支出的可能性就越大，特别是在经济落后的地区“等、靠、要”的“吃饭”财政更会挤占社会救助资源。行政管理支出是政府履行其职能的财力保障，它纯属消费性质非生产性质的活动，目前中国行政体制改革滞后，机构庞大，布局不合理，一些单位如投资审计等部门人员相对过剩，而基层民政等部门人力匮乏，而行政管理费用支出呈加速扩大的趋势。因此在社会救助等公共支出和公共服务支出结构的调整过程中，行政管理支出的费用比重必须进行控制。

［1］Tiebout，C.，1956，A Pure Theory of Local Expenditure ，Journal of Political Economy，Vol.64，41。

［2］Weingast，B.，1995，The Economic Role of Political Institutions:Market-preserving Federalism andEconomic Development，Journal of Law and Economic Organization，Vol.11，1-31.

［3］Zhuravskaya，E.，2000，Incentives to Provide Local Public Goods:Fiscal Federalism，Russian Style，Journal of Public Economics，Vol.76，337-368.

［4］Faguet，Jean-Paul.，2004，Does Decentralization Increase Government Responsiveness to Local Needs?Evidence from Bolivia，Journal of Public Economics，Vol.88，PP867-893.

［5］平新乔、白洁:《中国财政分权和地方公共物品的供给》，载《财贸经济》，2010(2)。

［6］傅勇、张晏:《中国式分权与财政支出结构偏向:为增长而竞争的代价》，载《管理世界》2007(3)。

［7］郑磊:《财政分权、政府竞争与公共支出结构——政府教育支出比重的影响因素分析》，载《经济科学》，2008(1)。

［8］Keen，M.and Marchand，M.，1997，Fiscal Competition and the Pattern of Public Spending，Journal of Public Economics，Vol.66，33-53。

［9］张军等:《中国为什么拥有了良好的基础设施》，载《经济研究》，2007(3)。

［10］郑磊:《财政分权、政府竞争与公共支出结构》，载《经济科学》，2008(1)。

［11］王海圣:《河南招商引资:优势与“软肋”并存》，载《经济视点报》，2010-10-12。