新型城镇化进程中农村土地制度改革：何去何从——基于不同地区创新模式的比较

刘 华

（1. 南京农业大学经济管理学院，江苏∙南京 210095；2. 南京农业大学中国粮食安全研究中心，江苏∙南京 210095）

新型城镇化进程中农村土地制度改革：何去何从
——基于不同地区创新模式的比较

刘 华1,2

（1. 南京农业大学经济管理学院，江苏∙南京 210095；2. 南京农业大学中国粮食安全研究中心，江苏∙南京 210095）

新型城镇化对农村土地制度改革提出新的要求，本文从环境条件、核心内容、适用范围和推广价值等方面比较分析了现阶段中国农村土地制度改革的五种创新模式。研究认为，新型城镇化进程中农村土地制度改革的主体是农民，成功的关键是农民的广泛参与，要充分遵循农民的意愿；土地具有要素功能和保障功能，不同时期土地功能有所侧重，现阶段农民分化，表现为异质性农民对土地依赖程度和土地权利诉求存在差异，在政策制定过程中应充分考虑农户对土地的需求差异，因地制宜，保持政策的延续性、稳定性和一致性；充分发挥中央政府和地方政府作用，同时更要规范政府的行为。

新型城镇化；农村土地制度改革；创新模式；农民分化；土地功能

十八大报告明确指出：未来几十年最大的发展潜力在城镇化，城镇化是中国经济增长的巨大引擎。根据美国经济学家钱纳里的世界发展模型，当一国工业化率达到40%时，城镇化率一般在75%以上。中国目前工业化水平已接近40%，2011年按常住人口计算城镇化率为51.27%，按户籍人口计算只有34.7%，远低于发达国家80%的平均水平，中国城镇化发展仍有很大空间。从政策轨迹来看，新型城镇化的发展理念、体制机制和资源基础等均不同于早期城镇化，早期城镇化发展主要通过掠夺农村和农业的相关利益来实现。2002年十六大报告首次提出要“统筹城乡经济社会发展”，之后出台了一系列政策文件，包括2003年国务院《政府工作报告》、2010年中央1号文件和2013年的十八大报告，明确指出中国城镇化发展已经不可能再沿袭过去的发展模式，而要积极探索“以城带乡”的新模式。当前新型城镇化发展强调的是城乡统筹、反哺农业和农村，并不是简单的城镇人口比例增加和城镇面积扩张，更为重要的是做到城乡统筹，实现产业结构、就业结构、人居环境、社会保障等一系列由“乡”到“城”的重要转变。新型城镇化的顺利推进离不开农村土地制度的改革[1]，很多学者认为，中国农村集体土地制度是城镇化的最大障碍，进一步推进城镇化的关键是农村土地制度的改革。在新型城镇化背景下开展关于中国农村土地制度改革的研究具有重要的政策价值和突显的现实意义。

农村土地制度通过重组土地与劳动力的配置影响土地城镇化与人口城镇化，进而影响中国整个城镇化的发展进程[2]。伴随着大量农村劳动力的转移，中国农村劳动力的配置方式发生了根本性的结构变革，主要体现在农民收入和就业结构上，有研究显示农户纯收入中来自农业的比重由1985年的75.02%下降到2007年的42.1%，各类外出务工与兼业的农村劳动力高达48.62%[3,4]。然而相对于农业劳动力的转移速度，农地流转处于滞后状态，出现了农民离农不离地，进城不弃地，农村土地大量弃耕，农地流转受到抑制的现象。有数据显示：1990年全国参与农地流转的农户数量仅占农户总数0.9%，土地流转率只有0.44%，1999年的农地流转率约为2.53%，2008年为8.9%，2010年依然只有14.7%，截至2011年上半年，全国土地承包经营权流转总面积为0.18亿hm2（2.07亿亩），占承包耕地总面积的16.2%[5]。已有大量研究认为造成这一现象的主要原因在于现行农村土地制度的制约，其最终阻碍了城镇化的进程。世界银行的研究报告指出：当人均GDP小于500美元时，农民以分散经营土地为主，农村土地流转率极低，当人均GDP大于1000美元时，农村土地市场价值上升，愿意有偿转让的土地拥有者比例大幅增加，土地流转速度加快。2011年中国农村居民家庭平均人均纯收入6977.29元，其中21个省市自治区的人均纯收入超过6000元，由此判断中国农村土地流转进入活跃期，表明现阶段是中国农村土地制度改革的关键时期。

近些年农村土地制度改革成为政界和学界共同关注

的热点问题，在讨论农村土地制度问题时，往往与城乡统筹发展、城镇化建设、农业现代化、农业规模经营、失地农民问题等重大现实问题相联系，足以凸显农村土地制度改革的特殊地位和重要作用。作为农村的一项基本制度，土地制度不仅关系到农村的经济发展和社会稳定，还直接或间接影响到农村对城镇化发展的支撑和促进[6]。反之，农业现代化发展中土地规模化经营的客观需要、城镇化建设用地和空间拓展的现实需求也不断要求农村土地制度改革，所以农村土地制度的改革既有来自农业、农村发展的推力作用，也有来自工业、城镇发展的拉力作用。

在农业现代化、城镇化进程中土地承担着怎样的角色？农民与土地的关系发生了怎样的变化？已有农村土地制度的改革路径和背后的逻辑何在？在新型城镇化的理念和发展要求下，需要怎样的农村土地制度与之相对应？现行农村土地制度存在怎样的问题？在路径依赖和客观需求的背景下，农村土地制度改革的现实选择有哪些？各地开展农村土地制度创新试点工作的进展怎样？有哪些经验教训？各种模式的核心内容、推广价值和适用范围是什么？这一系列问题的回答将有助于更好地理解农村土地制度改革的发展路径，为下一步改革的方向提供可供参考的科学依据。本文紧紧围绕上述问题开展讨论，首先阐述土地的功能，明确提出土地具有要素功能和保障功能，不同时期土地功能有所侧重，加之现阶段农民分化，表现为异质性农民对土地依赖程度和土地权利诉求存在差异，进而导致农村土地制度改革的需求差异；其次梳理已有农村土地制度改革的基本脉络，厘清农村土地制度改革背后的政策逻辑；再次客观地指出新型城镇化对农村土地制度的基本要求，并结合中国实际情况，指出农村土地制度改革面临的现实困境；最后针对中国现阶段农村土地制度改革的实践，重点讨论成都模式、苏州模式、重庆模式、浙江嘉兴“两分两换”制度、浙江农村土地股份制改革五种创新模式，在此基础上提出相关建议。

1 土地功能与农村土地制度改革的演变路径

土地作为基本的生产生活资料，能够满足农业生产、城市建设、工业场所、居民居住、公共服务及基础设施建设等多项需要，具有不可移动性的属性，在中国现有的制度安排下，土地并不是私有物品，要素流动性和用途改变需要在一定的条件下才能实现。土地资源具有资源有限性与多用型的矛盾，在城镇化发展的进程中，表现为工业与农业、城镇与农村、政府与农民之间关于土地的争夺。鉴于农村社会保障体系不健全，土地对于农民而言，兼具生存保障、就业保障、医疗和养老保障等多重功能。土地兼具要素功能与保障功能，在不同的经济发展阶段，土地功能存在差异，也正是这种差异诱发了农村土地制度改革的不同发展路径和改革内容。

在不同经济发展阶段，农民与土地的关系、农民对土地的态度和依赖程度均有所不同。现阶段农民群体呈现出明显的分化趋势，而不同类型农民对土地权利的诉求截然不同，加之中国地域辽阔，各地经济发展水平差异较大，城镇化发展和农业发展对土地需求导向亦存在差异。在不同的现实背景下，农村土地制度改革的发展路径和现实选择也存在较大的不同。按照收入构成和土地地域位置来划分，当前农民大体可以分为四类：一类是已经进城的农民工，其收入主要来源于非农收入，其工作和生活都在城镇，但在农村还拥有一份承包地，这类农民的问题是如何让他们完全融入城市生活，自愿、有偿地放弃农村土地。另一类是城镇近郊的农民，随着城镇化的推进，城郊土地收益增值较大，关于土地的争夺较为激烈，矛盾也较为突出，容易引发社会冲突，重点是如何公平地分享土地增值收益，妥善解决农村人口城镇化、土地征用等问题。再一类是传统农区的、远离城镇化辐射影响的农民，收入以农业收入为主，他们靠土地为生，其中又包括两种类型，一种是因为缺乏人力资本等无法获得外出务工的机会，在农村被动地以农业生产为生，其收入水平较低，这类农民没有获得工业化发展的实惠，其对土地的依赖程度加大，土地流转的意愿极低，同时由于各种原因其接受流入土地的能力也较低；另一种是种植专业大户，通过规模化经营、现代化技术开展农业生产，收入水平较高。还有一类是兼业户，收入由农业收入和非农业收入共同构成，居住模式也属于迁徙状态，土地对这类农民而言，不仅仅是生产要素，而且承载着更多的情感和社会功能。

美国著名经济学诺斯认为，制度变迁是一个制度不均衡时追求潜在获利机会的自发交替行为。通常国家在追求租金最大化目标下通过政策法令实施的属于强制性制度变迁，人们在制度不均衡时追求潜在获利机会属于诱致型制度变迁。在农村土地制度改革的过程中，主要相关利益者中央政府、地方政府和农户基于自身的利益诉求，当现有制度阻碍其获得潜在获利机会的情况下，各方均有推动制度改革的动机，当相关利益者之间的目标具有一致性时，其制度改革将更容易促成并进入良性循环发展；反之制度改革的过程将涉及多方博弈，形成各种可能的均衡结果。纵观中国农村土地制度变迁的历史，大体可以分为几个阶段[2,7,8]：

第一阶段是1949年到1953年，变封建地主所有制为农民土地所有制。新中国成立之后，中国农村土地制度经历了剧烈的变化，1952年完成以“耕者有其田”为目标的土地改革，农村土地制度走上了土地私有、分散经营的道路，与土改前的“土地地主私有、农户租佃经营”形成了鲜明的对比，农民拥有土地所有权和经营决策权。该阶段属于强制性制度变迁。

第二阶段是1953年到1978年，变农民土地私有制为集

体所有制。1953年开始的农业社会主义改造及后来的人民公社化运动，农村土地制度又发生了变革，变为“土地集体所有、集体统一经营”，农民不再是土地的所有者和经营决策者。1963年实施的“三级所有、队为基础”政策，将土地所有者和经营主体由公社缩小为生产小队，但农民依旧缺乏土地的所有权和经营决策权。该阶段也属于强制性制度变迁。

第三阶段是1978年到2002年，实行家庭联产承包责任制，即土地的集体所有权与农民的承包经营权相分离，即“两权分离”制度。1978年开始的家庭联产承包责任制改革，农村“集体所有、农户使用”的土地制度，使得农民重新获得了土地的经营决策权，但不具备完整的土地所有权。截止到1984年底，全国569万个生产队中有99.96%的生产队全部实行了包产、包干到户。实践证明：中国人多地少的客观现实决定了特殊的农地制度安排，家庭承包、土地均分制度安排具有一定的合理性，调动了农民生产的积极性，解决了农民温饱问题和粮食生产问题。期间中央不断出台相关政策延长土地承包期，如1984年的一号文件提出“土地承包期一般应为十五年以上”，1993年又指出“在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变”。这一阶段属于诱致型制度变迁，是以农民内生的制度需求为导向、自下而上的、渐进式地的制度改革。

第四阶段是2002年至今，农村集体拥有土地所有权，农户拥有土地承包权，土地经营权可以自由流转，即“三权分离”制度。中共十六大指出在长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营机制，有条件的地方可按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转，逐步发展规模经营；2003年颁布的《中国农村土地承包法》明确指出农户承包地予以物权保护并赋予农地转让的权利；中共十七届三中全会提出的“现有土地承包关系保持稳定并长久不变，且鼓励土地承包经营权流转”政策。这一阶段也属于诱致型制度变迁，但不同于第三阶段，制度变迁的需求推动者包括中央政府、地方政府、企业和农户，加之农户分化的影响，多方对土地制度变迁的利益诉求各不相同，大大增加了制度变迁的难度、延缓了改革的进展速度。

2 新型城镇化对农村土地制度的要求与面临的现实困境

2.1 新型城镇化对农村土地制度的基本要求

新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，城乡统筹发展的关键是保障要素在城乡之间按照市场机制进行配置，这就要求土地制度能够保证土地资源以价格信号或者效益为导向进行配置，即保障土地产权人或利益相关者（当事人）的相关权利和权益，激励土地利益相关者的经济行为，约束和抑制利益相关者的机会主义行为，最终促进资源的优化配置[9]。新型城镇化的核心在于不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。新型城镇化与传统城镇化的最大不同在于：新型城镇化是以人为核心的城镇化，注重保护农民利益，与农业现代化相辅相成。这就要求农村土地制度改革必须以农民的利益为基础，切实地保护农民的土地权益；确保农地的有效流转，有利于农地规模化经营，实现农业的现代化；协调好农用地与城镇建设用地之间的关系，在保障粮食安全、质量和数量上保证耕地规模的基础上发展城镇化建设用地，并集约节约利用建设用地，避免对优质良田的占用和滥用；保护好生态用地、资源保护用地，保持良好的生态环境。

2.2 现阶段农村土地制度改革面临的现实困境

任何一种制度都有一定的生命周期，在制度变迁的初始阶段显示出明显的帕累托改进，随着时间的推移原有制度变迁的收益逐步转为边际收益递减[10]，加之外部环境的改变原来的制度均衡状态被打破，现有制度陷入非均衡状况，表现出与现有经济发展的不协调。当今农村土地制度面临的主要问题包括以下几个方面：

（1）农村土地产权不明确

由于农村土地产权主体不明确和产权不完整，土地有效流转受阻，农地的交易性、变现性和抵押能力缺失，导致土地资源利用和农地流转的低效率，阻碍农业的规模经营；无法支撑农村富余人口的有序转移，城镇化发展动力不足，阻碍人口城镇化的实现。农村土地所有权主体不明确，尽管从理论上农村土地所有权归农村集体所有，但具体实施过程中，存在权利主体虚设或缺位的问题，往往用村民小组（或者自然村）来代表农村集体，但村民小组的权利不断弱化，且其权利容易被上级政府部门侵蚀，容易滋生寻租和腐败行为，造成土地征用权的滥用和征地补偿不合理现象，也存在村委会及村干部滥用职权私自以集体名义卖地、擅自更改土地用途等等现象，无法有效保障农民的利益，引发社会矛盾及农民群体性事件。

（2）耕地资源总量下降与农用地流转不畅并存

在城镇化加速发展的时期，大量耕地被征用，尤其现实中存在“占优补劣”现象，导致耕地质量呈现总体下降趋势。一方面外出打工农民并未实现真正意义的市民化，其土地流转的后顾之忧较多，另一方面土地流转市场不健全，缺乏交易平台和制度保障，进而阻碍了农用地的有序流转。大量相关实证研究表明，产权的不稳定严重影响了农户农地流转的意愿[11]。

（3）城镇化建设用地不足与低效粗放利用并存

工业化和城市化进程的加速，客观地需要不断增加相关的建设用地，土地作为一种稀缺资源，表现为供不应求

的现象；与此同时，在现有的征地模式下，农村集体土地权益无法在一级交易市场上实现，只能通过征收转为国有才能完成，其实施过程中行政干预的成分较大[12]，可能形成低效的粗放式土地利用模式，导致土地的滥用滥占现象。

（4）农村宅基地制度的问题与矛盾

在现行政策和制度安排下，农民只能占有和利用土地，不能进行相关的处分和流转，由于农村宅基地不能买卖，伴随着大量农村劳动力的外流，农村宅基地浪费和大量闲置等问题严重。有数据显示：1996～2008年间我国农村人口减少了1.29亿，农村居民点用地总面积反而增加了7.46万hm2(112万亩)，农村人均居住用地面积从193m2增加至229m2，与耕地紧张、城镇建设用地空间不足形成了鲜明的反差。

3 新型城镇化背景下的农村土地制度创新模式

伴随着农村人口就业结构的变迁、农民收入结构的变化，部分农民对土地承包经营权的依附程度有所改变，为农村土地制度改革创造了可能性和条件；中央政府也具有开展制度创新促进经济增长、兼顾城乡和谐发展的需要，地方政府结合自身情况，在中央政府大政策的框架下，纷纷开展试点工作，农村土地制度改革路线选择及其制度创新存在较为显著的差异，逐步形成多种制度创新模式。

3.1 成都模式

成都的土地制度改革可以概括为：增加现存征地制度的弹性，探索在非征地模式下配置土地，以确权为基础，为逐步缩小征地范围、全面改革征地制度准备条件。其主要特点体现在征地模式、集体建设用地流转、打破城乡壁垒的土地合法流转与统一的土地市场交易。其中征地模式的亮点在于：在现行征地制度框架下，寻求改革突破，增加农村和农民分享城市化土地收益的实际途径，尤其对于那些远离中心城区的偏远的低地价地区的农民也同样享受。具体的做法为：其一通过“占补平衡”从政府征地所得中拿出较大一块资金用于农村土地整治和更广泛意义上的村庄整治，将新增用地指标进行“空间置换”，即将新增建设用地用于城市化建设和工业发展；其二在集体土地上直接建工业园区与经营性房屋，其中建工业园区的典型是蛟龙工业港，采用的办法是保留园区土地的集体所有性质，绕开一次性对农民土地的国家征用与补偿，改由向所在地农民集体租赁；其三是农村集体建设用地直接入市的新思路，以锦江区两宗农村集体建设用地的公开招、拍、挂实现使用权转让为例[13]。

成都模式最大的贡献在于保持城市经济快速增长的同时，成功地遏制城乡收入差距逐年拉大的趋势，真正做到了城乡统筹。成都模式背后的经济逻辑是从确权走向全面的“还权赋能”、通过农村资产的合理流转来实现农村和农民的更高收入；保证实现土地资源的流动性是实现专业化分工、提升收入的关键性制度安排；在普遍的资源所有权、使用权的基础上发展合法转让权，是资源或资产经由流转实现最高收入流的关键，是资源或资产转化为资本的秘密所在。关于成都模式争议较大，周其仁认为成都改革的成功在于完成农村集体土地所有权、使用权和全部房屋所有权的确权、登记和颁证，在全面确权的基础上，推动农地承包经营权、山林承包权、集体建设用地使用权以及房屋产权的规范流转，最终“建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度”，即确权是前提和基础、流转（赋能）是核心、配套是保障。夏柱智认为成都改革最主要的经验是以土地财政为基础的“城镇支持农村、工业反哺农业”的再分配机制，而非还权赋能、突破现有征地模式[14]。

成都模式中主要涉及到的是土地级差收益，然而土地级差收益的来源与土地的区位优势息息相关，所以该模式适用的范围是那些城郊或者土地价值高的地区。成都的农民非农就业比例较低，对土地的依赖程度较大，在此情形下，首先开展确权是可取的。同时在更大的行政范围内释放更高的土地级差收益，为政府筹集更丰厚的土地财政，也是该模式的核心，整个改革过程中政府在其中发挥着不可替代的主导作用。

3.2 苏州模式

苏州模式的主要经验可以概括为：“三集中”、“三置换”、“三合作”。“三集中”指的是引导工业、农业、人口向工业园区、农业规模集中区、农户的新型社区集中，实现生产生活的规模化和集中化。“三置换”的具体做法是将集体资产所有权、分配权置换为社区股份合作社的股权，将土地承包权、经营权置换为土地股份合作社股权或以预征地方式置换为基本社会保障，将宅基地使用权及住房所有权参照拆迁或预拆迁办法置换为城镇住房、或进行货币化置换、或置换第二三产业用房、或置换置业股份合作社股权，其目的是在确保农民权益的基础上，通过换股进城、换房进城、换社进城推动农民的城镇化。“三合作”指的是土地股份合作社、社区股份合作社、专业合作社，是苏州推进城乡一体化、明晰产权、实现资产资源共享的重要创新机制。

苏州的经济发展水平较好，城镇化速度较快，土地要素价格较高，农民的非农就业率较高，农民对土地的依赖程度较低，农民收入的主要来源不是依靠土地，用承包地进行置换并不影响农民的正常收入来源，反而推进了农民就地市民化。这些条件是否具备是苏州模式推广成败的关键，同时恰恰因为苏州的土地要素价格较高，苏州模式中采用了以户籍为界定标准来决定土地收益的分享比例，这一点不同于成都模式。

3.3 重庆模式

2008年年底在重庆成立了全国第一家农村土地交易

所，并首次提出“地票”交易的思想。重庆农村土地制度创新的三大亮点是农村土地交易所、地票试验、户籍制度改革下的农村土地使用权退出。农村土地交易所指的是农民土地“实物”资产权利和土地指标资产权利集中流转的交易平台，交易所涉及的土地流转模式包括“四个实盘”和“一个虚盘”。“四个实盘”即四种类型的实物使用权流转，其一是耕地等农业生产用地承包经营权流转，其二是林业用地使用权或承包经营权流转，其三是农民宅基地、乡镇企业用地、公共设施和基础设施用地等农村集体建设用地的使用权流转，其四是荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村未利用地使用权或承包经营权流转。“一个虚盘”是用地指标或者地票，这些指标包括三个来源：宅基地，公用设施、乡镇企业等其他农村集体建设用地，四荒地。户籍制度改革下的农村土地使用权退出即“农转城”工程，具体而言，包括三年过渡、三项保留和五项纳入，即允许转户农民最长三年保留宅基地、承包地的使用权及收益权，农村居民转户后保留林地使用权、保留计划生育政策、保留农村各项补贴，纳入城镇就业、社保、住房、教育和医疗政策体系[15]。

3.4 浙江嘉兴“两分两换”制度

浙江嘉兴作为三大省级统筹城乡综合配套改革试点之一，于2008年5月开始实施“两分两换”的农村土地制度改革，其动机是推进城镇化、加快农民市民化进程。“两分”指的是农民的宅基地和承包地分开、搬迁和土地流转分开，“两换”指的是以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障。具体措施包括，其一以宅基地换钱、换房、换地方的试点，具体做法是在农户自愿的基础上，鼓励农户放弃宅基地，通过三种方式进行置换，第一种是政府给农户提供货币补贴，第二种是农户到新社区置换搬迁安置房，第三种是农户到工业园区置换产业用房；其二是以承包地换社保的试点[16]。

从不同利益主体的需求来看，农户具有获取土地“潜在利润”的需求，企业具有开展规模经济的需求，政府具有获取土地财政和协调城乡发展的需求，在三方共同推动下形成“两分两换”农村土地制度改革的路径[17]。从环境条件来看，“两分两换”制度改革需要具体以下条件，其一是基本具备农地制度创新的政治和法律基础条件，其二是经济、社会、自然环境条件基本具备，具体包括经济基础好（例如嘉兴市的平湖、海宁、桐乡、嘉善、海盐5县均为全国百强县）、农业发展和农民生产方式发生了根本性转变（例如嘉兴市农业占国民经济的比重已降至5%，80%以上的农村劳动力实现了从第一产业向第二、三产业的转移，大约5.8%的农民完全从事农业生产）、农民的生活方式的改变（例如嘉兴相当一部分农民已经在城镇就业并购房定居）、自然条件优越，城乡之间的交通便利。

3.5 浙江温州“三分三改”模式

为了解决城乡统筹发展问题，温州市于2011年实施了“三分三改”政策，即政经分开、资地分开、户产分开和股改、地改、户改。实行“三分三改”，目的是促进要素的市场化配置和流转，是统筹城乡综合改革的核心，是农村生产关系和社会关系的重大变革，对彻底破除城乡二元结构、统筹城乡发展、加快推进新型城市化，具有重大而深远的意义。

此外，早在20世纪90年代浙江省就开始了农村土地股份合作制改革，试点地区为杭州、宁波、台州。主要的形式是土地作价入股，按照人头、土地量化入股的方式分红。地方政府采用现金奖励方式，鼓励推动农村土地股份合作社的成立和发展，属于政府主导推动类型。该模式是在现行的农地政策框架下，保障农地的集体所有权，增加农村土地流转的可能性，以土地承包经营权入股成立农民专业合作社的一种创新模式。

4 相关启示

上述模式代表了农村土地制度改革在少数地方取得了一定成果，还没有得到进一步推广和完善，改革仍有待深入开展。新型城镇化进程中农村土地制度改革的主体是农民[18]，成功的关键是农民的广泛参与，要遵循农民的意愿，切不可强制。新型城镇化的推进及相配套的农村土地制度改革不能以完成指标或者任务来推动，应避免重速度重规模的“赶”的方式，应采取重环境、重宣传的“引”的方式，加强关于政策的宣传力度，给相关利益者已充分的信息，充分调动农民参与的积极性，实践证明只有得到农民认可和满意的制度改革才有可行性。

在农民分化的背景下，应通过调查研究，充分认识土地对异质性农民的意义，切实考虑政策对差异化凸显且不断分化农户产生的影响，有针对性地制定相关政策。在政策设计上要因地制宜，不可跟风，不可强行模仿，应注重政策的长期效果。政策的制定要具有延续性、稳定性和一致性，给相关利益者有稳定的心理预期，避免各个利益群体对政策不确定性的担忧，从而影响政策的实施效果。在农村土地制度的改革过程中既要充分发挥中央政府和地方政府的作用，同时更要规范政府的行为。政府参与的范围大小和程度深浅应明确，尤其要规范好地方政府在农地改革中的行为，明确其角色定位，规范土地收益分配机制，加强相关的监督和管理，避免侵犯农民的权益事件发生。

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Comparing rural land system reform and innovation patterns during new urbanization: Where to go?

LIU Hua1,2
(1. College of Economics and Management, Nanjing Agricultural University, Jiangsu Nanjing 210095, China; 2. China Center for Food Security Studies, Nanjing Agricultural University, Jiangsu Nanjing 210095, China)

New urbanization is a new requirement of rural land system reform in China. This study analyses and compares five rural land system innovation patterns from the perspective of environmental conditions, core content, the scope of application, and the value of promotion. Results show that farmers are the main drivers of rural land system reform, and the key to new urbanization success is the wide participation of farmers. It is important to take farmers’ views into consideration in the decisionmaking process. Lands function as sources of production and security, and these functions have varying importance over different periods. Further, farmers have different dependences and ownership claims over land, and the functions of central and local government should thus be optimized and regulated to ensure the continuity, stability, and consistency of policy.

new urbanization; rural land system reform; innovation pattern; farmer differentiation; land function

F301.1

A

2095-1329(2015)01-0010-06

2014-09-15

2014-11-10

刘华(1979-),女,博士,副教授,硕士研究生导师.主要研究方向为农业经济与农村发展,农村土地制度改革.

电子邮箱: hliu@njau.edu.cn

联系电话: 13512501672

江苏省社科基地重点项目(13JDA007);南京农业大学人文社会科学研究基金(SK2012003)

10.3969/j.issn.2095-1329.2015.01.003