改革开放以来我国农村宅基地管理政策体系的梳理与思考

吕 晓，周晓迪，牛善栋

（曲阜师范大学地理与旅游学院，山东·日照 276826）

改革开放以来我国农村宅基地管理政策体系的梳理与思考

吕 晓，周晓迪，牛善栋

（曲阜师范大学地理与旅游学院，山东·日照 276826）

新型城镇化背景下加强农村宅基地管理、促进城乡资源要素流动具有重要意义。本文从法律框架、党中央政策精神以及政府规范性文件三个方面梳理了农村宅基地管理政策，分析认为现有管理政策体系难以协调宅基地福利性与财产性之间的本质矛盾，难以有效地应对宅基地利用过程中的复杂性；创新宅基地管理政策体系，促进与保障农村深化改革发展成为现阶段的重要任务。

宅基地管理；政策体系；问题分析；对策建议

农村宅基地是指仅限本集体经济组织内部符合规定的成员，依法按规定标准享受使用，用于建造自己居住房屋的农村土地。目前，我国农村宅基地数量巨大、利用相对粗放[1]。随着中国社会转型和经济转轨的深入，农村宅基地利用管理现状与统筹城乡发展越来越不相适应，并进而给农民生活福利带来不利影响，成为一个亟需解决的问题[2～4]。因此，细致梳理我国农村宅基地管理政策体系的演化进程及其存在的不足，并有针对性地提出对策建议，成为一项十分重要的基础工作。

目前，我国民法典制定过程中，专家学者对农用地的关注非常多，但对作为农民立身之本的宅基地的研究和立法相对缺乏[5]。部分学者从不同的角度对宅基地管理政策进行了研究与回顾，如：对1949年以来我国宅基地使用管理制度演变情况作了较为完整的回顾分析，梳理出了现行的农村宅基地法律制度与政策存在的主要问题[6]；对我国现行农村宅基地制度特点、弊端等进行了系统分析，并提出改进的思路设想[7,8]；研究认为我国现行农村宅基地制度的“一宅两制”模式，与城乡一体化的现实和发展趋势相背离，违背了城乡统筹发展，并提出两种改革的思路：一是恢复宅基地的私有性质，给农民一个包括房屋和宅基地的统一完整的产权；二是主张继续实行宅基地集体所有，但把宅基地使用权作为物权给农民[9]。综合来看，针对农村宅基地管理政策的回顾、梳理以及问题分析已经取得较多成果，但有关梳理工作较为凌乱，未能全面、系统而清晰地揭示出宅基地管理政策体系的构成、演化及其特征。因此，本文参考已有的相关研究，从法律框架、党中央政策精神以及政府规范性文件等三个方面入手，对宅基地管理政策体系进行总结归纳，基于制度层面提出宅基地管理政策体系的不足，并尝试提出对策建议，期望为推进农村改革发展提供参考借鉴。

1 宅基地管理的法律框架

1982年通过的《宪法》及其1988年的修正案对农村宅基地的权属及流转行为进行了原则性规定，奠定了宅基地管理的法律基础。1986年《土地管理法》的颁布实施，对农村宅基地管理做出了进一步的详细规定。总体来看，现行农村宅基地管理的法律规定基本形成了以《宪法》、《土地管理法》为主，辅以《物权法》、《担保法》、《民法通则》及相关条例组成的较为完整的框架体系（表1）。

表1 宅基地管理的相关法律Table 1 Laws about rural homestead land management

村庄和集镇规划 国务院 规定了村庄和集镇规划实施过程中使用宅基地、村内建设管理条例1993年 空闲地等集体土地建房的审批要求。担保法 全国人大 耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使1995年 用权不得抵押。土地管理法 全国人大 废除了城镇非农业户口居民享有宅基地使用权的规（1998年修订）1998年 定；规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。土地管理法 国务院 农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于实施条例1998年 其成员集体所有的土地归国家所有。物权法 全国人大 就宅基地的登记、所有权和使用权做出规定；明确宅2007年 基地使用权为用益物权。乡、村庄的建设和发展，应当因地制宜、节约用地，全国人大 发挥村民自治组织的作用，引导村民合理进行建设，城乡规划法2008年 改善农村生产、生活条件；在乡村规划区内，建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。

由表1可见，自1982年宅基地的集体所有制第一次被确认并持续至今，而宅基地使用权性质的确定则是以2007年《物权法》的颁布实施为标志。《物权法》将宅基地使用权规定为一种特殊的用益物权，在法律上首次对农村宅基地使用权进行了准确的定位，在一定程度上为加强宅基地的使用权管理奠定了法律基础。宅基地的申请、取得、使用、征收、继承、买卖等具体利用管理则由《土地管理法》及其实施条例、《城乡规划法》及相关村镇建设条例、《继承法》、《担保法》等相关法律做出了原则性规定。

总体来看，改革开放以来我国通过立法的形式正式明确了宅基地的所有权和使用权归属，尤其是清晰界定了宅基地使用权的用益物权性质。但是，在目前的法律框架下宅基地使用权的取得、行使和转让受到诸多严格限制，仍然缺少真正意义上的收益权。

2 宅基地管理的党中央精神要求

党中央关于农村宅基地管理的精神要求一般集中体现在颁布的各项文件之中。本文主要从历年涉农中央“一号文件”、历次党的代表大会及其中央委员会的会议决议等内容来梳理党中央关于宅基地管理的有关精神要求。

中央“一号文件”一般指中共中央每年发的第一份文件，该文件在国家全年工作中具有纲领性和指导性的地位。我国农村改革初期，中共中央、国务院于1982至1986年连续发布了5个中央“一号文件”，极大地促进了农村改革发展，调动了广大农民的积极性。其中，1982至1985年4个“一号文件”提到了宅基地管理，但仅简要提及了宅基地的权属、占地及住房规划建设等内容。综合来看，农村改革发展初期的宅基地利用及管理尚未暴露出较多问题，中央仅结合发展形势提出了原则性规定。随着“三农”问题逐步引起重视，2004至2014年，党中央围绕农业与农村发展问题连续出台了11个“一号文件”。其中，除了2011年外，其他10个“一号文件”均就新农村建设、农业现代化及土地确权等发展形势，对宅基地管理提出了详细要求（表2）。

表2 涉农中央“一号文件”对宅基地管理的要求Table 2 Spirit of the No.1 document from the CPC Central Committee for rural homestead management

党的十七届三中全会、十八届三中对深化农村改革发展指明了方向，其中农村宅基地利用与管理均作为重要内容进行了阐述。党的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出：“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。”党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。”在两个《决定》的精神指导下，农村宅基地的物权性质得以进一步确认，农民被

赋予更多财产权利，但是宅基地的流转、退出等仍然仅在部分地区开展试点，尚未形成较为具体的、国家层面的政策规定。

综合来看，作为农民拥有的重要土地资产，党中央对农村宅基地的管理逐渐重视，进一步明晰了宅基地的用益物权性质，促进其作为财产权的实现，但考虑到宅基地同时承担着农村居民的部分福利性功能，对宅基地的自由买卖仍然禁止，但已经允许试点地区对宅基地的退出、流转等进行改革探索。

3 中央政府规范性文件对宅基地管理的调整及规范

在宅基地管理的法律框架下，依据党中央关于农村改革发展以及宅基地管理的精神要求，为解决农村宅基地利用与管理中的各类问题，国务院、国土资源部陆续出台了几十项各类办法、通知、意见等规范性文件，对宅基地管理做出了更加详细的调整及规范。其中，以宅基地管理为核心内容的有8项，有专门章节或段落涉及宅基地管理的达十几项（表3）。

表3 国家出台的有关宅基地管理的规范性文件Table 3 The country's normative documents on the rural homestead land management

关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知（国土资发[2011]60号）国土资源部财政部农业部2011年对包括宅基地在内的农村集体土地登记发证工作进行了统一部署。关于农村集体土地确权登记发证的若干意见（国土资发[2011] 178号）国土资源部中央农村工作领导小组办公室财政部农业部2011年对包括宅基地在内的农村集体土地登记、确权发证过程中的相关情况做了规范。关于大力推进节约集约用地制度建设的意见（国土资[2012] 47号）国土资源部2012年实行农村建设用地规模控制，提高农村土地利用效率，确保农村现有建设用地总量不增加；……；要实行土地利用计划差别化管理，统筹安排区域用地计划，优先保障农民宅基地等民生用地指标；……；合理确定城镇规划区范围以外的农村宅基地和宅基地建筑占地最高控制面积，……，逐步形成覆盖城乡、覆盖各类产（行）业的建设用地使用标准体系；关于进一步加快农村地籍调查推进集体土地确权登记发证工作的通知（国土资发[2013] 97号）国土资源部2013年对农村范围内包括农村宅基地、农村集体建设用地等在内的每一宗地的权属、界址、位置、面积、用途等进行调查。主要内容包括土地权属调查和地籍测量。节约集约利用土地规定（国土资源部令第61号）国土资源部2014年县级以上地方国土资源主管部门可以依据国家有关规定，统筹开展农村建设用地整治、历史遗留工矿废弃地和自然灾害毁损土地的整治，提高建设用地利用效率和效益，改善人民群众生产生活条件和生态环境。

表3中所列的各类规范性文件反映了国家层面对农村宅基地管理在不同时期、从不同方面做出的相关调整与规范。其中，《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发[2004]234号）、《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发[2007]71号）、《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》（国土资发[2010]28号）等三个文件对宅基地管理先后做出了最全面的规定，明确了宅基地管理的方向，是地方政府进一步加强农村宅基地管理的重要政策依据。

近年来，随着农村集体建设用地使用权流转试点工作的展开，国家加强了对包括宅基地在内的农村集体土地的权属管理，先后出台了多个文件加强对宅基地确权发证等基础性工作的落实。同时，最严格的耕地保护制度、最严格的节约集约用地制度的实施也给农村宅基地管理带来了挑战，城乡建设用地增减挂钩的开展、《节约集约利用土地规定》的出台都在一定程度上促使了宅基地利用与管理的严格规范。

4 启示与思考

在宅基地管理的法律框架下，党中央的精神要求及政府相关规范性文件对农村宅基地管理进行了有效调整与规范。总的来看，我国宅基地管理政策体系体现出“限制”的基本特征[10]，并分别体现为产权管理上“两权分离、一宅两制、登记管理”，分配管理上“依法申请、一户一宅、限定面积”；使用管理上“主体特定、用途管制、无偿无限期使用”，流转管理上“限制流转、房地合一、地随房走”[1]。通过上述梳理，有如下启示与思考：

4.1 现有管理政策体系难以协调宅基地福利性与财产性之间的本质矛盾

基于我国城乡二元户籍体制及社会保障体系，宅基地在历史上较多地承担了农村居民“居者有其屋”的基本保障功能，为维护农村社会稳定发挥了重要作用。随着经济社会的快速发展，尤其是资源瓶颈约束的加大，宅基地的财产性逐渐凸显，促使了宅基地隐性流转现象及相关财产纠纷的大量发生。然而，目前的宅基地管理政策体系对宅基地使用权的流转、退出等缺乏明确规定，尚不能有效调节宅基地福利性与财产性之间的矛盾，难以适应新型城镇化、工业化与城乡一体化发展进程的迫切要求。

4.2 现有管理政策体系难以有效地应对宅基地利用过程中的复杂性

一是，我国宅基地管理缺乏专门的立法支撑，更多的是通知、意见等文件规范，其法律效力远远比不上专门的法律。二是，农村宅基地利用过程中面临着风俗习惯、人地关系等多种差异，在国家层面管理政策体系规定不尽完善且法律效力较低的情况下，各省（自治区、直辖市）对制定及实施相应管理细则的重视程度相对不足。三是，宅基地利用管理与住房规划建设的管理分割，带来了现有管理政策体系与村镇规划管理的衔接不够。近年来，虽然部分乡镇已经进行村镇规划，但由于对规划认识的不到位，以及缺乏规划编制的科学性、实施的严谨性等原因，使本来由于行政管理体制分割带来的不衔接问题更加严重，在一定程度上带来了土地浪费、布局散乱等不良现象。

4.3 创新宅基地管理政策体系，促进与保障农村深化改革发展成为现阶段的重要任务

一是，要强化宅基地管理的立法研究，以法律形式固化有效政策、探索创新规定，尤其是通过立法重视并充实宅基地用益物权的内容[11]，强化宅基地管理政策体系的效力。二是，研究制定差异化的宅基地取得制度，既保障农村居民的基本居住需求，又要严格控制新增宅基地的规模。三是，结合农民意愿与区域发展实际，加紧制定宅基地流转、退出及用途转变的政策规范，促进存量宅基地的高效、合理利用[12～16]。四是，加强宅基地利用与管理的监管力度，提高宅基地管理的公众参与及监督范围、力度，既要有力地保障农民合法权益，又要严格地遏制违法违规现象的产生。

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LÜ Xiao, ZHOU Xiao-Di, NIU Shan-Dong
(School of Geography and Tourism, Qufu Normal University, Shandong Rizhao 276826, China)

The rural homestead management system plays a significant role in new urbanization. This article addresses three aspects of the rural homestead management system: the legal framework, the Party Central Committee policy, and government legislation. The study analyzes the deficiencies and consequences of the rural homestead management system, particularly the conflict between the protection of the environment and property. The existing management policy system cannot effectively resolve complications associated with homestead utilization, and it is therefore necessary to innovate the system to promote reform and development of rural land.

peasants’ homesteads management; policy system; issues analysis; countermeasures and suggestions

F301.0

A

2095-1329(2015)01-0016-04

2014-08-28

2015-01-15

吕晓(1984-),男,博士,副教授,硕士生导师,研究方向为土地经济与政策.

电子邮箱: xl1030@foxmail.com

联系电话: 0633-3980705

国家自然科学基金项目(41301185);山东省自然科学基金项目(ZR2013DQ018);山东省社会科学规划研究项目(14DGLJ04);曲阜师范大学本科生科研训练项目(2013A059)

10.3969/j.issn.2095-1329.2015.01.004