耕地破坏程度鉴定的主要问题及对策建议

黄朝明，董友琴

（1. 海南大学政治与公共管理学院，海南∙海口 570228；2. 海南大学园林园艺学院，海南∙海口 570228）

耕地破坏程度鉴定的主要问题及对策建议

黄朝明1，董友琴2

（1. 海南大学政治与公共管理学院，海南∙海口 570228；2. 海南大学园林园艺学院，海南∙海口 570228）

运用制度分析方法并结合调研，对耕地破坏鉴定条件、管理机制和政策实施过程进行分析，并结合海南省耕地破坏鉴定实施情况，总结耕地破坏鉴定的已有经验，为完善耕地破坏鉴定工作提供借鉴。研究发现：耕地破坏鉴定需要明晰对象，增加质量因素考量，完善鉴定规范。研究结果表明：耕地破坏鉴定可以有效打击耕地破坏行为，但面临鉴定规范需要完善、配套制度需要制订、执行标准需要调整等问题。

土地管理；耕地保护；破坏程度；鉴定标准

根据《土地利用现状分类标准》(GB/T 21010-2007)，耕地是指种植农作物的土地，其包括：熟地，新开发、复垦、整理地，休闲地（含轮歇地、轮作地）；以种植农作物（含蔬菜）为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。

根据上述定义并结合其在生产实践中的作用，耕地可认为是农业生产不可替代和复制的关键生产资料。决定耕地生产能力高低的是耕地质量，即耕地提供和协调农作物生长发育所需水肥气热的能力，属耕地的综合属性。对耕地质量产生影响的因素主要取决于耕地所处区域的气候因素和耕地的土壤质地、土壤有机质含量、土壤酸碱度等自然因素，也取决于耕地利用中生产组织管理、生产投入水平等经济社会因素[1]。

随着中国经济社会发展，人民生活水平不断提高，需要保有一定数量的耕地。中国耕地保护具体措施主要可以归结为三个层面：法律层面，1998年修订的《土地管理法》将耕地保护作为一项基本国策以法律的形式固定下来；政策层面，提出建立耕地总量动态平衡与城市土地节约集约利用土地利用政策，设定耕地保护红线；操作层面，实行土地用途管制和耕地占补平衡，提高土地征收补偿标准、征收新增建设用地有偿使用费，全面实施土地整理和未利用土地开发利[2]。这些措施对耕地保护确实起到了很大的作用。但随着中国城市化水平的不断提高、农业结构不断调整及生态环境建设力度不断加大，耕地资源不断减少的严峻形势依然存在[3]。为确实保护耕地，在现有的耕地保护措施的基础上，根据中国的具体国情，借鉴其他国家耕地保护的成功经验，依法打击耕地破坏行为，“实行最严格的耕地保护制度”成为必然选择。

中共中央、国务院于1997年发出《进一步加强土地管理，保护耕地的通知》（11号文件）；《刑法》于1998年增设了“非法批地罪”、“非法转让土地罪”和“破坏耕地罪”（第342条），将耕地保护纳入了刑法范围；2001年8月31日九届全国人大常委会第23次会议通过《中华人民共和国刑法修正案（二）》，对第 342 条进行修改，增加了对非法占用林地等农用地行为追究刑事责任规定。国土资源部、最高人民检察院、公安部2008年联合发布的《关于国土资源行政主管部门移送涉嫌国土资源犯罪案件若干意见》（国土资发[2008]203号）文件中规定，“需要认定耕地破坏程度的，可以向国土资源行政主管部门提出申请，由国土资源行政主管部门出具鉴定结论”。国土资源部于2005年7月和2007年8月下发文件在全国范围内部署开展了按等级折算基础工作和试行工作，总体看国家非常重视耕地保护数量质量并重管理，有政策有部署[4]。

1 耕地破坏鉴定的基本情况

2011年9月，郑州市国土资源局在全国没有借鉴先例的情况下，报请郑州市政府出台了《郑州市耕地破坏鉴定暂行办法》，成立了由政府牵头，国土、环保、林业、农委等部门参与的鉴定委员会，正式建立实施耕地破坏鉴定制度。至2013年共出具鉴定意见68份，涉及耕地1477.26亩[5]。随后，各地纷纷根据“国土资发[2008]203号文”规定，正式成立耕地破坏程度鉴定工作领导小组，制定了各地方非法占用耕地造成种植条件损坏认定办法。鉴定工作的开展，对司法机关依法追究当事人刑事责任，维护土地管理秩序起到了积极的推动作用。

为了规范海南省耕地破坏鉴定工作，依法惩处非法占用、破坏耕地的犯罪行为，2014年4月，海南省国土环境资源厅印发《耕地破坏鉴定技术规范》，明确耕地破坏鉴定工作相应的技术规范。该规范明确规定了耕地破坏鉴定资质、鉴定方式、破坏行为、破坏程度认定等内容。其中，在耕地上硬化、建设建筑物或构筑物，人为挖损、塌陷、压占耕地，在耕地上挖砂、取土、采石、采矿、堆放固体废弃物或其他物料，在耕地耕作层人为堆放、抛洒有毒有害物品和其他污染物以及其他造成耕地毁坏的形式，均认定为耕地破坏行为。该规范同时明确规定了耕地破坏程度分为轻度、中度、重度 3 个等级。其中，未经允许在耕地上硬化、建设建筑物或构筑物的破坏行为等被认定为重度破坏[6]。

2 鉴定中存在的主要问题

海南实施《耕地破坏鉴定技术规范》以来，在查处非法占用农用地涉罪案件中，应司法机关要求，指导对耕地破坏程度进行鉴定，使犯罪分子受到了法律的制裁，形成了较好的保护耕地的社会影响。但在执行过程中，也出现了一些新情况、新问题，具体为：

2.1 耕地破坏鉴定对象界定不明晰

在鉴定“耕地”遭破坏中，现行土地利用总体规划确定的土地规划用途和实际用途往往出现不一致情况：一是规划用途为耕地，而实际利用地类不是耕地；二是还没办理农转用和征收手续，规划确定为建设用地，但实际利用为耕地并保持耕种。

在规划用途和实际用途不一致时，是否根据《土地管理法》第74条规定“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”进行处罚没有明确意见，各地在具体实施中存在一定差异：部分地方鉴定中认为耕地包含了规划中和现状中的耕地，部分地方认为耕地鉴定对象仅限于现状耕地。差异的存在会影响破坏数量的认定。

2.2 构成耕地破坏的认定数量过大

在认定构成耕地破坏罪的要件中，对破坏耕地的面积定为基本农田5亩以上或耕地10亩以上。我国人多地少，根据第二次全国土地调查，2009年全国人均耕地面积为1.52亩，海南省人均耕地面积为1.20亩，均不足世界人均耕地3.38亩水平的一半，耕地可谓金贵。该罪认定的构成犯罪的数量为“一般耕地10亩，基本农田5亩以上”，认定面积过大，导致处罚的力度变弱。

另外，耕地破坏中破坏数量不同，惩罚程度没有体现相应的区别。破坏11亩和破坏19亩一般耕地没有区别，在量罪定刑中对破坏耕地数量对应的危害后果的惩罚差异难以体现。

2.3 鉴定质量变化缺乏测度基础

耕地的最大特点在于具有种植条件，可以用于农作物生产。对基本农田和普通耕地破坏定罪鉴定中，没有进一步区分不同质量的耕地区别对待。目前界定的破坏耕地，主要是对其种植条件破坏认定。只要达到条件，不再考虑数量。

耕地的种植条件主要表现为土壤对农作物的供水、供气、供肥、保温、固根供给养分（微生物）等方面的功能。从耕地构成来看，耕地的这种功能，绝大部分集中在耕作层，其它层面即便有些作用，也全部需通过耕作层来体现。因此，对耕地种植条件的破坏其实质是对耕作层种植条件的破坏，耕作层种植条件的破坏程度即是耕地种植条件的破坏程度。我国农用地根据耕作层质量差异，将其划分为优等地、中等地和低等地，耕地质量差异很大，优质耕地十分稀缺。因此应该重视对耕地质量的保护，特别是对耕作层的保护。

2009年7月国土资源部办公厅发布了“关于征求《非法占用耕地造成种植条件严重毁坏认定办法》（征求意见稿）修改意见的函”（国土资厅函[2009]585号），对耕地遭受破坏的认定条件进行了规定，但是该认定办法主要是从数量方面进行了界定，而质量破坏方面没有提出明确的处理意见。

实际鉴定中，都以破坏后的耕地为对象进行分析，此时分析对象的耕作层部分难以维持原状，难以了解其原来的具体质量状况。鉴定中只能通过相邻地块情况进行推测，而不同地块的耕地质量的区别甚大。在鉴定质量变化过程中，缺乏直接的测度基础。

2.4 破坏类型认定缺乏分类标准

海南颁布的鉴定规范对破坏类型进行了划分[7]，分为硬化、硬覆盖、硬化挖损和土壤污染。有下列情形之一的属于耕地种植条件严重毁坏：在非法占用的耕地上进行建筑物、构筑物建设，造成耕地被硬化的；在非法占用的耕地上挖沙、采石、采矿、取土，致使耕地原有耕作层被破坏的；在非法占用的耕地上堆放固体废弃物，造成耕地被污染，不适于继续用于涉及人体健康的农作物种植的。上述分类看似进一步将耕地破坏基本分为硬化、硬覆盖、挖损和土壤污染等破坏类型，可是对于类型具体如何定义和判断没有给出一个清晰可操作的界限，在鉴定中需要根据现场情况结合鉴定成员经验分析判断。

另一方面，该规范对破坏类型没有划分破坏程度，对硬化、硬覆盖、挖损和土壤污染破坏类型未进一步划分破坏耕地的程度。从对土壤破坏的角度分析，在局部或全部硬覆盖条件下，土壤的化学性状改变对土壤中营养物质的运移影响，不同的破坏程度存在较大的区别。这种区别，

现场的调查难以定量评判。

还需要考虑的是在程度认定中，没有考虑被破坏耕地恢复难易程度。以对耕地硬化为例，不同硬物覆盖破坏的土地，恢复起来差异很大。这种恢复成本和恢复难易程度也应该作为制定破坏耕地程度鉴定标准的考虑因素之一。

3 耕地破坏鉴定的关键因素

3.1 范围的界定

从立法的角度看，目前实行的土地用途管制制度，所有管理活动都应围绕着土地利用规划进行[8]。土地利用规划是国家根据社会、经济发展的需要，对土地资源的未来用途做出科学合理的规划或安排，是土地资源管理需要实现的目标。

对耕地破坏的处罚是针对现实中存在的违法行为进行的，行为的发生在于现在或过去。以此为判断基础，构成破坏耕地的违法行为，前提是被破坏的土地必须且为实实在在的耕地，而不应是规划中“将来的耕地”。笔者倾向于将鉴定对象界定为：现状中的耕地和规划中的基本农田。

3.2 鉴定客体的变化

从实践角度分析，造成耕地破坏的原因，是其耕作层的缺失与改变。如该客体在利用中产生质量、利用上的变化，导致生产性状变化。

（1）耕作层消失。实际表现为挖沙、取土、开挖基地等行为造成耕作层消失。耕作层是土地种植条件的主要载体。耕作层的消失，造成耕地种植条件的严重破坏。

（2）耕作层功能丧失可复原，但复原成本高于当地复垦费。实际表现为填土石方、平整土地、填垃圾、建各类建（构）筑物、污染等行为造成的土地生产功能丧失虽可复原，但其复原的成本较大，即比开垦非耕地的投入成本还大。

（3）耕作层功能丧失且难以复原。实际表现为填土石方、平整土地、填垃圾、建各类建（构）筑物、污染等行为造成种植条件永远不能复原或部分复原。该违法行为已对耕地的种植条件造成破坏，可以定为造成耕地种植条件的严重破坏或严重污染[9]。

4 耕地破坏鉴定的完善建议

总结近期已进行的耕地破坏鉴定案例，要使耕地鉴定更符合实际情况，鉴定更具有操作性，建议在以下方面完善：

4.1 明晰鉴定对象

耕地破坏鉴定的范围应加以控制，各地在鉴定中存在差异，建议将耕地破坏鉴定对象界定为现状耕地。

在鉴定确认数量中，可参照刑法中故意毁坏财物罪追诉标准（造成公私财物损失5000元以上的）立案追诉。由于我国刑法对构成故意毁坏财物罪中的数额未做出明确界定，因此各地在实施中的标准也不太相同，如福建省在对故意毁坏公私财物罪的认定中，“数额较大”一般为1万元以上5万元（含5万元）以下，“数额巨大”为5万元以上。相较该数值，耕地毁坏的量刑起点基本农田5亩以上或者耕地10亩以上显得过大。考虑到我国耕地资源的珍稀性、粮食安全的重要性，任何一处非法占用农用地犯罪都会对我国社会秩序产生极大不良影响。因此，有必要适当减少非法占用农用地罪其追诉的亩数标准，以从严打击非法占用农用地犯罪[10]。

建议将耕地毁坏的鉴定数量由原来较大的基本农田5亩以上或者耕地10亩以上改为更小，可以与农地的价值量相关联，确实以生产能力遭破坏为判定依据。

4.2 增加质量因素折算

耕地资源数量管护是质量管护的前提，质量管护是数量管护的保障，没有质量的数量是靠不住的[11]。参照农用地分等定级标准，确定被破坏耕地的质量等级[12]，制定破坏耕地数量面积等级折算标准。对于优等地、中等地和低等地遭破坏的，将破坏耕地程度、质量等别和面积等按严重破坏、中度破坏和轻度破坏划分，折算成标准价值量，确定其破坏结果。

需要国家成立专门的耕地质量破坏鉴定机构，编制和颁布有关耕地质量破坏鉴定的法定程序和技术规范，使耕地破坏的鉴定可以依法进行，鉴定结果具有权威性，达到有效遏制耕地破坏行为的效果[13]。

4.3 完善破坏类型鉴定标准

（1）明晰破坏类型

给出硬化、硬覆盖、挖损和土壤污染科学清晰的定义[14]，并尽量详尽地列出所包括的种类，使每个具体的案例能明确判断出其破坏耕地类型。

（2）形成鉴定标准

耕地毁坏标准涉及关于土地种植条件的质量评价，尤其是对耕作层影响评价。应当以现有的《农用地分等规程》、《农用地定级规程》、《食用农产品产地环境质量评价标准》、《温室蔬菜产地质量评价标准》、《土壤环境质量标准》、《土壤环境监测技术规范》等一系列的技术指导性标准为基础，结合土壤环境质量标准等指导性技术标准，制定一系列鉴定标准[15]，如硬化破坏等级标准、挖损破坏等级标准和土壤污染破坏等级标准。以此为依据，鉴定每种破坏类型的破坏程度。

（3）以恢复的难易程度修正鉴定结果

破坏程度鉴定需要考虑被破坏耕地要恢复到原有耕地所需的人力、物力、财力情况。结合土地复垦相关标准，判断耕地的可恢复难易程度，制定破坏耕地的可恢复等级标准，使鉴定结论更具操作性。

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The identification of farmland destruction and suggestions for improving management policies

HUANG Chao-Ming1, DONG You-Qin2
(1. School of Politics and Public Administration, Hainan University, Hainan Haikou 570228, China; 2. School of Horticulture Garden, Hainan University, Hainan Haikou 570228, China)

This study combines system analysis and research to identify conditions, management mechanisms, and policies that result in the destruction of farmland. Combined with the implementation of Hainan study, arable damage identification provides a reference for the appraisal of complete farmland destruction. The study found that damage to cultivated land and quality increases need to be clarified, and identification standards must be improved. The results show the need for identifying acts of sabotage that destroy arable farmland, and improving standards and management policies.

land management; cultivated land protection; damage extent; identification standard

10.3969/j.issn.2095-1329.2015.01.008

F321.1

A

2095-1329(2015)01-0036-04

2014-12-06

2015-03-14

黄朝明(1973-),男,副教授,主要从事土地利用规划与评价研究.

电子邮箱: 11217395@163.com

联系电话: 13976489797

海南省哲学社会科学规划课题“新型城镇化下海南城乡统一建设用地市场建设路径研究”(HNSK(GJ)14-04)