民生政治与民主政治辨析

○张 翠

相对于人们耳熟能详的“民主政治”而言，“民生政治”是在党的十七大报告首次单列篇章阐述民生问题之后才在政、学两界兴起的新话题、新概念。尽管这两个概念只是一字之差，但其内涵、范畴属性、价值取向等方面却存在较大差别。当然，在“政治”这一范畴之下，两者之间也存在相当的关联性。厘清这两个概念之间的关系，不但对民生建设，而且对于当前的政治体制改革与政治文明建设都具有重要的参考意义。

一、内涵辨析

所谓“民主政治”，是指共同体借助公共权力缓解冲突、建立秩序，并实现平等、自由、人民主权等特定价值目标的方式和过程。民主政治主要体现为一种民主的政治制度设计，它最初产生于古希腊的城邦国家，指公民亲自“在场”参政，自己决定和管理城邦的公共事务，具体表现为城邦广场会议制度。近代资产阶级在反对封建专制统治的过程中，吸收古代民

主政治的要素，避免古代民主政治在空间规模与时间维度等方面的约束，确立了以普选制和议会制为中心的“资产阶级民主政治制度”。但由于其“代议”悬置了人民的主人地位，其结果是人民当家作主的神圣意志不再像古希腊那样展现为直接议决公共事务的高亢的广场论辩，而是降低成选择代理人的“同意”之声。人民因此仅被冠以国家主人的虚名，实际上沦为被少数操控国家权力的政治精英所管理和统治的从属角色。卢梭对英国议会制度的抨击可谓一针见血：“英国人民自以为是自由的；他们是大错特错了。他们只有在选举国会议员的期间，才是自由的；议员一旦选出之后，他们就是奴隶，他们就等于零了。在他们那短促的自由时刻里，他们运用自由的那种办法，也确乎是值得他们丧失自由的。”为克服“资产阶级民主政治”对民主理想的背叛及其所造成的合法性困境，当代思想家提出了“审议民主”的模式，用“对话与商谈”确保古代民主政治的公民“在场”；并以“公共理性”避免代议制民主对民意的“强奸”，以确保民主理想在现代社会得以实现。其中最典型的无疑是哈贝马斯所构想的、包含公共领域的公开商谈与国家议会的立法商谈这两个商谈层次的审议民主。当然，审议民主仍然面临一定的理论难题与实践困境。比如，实现理性商谈所需的理想语境就难以实现。从这个意义上讲，西方民主仍然处于“在路上”的状态。与西方民主不同，中国社会主义民主政治的本质和核心一直是人民当家作主、是最大多数人享有的最广泛的民主。

“民生政治”概念的提出与“民生问题”的出现、“民生建设”的提出密切相关。因此，要准确理解“民生政治”的内涵，首先要了解何谓“民生”。《辞海》将“民生”界定为“人民的生计”，简言之，民生所关涉的就是人们的衣、食、住、行等基本生活需要。但是，民生的内涵具有时代性，它会随着时代的变化而变化。社会越是发展，民生的内涵就会随之而扩展。因此，当代的民生不仅包括人民的基本生活需要，而且包括人民基本权益的保障、精神文化生活的提升、公平正义期待的实现等等。比如社会保障、教育、就业、收入分配、医疗卫生、民主法制等等。党的十七大报告提出：“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”这就突出了以改善民生为重点的社会建设在中国特色社会主义建设事业中的重要地位。

之所以将“民生”与政治放到一起，是因为“民生问题之解决与政府行为密切相关，因而它不是一个单纯的经济性社会问题，而是一个需要调整公共政策方向、政府考绩标准和公共财政投入重点，以改善民生为指针去发展社会和管理社会的政治性社会问题”。因此，可以这样理解：“所谓民生政治就是以改善民生为政治目标，以民生问题作为政治决策、政治职能和政治资源配置的重心，以民生为准则，把民生的改善、国民的福祉作为衡量发展的最高标准，用民众生活质量指数和满意指数取代简单的经济发展指数作为考量政治发展的标杆。”简言之，民生政治就是公共权力在配置资源的过程中，以民生作为考量国家战略性问题的出发点和归宿的执政理念与政治运行模式。

二、范畴属性：政治制度设计模式VS执政理念

从内涵来看，民主政治属于一种政治制度设计模式，即对政治制度的民主式设计，而民生政治则属于一种执政理念和政治运行模式。

无论是古代理想的民主政治，还是“资产阶级民主政治”，抑或是社会主义民主政治，都体现为对政治制度的民主式设计。所谓政治制度，是指关于国家政权的性质（阶级性）、组织形式、运作等方面的规范，主要是指国体与政体的统一。古代理想的民主政治所设计的政治制度是直接民主制。“资产阶级民主政治”所设计的政治制度是代议制民主，就主权的归属而言，有君主制和共和制；就国家元首、立法机关与行政机关的关系而言，有总统制和议会内阁制等。社会主义民主政治所设计的政治制度则是人民民主专政与民主集中制的各级人民代表大会制度，是建立在生产资料公有制基础上的、由以工人阶级为首的广大人民群众掌握政权、对反对社会主义的敌对势力实行专政、并按照民主集中制原则建立起来的政治制度。这三种类型的政治制度都属于民主的政治制度，区别于僭主制、寡头制、贵族制等非民主的政治制度。因此，我们说民主政治属于政治制度设计的范畴，是对政治制度的民主式设计。

根据民生的初始含义，民生问题主要体现为经济与社会层面的具体问题。之所以要将民生问题上升到政治层面，一方面是因为民生问题的产生与解决都与政府层面的公共政策有密切关系，另一方面是因为政治的民生取向直接关乎民心向背，乃至整个经济社会的发展。因此，民生政治所反映的是政府的执政理念和政策导向，体现的是政府“寓政治发展于经济改革之中”的工作思路，正如邓小平同志所说：“政治工作要落实到经济上面，政治问题要从经济的角度来解决。”

从学科类别来看，民主政治属于政治哲学的范畴，侧重于为实现平等、自由、人民主权等价值目标而从宏观上进行的政治体制和政治制度设计。民生政治则属于政治学的范畴，侧重于为落实以民生为导向的执政理念而进行具体的政策制度安排。同时，民生政治是社会主义民主政治题中应有之义。社会主义民主政治的核心是人民当家作主，人民当家作主不仅体现在政治上要实现作为主人的权力，而且体现在经济上、文化上和社会上要实现作为主人的权利和地位，而这些正是民生政治所保障的。民生政治中的“民生”包括经济民生、政治民生、文化民生与社会民生，以这“四位一体”的民生作为考量国家战略性问题的出发点和归宿的民生政治就是人民当家作主的真实写照。因此，从某种意义上说，民生政治就是社会主义民主政治的具体体现与目标。

三、价值取向：政权合法性VS执政合法性

可以说，民主政治与民生政治的价值取向都指向政治合法性。政治合法性是政治学的一个重要概念。在《布莱克维尔政治学百科全书》中，“这一概念意指某个政权、政权的代表及其‘命令’在某个或某些方面是合法的。它是一种特性，这种特性不是来自正式的法律或法令，而是来自于有关规范所判定的、‘下属’据以（或多或少）给予积极支持的社会认可（或认可的可能性）和‘适当性’。”美国政治学家西摩·马丁·李普塞特则将政治合法性定义为：“合法性是指政治系统使人们产生和坚持现存政治制度是社会的最适宜制度之信仰的能力。”简言之，政治合法性就是指一种政治秩序被认可的价值。任何政治统治的合法性，都必须以民众的认同、支持、同意为基础。把合法性等同于社会公众对政治系统的认同和忠诚，代表了当代社会对于合法性概念的最一般和最普遍的认识。

就内容而言，政治合法性包括两个层面的合法性，即《布莱克维尔政治学百科全书》中提出的“某个政权、政权的代表及其‘命令’在某个或某些方面是合法的”。其一是“某个政权在某个或某些方面是合法的”，指价值形态的合法性。其二是“政权的代表及其‘命令’在某个或某些方面是合法的”，指政绩形态的合法性。具体而言，价值形态的合法性是指进行政治统治的政权本身具有被认可的价值，也可称之为政权合法性。法国学者夸克指出：“合法性这一观念首先并且特别地涉及到统治权力。合法性即是对统治权力的承认。”政绩形态的合法性

是指行使政权的政治体系通过创造出一定的政绩，以获得民众的认可和支持，也可称之为执政合法性。

民主政治在当代社会是政权合法性的最好源泉。政权合法性关涉的是政权本身的“价值”。在既往时代，传统、宗教、君权神授等为非民主的政权提供了合法性辩护。但在民智已开、社会流动性增大、文化水平不断提高的现代社会，这些传统的合法性辩护已经失去了效力，唯有“主权在民”即民主才能成为政权合法性的理据。因为无论在逻辑上还是在历史中，主权在民都意味着“天下为公”。正如达尔所言：“20世纪下半叶，世界发生了一场规模宏大而又史无前例的政治变革。所有对民主的主要替代物要么烟消云散，蜕变成稀奇古怪的残存物，要么退出其原来的领域，龟缩进它们最后的堡垒中去。……早在本世纪之初，那些民主的宿敌——建立在狭小而排他性参政权之上的中央集权君主制、世袭的贵族制、寡头制——就已在世人眼中丧失了它们的合法性。”

民生政治折射的则是执政合法性。政治合法性主要来自于公民的支持；对政治合法性的评估主要立足于两个指标：一是公民对既定政权的支持率；二是公民支持既定政权的持久性。如果说公民对既定政权的支持率更多地依赖于民主政治的话，那么公民支持既定政权的持久性则更多地依赖于民生政治，或者说依赖于政权所营造的良好政绩。因为人不可能单靠信仰维生，在长时间里还需要利益的满足。而营造政绩属于执政的层面，因此民生政治所确保的是执政合法性。正是在这个意义上，安东尼·吉登斯将民生政治概括为：“1、民生政治是一种谋求更多生活机会、摆脱各种束缚特别是物质贫困的约束的政治；2、民生政治是一种认同政治和选择政治；3、民生政治是一种旨在化解集体面临的生存挑战的政治。”

四、理想政治是民主政治与民生政治的合题

党的十七大报告把以改善民生为重点的社会建设放在突出的地位。根据当前的社会发展与民生的时代性来看，这里的“社会建设”应从广义的角度来理解，包括经济建设、政治建设、文化建设与狭义的社会建设。据此，民生政治之“民生”理应包括经济民生、政治民生、文化民生与社会民生。诚如近代民主革命的先行者孙中山先生所言：“民生就是政治的中心，就是经济的中心和种种历史活动的中心。”“民生是社会一切活动的原动力。”也就是说，民生政治就是要以这四类民生作为政治的出发点与归宿。其中，政治民生可视为民主政治的实现。因此，正如政治合法性包括政权合法性与执政合法性一样，理想政治也是民主政治与民生政治的合题。只有在民主政治的基础上实现民生政治，才能实现理想的政治统治。

首先，民主政治是民生政治的前提与基础。没有民主政治作为前提与基础，民生政治就是不完整的，即使实现了经济民生、文化民生、社会民生，都是异化的民生，而且不会持久。换句话说，没有政权的合法性，执政的所有努力都没有合法性基础，政治统治也就没有合法性。比如，从目前来看，西方资本主义福利国家尽管在经济、文化与社会民生方面貌似优于中国，但因其民主是资产阶级民主，不是真正意义上的民主政治，其经济、文化与社会民生就具有极强的局限性和欺骗性，弊端也日益明显，老牌资本主义国家英国发生连续不断的骚乱就是有力的例证。对此，哈贝马斯详尽地考察了晚期资本主义的出现加剧了西方资本主义国家政治统治的合法性危机。他认为，晚期资本主义的合法性基础是国家干预和科技进步。国家干预使经济系统的危机不再表现为周期性的经济危机，而是持续性的经济衰退进而引发的社会危机，这些危机向政治系统蔓延，最终导致国家不能激发其社会成员同政府进行合作的动机危机，即国家的合法性危机。在这种情况下，民众的任何所享利益都是幻象。诚如艾伦·沃尔夫的描绘：“晚期资本主义的出现已经严重地改变了国家的性质以及它赖以动作的政治体系。政府徒有其表而无力达到自己宣称的目标，决策者们远离公众，理性被蚀，代之以幻象和虚假，传统政治思维破产，异化政治取代了真正的政治，国民性出现精神分裂，调停机制崩溃，以及统治阶级乌托邦化——所有这些一起发生作用，使得晚期资本主义国家严重瘫痪。”

其次，民生政治是民主政治可持续性的保障及其归宿。只有民主政治而不注重经济、文化与社会方面的民生建设，就不能实现民生政治，也会影响政治统治的合法性，从而危及民主政治及其可持续性。合法性的本质在于民众对政治秩序的认同，这种认同不但包括对政权的认同，而且包括对政权代表或者说政治系统的执政效果的认同，即政治合法性必须以一定的政绩来支撑，而这种政绩主要表现为改善民生。如果政治系统能够在民生方面满足民众的愿望，创造较好的政绩，就更容易得到民众的认同和支持。反之，如果政绩不佳或者政绩不能满足民众的期望，就会使执政当局失去“在职”合法性。这种“在职”合法性的缺失即执政合法性危机往往会引发更深层次的体制合法性危机，乃至政权合法性危机，这就是亨廷顿所说的“政绩合法性困境”。体制合法性危机表现为民众对根本性制度规范的批评；政权合法性危机则表现为国家认同危机，常常伴随着民族分裂与民族冲突，从而使民主政治无以为继。因此我们说，民生政治是民主政治可持续性的保障。同时，确保民主政治的实现，其目的是要在政权合法性基础上实现执政合法性，从而实现国家的长治久安。从这个意义上讲，民生政治又是民主政治的归宿。

从前述可知，民主政治是从宏观上进行政治体制与政治制度设计，民生政治则是为落实以民生为导向的执政理念而进行的具体政策制度安排。而理想的政治统治是宏观制度设计与微观政策落实的合题，因此，也就是民主政治与民生政治的合题，二者缺一不可。

五、结束语

辨析民生政治与民主政治，对于当前的民生建设具有重要的理论与实践意义。其一，可以明确民生问题不仅仅是一个单纯的经济性社会问题，而是一个政治性问题，必须从政治的高度予以重视并得以解决。其二，民生政治立足于政治的高度来解决民生问题，必须以发展和完善民主政治为前提，否则不可能真正解决民生问题。

同样，辨析民生政治与民主政治，对于政治体制改革与政治文明建设也具有重要的指导意义。中国的社会主义民主政治已解决政权合法性问题，所以现阶段所要关注的重心是执政合法性问题，这正是民生政治的价值取向。中国的社会主义民主政治所设计的政治制度，主要包括国家政权的性质即国体（人民民主专政）和国家政权的组织形式即政体（民主集中制的各级人民代表大会制度）。在此基础上，关于国家管理形式、机构设置、实际措施等的具体制度，即政治体制，也被纳入微观政治制度的范畴。换句话说，政治体制是局部的、微观的政治制度，是基本的政治制度在政治生活过程中的具体化，它受基本政治制度的制约，同时也影响基本政治制度的实施和巩固。因此，在中国的民主政治与政治文明建设进程中，政治体制改革起着至关重要的作用。尤其是在经济得以快速发展的社会转型期，政治体制改革的成效直接影响到经济发展的可持续性与经济体制改革的成败。邓小平同志曾指出：“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖，相互配合。只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通。”“不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果。”“我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革。”邓小平同志的这些论断，都是立足于政治对于经济的影响来讲的。在当代中国，政治体制改革的目的，就是要使人们所期望的权利和利益得以实现，从而确保执政合法性。因此，政治体制改革的关键是要围绕民生问题不断改革和完善国家的管理形式、国家机构的设置以及具体的工作措施等等。