耕地质量保护和建设区域的优选方法与实证研究——以浙江省慈溪市为例

韩 璐，徐保根，朱锦尉

（1. 浙江财经大学不动产研究所，浙江∙杭州 310018；2. 浙江省土地整理中心，浙江∙杭州 310007）

耕地质量保护和建设区域的优选方法与实证研究
——以浙江省慈溪市为例

韩 璐1，徐保根1，朱锦尉2

（1. 浙江财经大学不动产研究所，浙江∙杭州 310018；2. 浙江省土地整理中心，浙江∙杭州 310007）

以浙江省慈溪市为例，利用农用地分等成果，在耕地质量保护和建设区域优选的原则和方法探讨基础上，对耕地质量保护和建设区域进行分析，并提出相应的优化方案，为慈溪乃至全省耕地质量保护和建设工作提供参考。研究结果表明，慈溪市耕地质量保护和建设的重点保护区域以3等为主，但总体等级偏低。该区域耕地无限制性障碍因素，属于耕地质量保护和建设区域划定首选对象；耕地质量保护和建设的重点提升区域以2等为主，主要分布在市滩涂地和观海卫镇滩涂地。该区域耕地受分布零散、田块不规则、耕地综合质量降低等影响，存在一定提升障碍；耕地质量保护和建设的重点优化区域以2等为主，主要分布在半山区、山区乡镇。该区域耕地受地形和区位的影响，耕地综合质量较低，改造难度较大。建议耕地质量保护和建设的重点保护区域应发展以规模化经营为主的现代化农业示范区，耕地质量保护和建设的重点提升区域应发展以提升耕地质量为主的农业综合整治开发示范区，耕地质量保护和建设的重点优化区域应发展以生态退耕为主的农业生态功能区。。

土地管理；耕地质量；区域优选；农用地分等；实证研究

我国耕地数量管护还处在初级阶段，土地资源的管理正向质量提升和生态化的更高层次发展。我国坚持和落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，严守18亿亩耕地红线不动摇[1]。国家强行规定18亿亩的耕地红线不能突破，是因为作为拥有13亿人口的大国，人均耕地仅为0.37公顷，粮食的安全问题非常迫切[2]。耕地具有其他资源无可替代的重要性，世界各国纷纷从粮食安全、生态环保的战略高度来看待耕地保护问题，也提出了一系列行之有效的保护措施和方法。我国一直以来对耕地保护问题非常重视[3,4]，近日《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》发布，国土资源部副部长王世元在会上强调：在促进和推进城镇化发展过程当中，保护耕地作为城镇化发展的基础和前提，始终坚持最严格的耕地保护制度，坚持耕地保护优先、数量和质量并重的原则；同时还指出今后工作的重点方向，即依据第二次全国土地调查成果，将经济社会发展、城市规划和土地利用总体规划“多规合一”，《规划》要将资源生态、基本农田、城市边界这三个底盘画出来，将红线划出来。国土资源部在《提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理》的通知中强调要加强对城镇周边集中连片优质耕地的保护，探索建立高标准基本农田日常管护制度，努力实现耕地增量、提质、增效。耕地保护一方面要保证一定的耕地数量，另一方面也要保证耕地的质量[5～7]。耕地质量的好坏直接影响到地上农作物的品质，影响到农业增效和农民增收，关系到农业及至全国的经济发展大局。因此，如何在耕地现状的基础及充分挖掘耕地潜力，通过科学手段提升耕地质量成为研究重点。

本研究以浙江省慈溪市为例，结合耕地质量实际情况，利用农用地分等成果，在研究耕地质量保护和建设区域优选原则和方法的基础上，对该市耕地质量保护和建设区域进行分析，并提出耕地质量保护和建设区域优选的方案，为慈溪乃至全省耕地质量建设和提升工作提供实际的参考。

1 研究区概况

慈溪为宁波市管辖的县级市，地处浙东杭州湾南岸（图1），介于北纬30˚02'～30˚24'和东经121˚02'～121˚42'之间，北距上海148km，西至杭州138km，东离宁波60km，是沪、杭、甬经济金三角的中心地带。慈溪地势南高北低，呈丘陵、平原、滩涂三级台阶状朝杭州湾展开。2013年全市实现生产总值1031.09亿元，第一产业实现增加值49.30亿元，增长1.9%；第二产业实现增加值593.56亿元，增长9.5%；第三产业实现增加值388.23亿元，增长9.0%。

三次产业之比为4.8:57.5:37.7，三次产业分别拉动经济增长0.1、5.7和3.2个百分点。

图1 研究区位置示意图Fig.1 Diagram of the study area

根据2011年度变更后的1:1万土地利用现状数据，慈溪市总面积为132142公顷，其中农用地69474.50公顷，占土地总面积的52.575%；建设用地31578.82公顷，占土地总面积的23.90%；未利用土地（含河流湖泊）31089.11公顷，占土地总面积的23.53%。农用地中，包括分布于非耕地内的零星耕地，耕地面积为44907.54公顷，占农用地的64.64%。

2 耕地质量保护和建设区域优选的基本原则

2.1 质量优选原则

质量优选原则即质量综合最优的耕地优先考虑，这里的质量除了包括耕地的自然质量外，还包括耕地的经济、生态等因素。主要考虑以基本农田保护区和耕地分等定级成果为依据。

2.2 政策优选原则

在耕地入选基本农田过程中，除遵循以上基本原则外，还应按照《基本农田保护条例》中的规定，将经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地，有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田，蔬菜生产基地等作为优选考虑范围。

2.3 区位优选原则

区位优选原则即区位条件综合最优的耕地优先入选基本农田，如铁路、公路等交通沿线，城市和村庄、集镇建设用地区周边的耕地，应优先划为基本农田[8]。

3 耕地质量保护和建设区域优选的方法

根据浙江省慈溪市农用地分等成果中耕地自然等别的划分，并结合耕地利用等别和经济等别，将耕地质量保护和建设区域划分耕地质量保护和建设的重点保护区域、耕地质量保护和建设的重点提升区域和耕地质量保护和建设的重点优化区域三种类型。这些类型具体的优选方法如下：

3.1 耕地质量保护和建设的重点保护区域划分方法

耕地质量保护和建设的重点保护区域是指耕地集中度相对较高、优质耕地所占比例相对较大等需要重点保护的区域。下列耕地划入耕地质量保护和建设的重点保护区域[9]：（1）高等别耕地：以2012年慈溪市基本农田保护区为基础，根据浙江省慈溪市农用地分等成果中耕地自然等别的划分，划分耕地质量保护和建设的重点保护区域。（2）集中连片的耕地集中区：在《高标准基本农田建设规范》和《浙江省土地开发整理工程建设标准》的基础上，按照《浙江高标准基本农田标准》的要求，考虑集中连片，采用的标准是：平原地区，每片面积原则上在100亩以上；丘陵山区，坡度25˚以下，每片面积50亩以上。（3）已验收合格的土地整理复垦开发新增的优质耕地：以基本农田为基础，依据的是2006～2010年慈溪市竣工土地整理开发复垦项目情况，分析是否划入耕地质量保护和建设的重点保护区域。（4）绿色隔离带：依据《慈溪市土地利用总体规划（2006-2020年）》，城镇村建设用地规模边界内的“绿心”、“绿带”，以及城乡建设用地—扩展边界内的生态景观和绿色开敞空间，相邻城镇间、城市组团间和交通干线间的绿色隔离带，可以参照慈溪市中心城区规划图中（城区边界）、市域城镇建设用地规划图（公共绿地、防护绿地和生态绿地）、交通规划布局图等，将其与基本农田进行叠加分析，判断是否划入耕地质量保护和建设的重点保护区域。（5）高标准粮棉油生产基地、特色农产品基地：根据《慈溪市农业产业布局规划（2006-2020年）》，种植业是慈溪较有特色的农业产业，在329国道以北的平原地带，有着集中连片的农用耕地资源，适宜种植蔬菜瓜豆等旱地作物。329国道以南的山北，以水田为主，是慈溪的主要水稻种植区，并且也可发展多种轮作作物种植。根据慈溪农业耕地的自然条件，以329国道和七塘为界，分为南部、中部、北部三条种植带。（6）交通沿线耕地、建设用地周边耕地：将土地利用现状图、土地利用总体规划图、交通规划图等、市域城镇建设用地规划图（各类建设用地）与基本农田进行叠加，分析交通沿线和建设用地周边的耕地等级情况，判断是否划入耕地质量保护和建设的重点保护区域。（7）禁止划入耕地质量保护和建设的重点保护区域的耕地：主要包括坡度大于25°（梯田除外）以上，严重沙化、不宜耕种，易受自然灾害损毁、难以耕种，因采矿塌陷、损毁和污染严重难以进行生态修复，原则上位于城市建设用地规模扩展边界内的，建设用地范围内，零星破碎、区位偏僻、不易管理等。本研究中主要参照《浙江省主体功能区规划》中浙江省重点生态功能区分布、国家和省级禁止开发区域分布、水土侵蚀评价、地质灾害评价等。

3.2 耕地质量保护和建设的重点提升区域划分方法

耕地质量保护和建设的重点提升区域是指耕地质量评价因素分值低于其他周边区域，且有可提升空间的耕地。

耕地质量保护和建设的重点提升区域划分方法是在均质区域内，以2012年慈溪市自然等别图为基础底图，自然等别较低的单元作为耕地质量保护和建设的重点提升区域。

3.3 耕地质量保护和建设的重点优化区域划分方法

耕地质量保护和建设的重点优化区域是指运用影响耕地质量评价因素之外的方法可以提升耕地利用水平和经济生态效益的区域。如规模经营与机械化耕作、种植结构调整、耕作制度调整、新品种等科技应用等方法[10,11]。耕地质量保护和建设的重点优化区划分方法是以2012年慈溪市耕地自然等别图为基础底图，自然等别较高，而利用等别或经济等别相对其他区块变化较慢的单元，找出限制因素，按限制因素进行耕地质量保护和建设的重点优化区域。

4 耕地质量保护和建设区域的优选分析

4.1 耕地质量保护和建设区域划分的总体评价

根据耕地质量保护和建设区域优选原则，采用上述的耕地质量保护和建设区域的优选方法，对不同限制条件的数据进行叠加分析，得到慈溪市耕地质量保护和建设的重点保护区域、重点提升区域和重点优化区域三种类型的区域优选结果（表1）。

表1 慈溪市耕地质量保护和建设区域的优选结果及类型划分Table 1 Optimization result and type of the cultivated land quality protection and construction areas in Cixi city

从表1可以看出，慈溪市耕地质量保护和建设区域的优选中，重点保护区域面积最大，为40521.47hm2，占总耕地面积的79.79%，地块数量为2600个，占总耕地地块数量的6.98%；其次是重点提升区域，面积为39046.70hm2，占总耕地面积的76.88%，地块数量为27730个，占总耕地地块数量的74.49%；而重点优化区域面积最小，为1571.37hm2，占总耕地面积的3.09%，地块数量为1103个，占总耕地地块数量的2.96%。耕地面积与地块比例的分异性反映出重点保护型耕地田块普遍面积较大，集中连片度高。

4.2 耕地质量保护和建设的重点保护区域划分的分析

根据耕地质量保护和建设的重点保护区域优选方法，得到2012年慈溪市耕地质量保护和建设的重点保护区域，如图2所示。慈溪市耕地质量保护和建设的重点保护区域分为4个等级，即1等重点保护区域、2等重点保护区域、3等重点保护区域和4等重点保护区域。从耕地质量保护和建设的重点保护区域的面积分布来看，主要分布在3等重点保护区域，面积为22849.49hm2，占总重点保护区域面积的56.39%；其次主要分布在2等重点保护区域，面积为12455.62hm2，占总重点保护区域面积的30.74%；分布面积最少的1等重点保护区域，面积为392.60hm2，占总重点保护区域面积的0.97%。这说明慈溪市耕地质量保护和建设的重点保护区域虽然面积分布较广，但是总体等级偏低，还有待进一步提升保护等级。从耕地质量保护和建设的重点保护区域的空间分布来看，面积分布最广是3等重点保护区域；其次是2等重点保护区域，主要分布在威海卫镇、龙山镇、掌起镇等地；面积分布最少的为1等重点保护区域，主要分布在横河镇和匡堰镇。

图2 慈溪市耕地质量保护和建设的重点保护区域Fig.2 The important protection region of cultivated land quality in Cixi city

上述分析表明，凭靠区域平坦地势、肥沃土壤、完备农田灌排基础设施等优越性，依托发达的高速公路交通条件，借助空间形态上田块规整度高、集中连片性强等优势，此类型耕地成为耕地质量保护和建设的重点保护区域最适宜对象，是慈溪市传统农业向规模化、机械化、市场化现代农业生产转型重要平台与示范区域。

4.3 耕地质量保护和建设的重点提升区域划分分析

根据耕地质量保护和建设的重点提升区域的优选方法，得到2012年慈溪市耕地质量保护和建设的重点提升区域，如图3所示。慈溪市耕地质量保护和建设的重点提升区域分为2个等级，即1等重点提升区域和2等重点提升区域。从耕地质量保护和建设的重点提升区域的空间分布来看，面积分布最广是2等重点提升区域，主要分布在市滩涂地和观海卫镇滩涂地，分别占总提升区域面积的7.81%和7.75%，其次在古窑浦村、下一灶村、三江口村、巴里村、西华头村、毛三斗村、淹浦村、潭河沿村、破山村等地分布也较多，分别占1.67%、1.62%、1.61%、1.22%、1.19%、1.18%、1.18%、1.17%、1.00%。1等重点保护区域也主要分布在市滩涂地和观海卫镇滩涂地，占总提升区域面积的33.65%，其次是庵东农场、杭州湾开发区、马中村、虹桥村、海星村等地，分别占5.60%、3.72%、3.35%、3.13%、3.05%。

与重点保护区域的耕地相比较，耕地质量保护和建设的重点提升区域耕地数量与地块空间分布一致性匹配度

减弱，表明受建设楔入、占用切割等影响作用更深，空间上包括耕地质量保护和建设的重点保护区域核心内容，并作为重点保护区域耕地的重要缓冲带性质存在[12～14]。综上所述，重点提升型耕地在自然质量、利用条件、生态环境等各个方面与重点保护型耕地具有较高一致性，由于其地块空间分布较后者相对零散、田块不规则性增强进而导致耕地综合质量降低，一定程度削弱了现代农业规模效应发挥[15,16]。因此，可考虑通过土地平整工程或权属调整等途径对该类型耕地连片性加以改造，由于这类耕地受限因素较少，空间形态破碎程度较低，可作为区域农地近期整治区，以实现此类耕地向重点保护型耕地转变。

图3 慈溪市耕地质量保护和建设的重点提升区域Fig.3 The key enhancing region of cultivated land quality in Cixi city

4.4 耕地质量保护和建设的重点优化区域划分分析

根据耕地质量保护和建设的重点优化区域的优选方法，得到慈溪市耕地质量保护和建设的重点优化区域，如图4所示。慈溪市耕地质量保护和建设的重点优化区域分为4个等级，即1等重点优化区域、2等重点优化区域、3等重点优化区域和4等重点优化区域。从耕地质量保护和建设的重点优化区域的面积分布来看，主要分布在2等重点优化区域，面积为932.89hm2，占总重点优化区域面积的59.37%；其次分布在4等重点优化区域，面积为404.32hm2，占总重点优化区域面积的25.73%；而1等重点优化区域分布最少，面积为5.69hm2，占总重点优化区域面积的5.69%。这说明慈溪市耕地质量保护和建设在经济与利用方面还需进一步提升。

从耕地质量保护和建设的重点优化区域的空间分布来看，面积分布最广是2等重点优化区域，主要分布在鹤凤村、东埠头村、洪魏村和东埠头村，分别占总优化区域面积的22.56%、18.18%、15.03%和11.12%，其次在戎家村、柴家村、五姓点村、叶家村等地也有分布，分别占9.65%、7.77%、5.86%、3.55%。其次分布较多的为4等重点优化区域，主要分布在鸣兴村、昭十三房村、五里村、杜家桥村等地，分别占总优化区域面积的23.82%、22.14%、15.94%和10.94%。面积分布最小是1等重点优化区域，主要分布在海甸戎村和东渡村，分别占总优化区域面积的47.62%和30.70%。这说明慈溪市耕地质量保护和建设的重点优化区域的耕地主要分布在半山区、山区乡镇。其中地形起伏变化大是耕地综合质量降低主要障碍之一，山区坡度陡峭不利于耕地质量保护和建设，通过土地平整改造难度大。与此同时，空间分布上多以远郊区为主，区位条件及耕作便利局限性影响了农户生产经营效率，而这两者都将由区域城镇化发展程度决定，因此认为改造难度较大。另外，尽管远郊山区该类型耕地数量与地块比例增大，但空间形态的破碎化、条带状、零星态显著特征，以及地形起伏极不利于农田机械运作与规模经营，都将难以满足耕地质量保护和建设的要求。

图4 慈溪市耕地质量保护和建设的重点优化区域Fig.4 The key optimization region of cultivated land quality in Cixi city

5 耕地质量保护和建设区域的优选设计方案

5.1 耕地质量保护和建设的重点保护区域：以规模化经营为主的现代化农业示范区

耕地质量保护和建设的重点保护区域表现为自然质量、利用条件、空间形态及生态安全各方面综合最优，无任何限制性障碍因素，是区域耕地质量保护核心，属于耕地质量保护和建设区域划定的首选对象。因此，应作为由传统农业向规模化、机械化、市场化现代农业生产转型的重要平台与示范区域。

5.2 耕地质量保护和建设的重点提升区域：以提升耕地质量为主的农业综合整治开发示范区

耕地质量保护和建设的重点提升区域的耕地特征是在自然质量、利用条件、空间形态、生态等条件上对耕地综合质量各表现出一定程度的障碍作用，需通过对各限制因素进行辨析后，采取差别化土地整治模式与农田经营管理调控手段实现耕地综合质量提升和生产利用可持续性，进而适度纳入耕地质量保护和建设的重点保护区域范畴内。采用的具体措施：（1）通过推进农村土地整治，提升耕地质量保护和建设的；（2）通过耕地耕作层土壤剥离利用，提升耕地质量的再生性；（3）通过耕地质量动态监测，提升耕地质量的管控力；（4）通过耕地的用养结合和培肥地

力，提升耕地质量的保育性。

5.3 耕地质量保护和建设的重点优化区域：以生态退耕为主的农业生态功能区

耕地质量保护和建设的重点优化区域因受自然质量、耕作条件、空间形态、生态等综合性、显著性障碍作用，耕地综合质量较低，耕地质量提升难度较大。因此，应重点加快推进该类型耕地退林、退草等生态退耕工作，减却生产功能负担，向发挥生态保护、水土保持等功能转化，并探讨如何进行低丘缓坡开发与利用，以实现耕地质量建设与生态环境保护协调发展。

6 结论

本研究以浙江省慈溪市为例，利用浙江省农用地分等的成果为数据，在耕地质量保护和建设区域优选的原则和方法探讨基础上，对慈溪市耕地质量保护和建设区域进行分析，并提出相应的优化方案，为慈溪乃至全省耕地质量保护和建设工作提供实际的参考。得到的结论如下：

（1）从总体来看，慈溪市耕地质量重点保护区域面积最大，重点优化区域面积最小，而耕地面积与地块比例存在分异性。这反映出重点保护型耕地田块普遍面积较大，集中连片度高。

（2）在慈溪市耕地质量保护和建设的重点保护区域中，3等重点保护区域面积分布最广，但总体等级偏低，还有待进一步提升保护等级。重点保护区域的耕地无限制性障碍因素，属于耕地质量保护和建设区域划定的首选对象，是慈溪市传统农业向规模化、机械化、市场化现代农业生产转型重要平台与示范区域。

（3）在慈溪市耕地质量保护和建设的重点提升区域中，2等重点提升区域分布最广，主要分布在市滩涂地和观海卫镇滩涂地。重点提升型耕地受分布零散、田块不规则、耕地综合质量降低等影响，存在一定提升障碍。因此，应在各限制因素进行辨析后，采取差别化土地整治模式与农田经营管理调控手段实现耕地综合质量提升和生产利用可持续性。

（4）在慈溪市耕地质量保护和建设的重点优化区域中，2等重点优化区域面积分布最广，主要分布在半山区、山区乡镇。该类型主要的限制因素是地形和区位因素，耕地综合质量较低，改造难度较大。因此，应重点加快推进该类型耕地退林、退草等生态退耕工作，减却生产功能负担，向发挥生态保护、水土保持等功能转化，并探讨如何进行低丘缓坡开发与利用，实现耕地质量建设与生态环境保护协调发展。

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Optimization of farmland quality protection in construction areas: A case study of Cixi City, Zhejiang province

HAN Lu1, XU Bao-Gen1, ZHU Jin-Wei2
(1. Institute of Real Estate, Zhejiang University of Finance & Economics, Zhejiang Hangzhou 310018, China; 2. Zhejiang Land Consolidation and Rehabilitation Center, Zhejiang Hangzhou 310007, China )

Farmland quality protection in construction areas is analyzed using agricultural land classification data from Cixi City, Zhejiang province. Results are discussed in the context of optimization principles and farmland quality protection methods. It is proposed that optimization of farmland quality protection in construction areas provides a practical means of improving farmland quality protection and construction work in Zhejiang province. The results show that key regional farmland quality protection and construction was mainly in three, but the overall rating was low. And the regional was unrestricted obstacles and belonged to the preferred object. The key to enhancing regional farmland quality protection and construction was in mainly two and was centered on municipal areas and the town of Guanhaiwei. The region has some obstacles to farmland optimization, including scattered, irregular plots, which lead to decreased overall quality. The key to optimization of regional farmland quality protection and construction was in mainly two and is distributed in sub-alpine and mountain towns. Steep terrain and remote locations also affect overall farmland quality, and cause the transformation to be difficult. Conclusions indicate that a key regional protection zone should be developed to demonstrate modern agricultural operations, improve farmland quality, and restore ecological function.

land resources management; cultivated land quality; regional optimization; agricultural land classification; demonstration research

F301.21

A

2095-1329(2015)01-0020-06

2014-10-12

2014-12-06

韩璐(1982-),女,博士,助理研究员.主要研究方向为农村土地整治,土地利用决策与信息技术.

电子邮箱: hanlu@zufe.edu.cn

联系电话: 0571-88922772

浙江省国土资源厅专项公益资金项目“浙江省耕地质量等级监测评价”

10.3969/j.issn.2095-1329.2015.01.005