耕作层剥离再利用实践与政策差距浅谈

文/杨健 济南市国土资源局 山东济南 271100

目前耕作层剥离再利用实践中存在很多问题，各地政府都开始推行不同的政策进行管理，但是耕作层剥离再利用实践与政策之间有很大的差距。因此，要把握耕作层剥离再利用的实践情况，在监督检查中更好的推动耕作层剥离再利用的落实。

1、耕作层剥离再利用的实践

1.1 缺乏资源保护意识

耕地的生产价值与区位是政府占用耕地补偿标准测算的主要依据，很少会考虑其它价值，使得耕地的真正价值被忽略，所以在群众心中耕作层的保护价值被降低。通常政府和企业占用耕地，也不会重视耕作层的保护价值，土地的开发价值是唯一的考虑因素，缺乏保护意识。

1.2 法律法规修订滞后

目前我国规定了新开垦耕地、劣质地或其他耕地的土壤改良来自于占用耕地的单位占用的耕地耕作层，这一关于耕作层剥离再利用的规定也不是硬性要求，主要还是推荐性的。因此，我国目前耕作层剥离再利用还没有具体的法律规定，法律法规修订滞后[1]。

1.3 规划指导不足

耕作层剥离再利用工程量大，需要投入大量资金，其中包括剥离区划定、覆土区选择、存储点布局、土地整治项目实施衔接等内容。这就需要做好统筹安排和科学规划，提高资源利用效率和效益，并有效降低资金成本。

1.4 缺失政策和技术规范

开展耕作层剥离再利用所需的资金来源和投入标准目前还不明确，其需要比较高的投入资金，因为其中包括每亩剥离、运输与平整费用、土壤评价、规划设计、土壤存储与管护等产生的所有费用。耕作层剥离再利用还没有确切的技术标准和规范，其不同环节有不同的工作要求，在耕作层剥离与再利用的调查、评价、规划设计、剥离、运输、存储和覆土等不同技术环节都需要有相应的标准和规范来引导，包括项目管理的所有环节，即立项、监理、招投标和验收等。

2、耕作层剥离再利用实践与政策差距

2.1 开展耕作层剥离再利用项目

现在政府开始陆续审批耕作层剥离和再利用方案，所以依据项目招投标规定必须要提前将施工单位和监理单位确定下来，这样才能及时将耕作层剥离和再利用方案落实下来，并开展耕作层剥离和再利用项目工程。因此，政府相关部门要监管耕作层剥离和再利用项目，在耕作层土壤运输过程中要防止污染土壤和环境，所以要采取相关的措施[2]，结合耕作层质量测评报告对耕地的类型、面积、土壤质量、耕作层面积、厚度、再利用方式等内容进行明确，并选择“剥离后直接利用”、“剥离后堆放”、“堆放点取土再利用”等合适的形式。

2.2 加强耕作层堆场管理

在本镇（街）范围内可以直接利用剥离的耕作层，这样可以减少堆场管理工作。如果没有耕地质量建设项目，需要在指定的堆放点运送耕作层剥离和再利用方案，为其下次使用提供准备。要集中堆放点存储的耕作层，保证其高度在3 米以下，不能存储超过1年。因此，堆放点所在镇（街）必须要有专人管理，并制定管理制度，对运入、运出堆放点土方量进行核对，在耕地质量建设项目中使用的存储土壤要进行合理调配，这样就不会出现偷盗土方的情况，降低了安全隐患、水土流失、污染土壤等问题的发生。

2.3 验收耕作层剥离再利用

耕地质量建设项目或堆放存储后应用的是剥离的耕作层土壤，所以政府要做好验收申请。提出验收申请时要准备耕地耕作层剥离和再利用的方案，拍摄剥离区域前后现场和耕地质量建设项目或堆放点现场的照片，把握耕作层剥离土方测量、运入耕地质量建设项目区土方量等数据，同时提交工程招投标、资金使用情况、工程监理报告和审计报告等资料。收到验收申请报告后，国土局也要做好实地验收，与财政、农林、环保等部门共同进行，及时出具验收意见[3]。对于没有验收或验收不合格的，不得进行供地手续的办理。

2.4 资金保障

目前市级财政承担着耕作层剥离和再利用工作中涉及的相关费用，年度预算已经纳入这一费用。而且政府已经建立了耕作层剥离和再利用的专项资金，保证专款专用，所以耕作层剥离、运输、储存管理、堆放场地租用、耕地质量测评、耕作层剥离和再利用方案编制和监理等费用都有专项资金支持。在招标管理耕作层剥离和再利用时，市财政要控制好每亩的总费用，经审计验收后在项目完工后进行实际拨付。新增建设用地有偿使用费、农业土地开发资金、农业重点开发资金、耕地开垦费等支出都是耕作层剥离和再利用工作的资金来源，通过对这些资金使用的管理，资金使用效率大大提高。

2.5 考核监管

耕作层剥离再利用的工作需要加强考核，在年度重点工作和履行耕地保护责任目标中列入这一考核目标。如果发现耕作层剥离和再利用工作没有按规实施定或落实不到位，就要进行通报批评。而且也要监管好耕地层剥离再利用工作，财政、国土、农林、审计等各个部门都要发挥自己的职责，对耕作层剥离再利用项目和资金进行有效的管理，防止发生违法违规问题。因此，市监察局必须要做好监督管理，一旦发现耕作层剥离再利用工作中有违反党纪政纪的情况，就要依据纪律和法规进行处理，对于涉嫌犯罪的及时移送司法机关处理。

结语：

耕作层剥离再利用是千百年来形成的宝贵土壤进行保护，主要在发达国家和地区应用，可以有效提升中低产田质量，为国家粮食安全提供了保障。目前我国省市也开始陆续实行耕作层剥离再利用，但是具体实践中还存在很多问题，比如缺乏资源保护意识、法律法规修订滞后、规划指导不足、缺失政策和技术规范等。因此，要了解耕作层剥离再利用实践与政策之间的差距，做好法律法规技术规范，为其在全国范围内推行提供标准。