云南省城乡一体化发展：现状、困境与策略

李　达　胡红霞　王俊程

(云南师范大学　云南昆明　650500)



云南省城乡一体化发展：现状、困境与策略

李达胡红霞王俊程

(云南师范大学云南昆明650500)

【摘要】近年来，云南省按照十八大提出的“推动城乡发展一体化”的要求,高度重视城乡经济社会统筹发展，并积极探索城乡一体化发展的有效途径，取得了阶段性成效。本文通过分析云南省城乡一体化发展的现状，找出了云南城乡一体化发展过程中存在的主要问题，提出优化产业结构、加快贫困连片地区的帮扶力度、推进城乡基础设施与公共服务建设、统筹城乡政策等四个方面的措施。

【关键词】城乡一体化；制约因素；对策

2015年2月1日，中共中央、国务院印发《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》(以下简称《意见》)。《意见》“围绕城乡发展一体化，深入推进新农村建设”。如何缩小城乡差距、协调城乡发展、实现基本现代化，是统筹城乡发展中的重要问题，也是当前经济社会中需要解决的焦点问题。加大统筹城乡之间的发展力度，重点在农村，而那些欠发达地区的贫困农村是统筹城乡一体化发展的难点所在。本文以云南省为典型研究区域，以全面落实城乡一体化发展的政策为目标支持，来探讨云南省城乡一体化发展的主要症结和内在原因，找出解决的路径，以期对云南省城乡一体化发展有所启示。

一、典型性研究：聚焦云南城乡一体化发展现状

云南作为西南边疆地区的一个农业大省，在全面统筹城乡经济社会发展的过程中，农村处于劣势，是城乡一体化发展过程中的主要矛盾。在今后城乡统筹发展的过程中，经济能否持续保持高增长、城乡一体化是否取得明显成效，取决于“三农”问题解决的好坏。具体来看，云南城乡一体化的发展呈现以下现状：一是地形特殊，城乡建设和发展难度大。云南省地处云贵高原中心区，由于特殊的地形条件云南的高原面积省约占全省国土面积的94%，而盆地(又称坝子)面积却只占约6%。首先，在全省6%的盆地土地上，集中了大约67%的人口，33%的耕地(约3000万亩左右)。盆地面积狭小且数量少，无法提供太多土地来用于城市建设的发展，土地资源的不足给云南省的城市扩张带来了很大的困难，进而制约了大中城市的发展，为云南省城乡一体化的发展带来了现实的难度。二是民族呈多样化分布，文化差异大。截止2011年，除汉族以外，全省少数民族人口数达1545.18万人，占全省人口总数的33.37%，是全国少数民族人口数超过千万的3个省区(广西、云南、贵州)之一。在云南的这些少数民族中，绝大多数居住在广大偏远的农村，主要以落后的农业生产生活为主。由于经济社会滞后发展带来的影响，少数民族的群众在接受文化教育方面和汉族群众存在较大的差异。总体上来讲，汉族的文化发展总体上要优于少数民族，云南内陆少数民族文化发展要优于边疆少数民族地区。同时，少数民族文化的封闭性和内在性导致其在城乡一体化发展的进程中产生局部失衡与不协调，小范围的民族纠纷、民族冲突依然存在。三是云南连片特困地区贫困规模大、程度深、类型复杂、脱贫难度大。云南4大连片特困地区除了2013年现存高达590.7万贫困人口规模外，其农村扶贫对象的贫困程度更深，4个集中连片特困地区的深度贫困人口占云南全省深度贫困人口的90%以上。由于云南4大集中连片特困地区的地理环境更为恶劣、地理位置更为偏僻，这导致云南省城乡一体化的发展难度更大。

二、深层分析：进一步还原问题的本质和难点

近年来，云南省坚持“十七个统筹”的指导方针，致力于城乡发展一体化建设，并取得了阶段性成效。但是，相比全国大部分省区，云南省城乡一体化的进程还很落后，城乡之间的差距还很大，城乡一体化发展带有很大的艰巨性和长期性。云南省要最终形成“以城带乡，以乡促城”的城乡一体发展格局，有几个现实的问题不容回避。

(一)产业结构不合理，经济发展失衡

云南地处国土的西南边陲，是一个农业大省，受经济发展以及地域环境的影响，三大产业之间的产值失调比较明显；第一产业的比例最高，从业人口最多，但发展落后；第二产业除去烟草和少量工业支撑全省工业发展以外，全省的工业发展都处于比较落后的水平。而受到工业化水平的影响，云南的城镇化水平率低，到目前为止，形成了一个特大城市(昆明市)、1个大城市(曲靖市)、3个中等城市、12个小城市、108个县城、1175个小城镇组成的城镇体系[1]。由于城镇化发展不充分带来的影响，导致第三产业主要集中在少数的大中城市，而辐射小城市和县镇的力度偏小，带来的产值和经济效益失衡现象比较明显。从三大产业比重来看，云南省的第一产业的比重有所下降，但幅度不大，近三年来基本趋于稳定，平均保持在16%左右，说明农业发展的落后局面依旧没有得到明显改善；第二产业的比重五年间没有明显的变化，平均保持在43%左右，究其原因，主要还是依靠烟草工业和部分重工业的支持发展；第三产业比重有稍微的上升，主要原因是由于城市的加快发展，第三产业的规模有所扩大，但发展水平依旧低下，后劲不足。

(二)贫困地区连片化，扶贫难度大

根据《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》的精神，按照“集中连片、突出重点、全国统筹、区划完整”的原则[2]，政府在全国范围内共划分了14个集中连片特殊困难地区，加上西藏、四省藏区、新疆南疆三地州共680个县。在全国14个连片特困地区中云南省有滇西边境山区、乌蒙山区、迪庆藏区、滇贵黔石漠化地区4个集中连片特困地区，这4个集中连片特困区中占有85个县(市/州)，涉及的县级单位数量居全国第一，见表1。

截止2013年，云南4大连片特困地区现存贫困人口规模高达590.7万，其中，农村扶贫对象的贫困程度更深，4个集中连片特困地区的这些贫困人口分布在1075个乡镇上，其中深度贫困人口超过3000人的乡镇有116个，深度贫困人口占云南全省深度贫困人口的90%以上,数量居全国第一，见下图1。

表1　 云南省内集中连片特殊困难地区名单

数据来源：中央政府门户网站 扶贫办网站http://www.gov.cn/gzdt/2012-06/14/content_2161045.htm 整理得出

如图1所示，在云南的这4个集中连片特困区中，滇西连片特困地区是云南省贫困最为集中的地区，农村扶贫对象为267.8万人，以高原山区和生态环境恶化为主要特征；在云南省的85个国家扶贫工作重点县中，有56个县集中在滇西地区。与云南其它地方相比，这些集中连片特困地区城乡差距更大，相对贫困问题日益突出。相较于发达的中东部地区，中东部地区在城乡一体化建设过程中任务相对单一，而在云南连片特困地区，不仅要推进农村社会经济发展，更多的是要为消除贫困而努力，这些贫困人群不摆脱贫困状态，云南省建设城乡一体化的目标就不能早日实现。

(三)农村基础事业和公共服务建设滞后

在全面建设小康社会的进程中，由于各项政策的倾斜程度不同，云南省在城市和农村的发展建设上存在着严重的两级差异。强大的政策和资金支持为城市的持续发展注入了新的活力，综合广场、高档商业区、地标建筑等建设迅速，城市供电、供水、供气、邮政、通信等保障能力大大提高，交通条件和城市居住环境不断改善。但相对而言，广大农村地区的基础设施总体上仍较为落后；在云南的绝大多数农村地区，交通、水利、通信等基础设施建设滞后，制约着农村经济发展和民生水平的提高。一是交通条件落后。由于农村地区的地势复杂多样，经济基础薄弱，投入到交通建设上的资金不足，使得农村地区的交通状况成为制约本地经济社会发展的重要因素。乡村道路的质量等级还处于十分落后的情况，特别是在一些偏远的边境村落，村里还没有形成一条主干道路，村民农作和外出活动极不方便。二是水利水电投入建设不足。由于自然地理条件和财政资金的限制，云南广大农村地区居民和农业水利化程度低，满足居民和农业生产的用水困难。尽管在国家直接的帮扶和云南省的投入下，逐渐加大了对水利水电工程的进度，但是总体上来看还存在很大的缺口。近年来，云南连续出现旱情，对水利电力的刚性需求大，现有的水利水电设施不能满足农村生产生活的需求。三是电力通讯建设程度低。云南是全国6个还没有完全实现“户户通电”的省份之一，由于地处西南边陲，山区、半山区占国土面积的94%，少数民族村寨分散，电力基础设施薄弱。截至2012年初，但全省仍然有7.735万户农户未通电[3]。

在公共服务体系的建设上，城乡之间差距也较大，城乡公共服务体系的建设还远没有达到统筹城乡一体化发展的标准。第一，城乡教育差距。近年来，国家和地方加大了对基础教育的投入，云南农村地区的义务教育阶段入学人口增长迅速。但在学前教育和高层次教育方面，云南城乡之间的差距明显，和全国的差距更大。表现为学前教育和义务教育阶段教育机会的城乡差距、城乡学生接受高等教育的机会分配不均、城乡教师素质水平不平衡，教育公共服务设施存在着明显的差距。第二，城乡医疗差距。城乡卫生投入不均等、医疗卫生资源地区分布差距、医疗水平和医疗专业人员在城乡分布的差距。三是城乡居民的养老保障。城镇居民享受的养老保险项目多于农村居民、服务保障覆盖面大于农村居民、标准高于农村居民、层次高于农村居民。四是最低生活保障。城市居民补助标准为每人每月282元，而享受农村最低生活保障农村居民补助标准为每人每月94元，城市和农村居民的人均最低生活保障的差距达到了3:1。因此，如何消除城乡社会保障之间的差异，更好地实现城乡社会经济的发展，是目前迫切需要解决的一大难题。

(四)体制机制不够健全，缺乏创新举措

从本质上来讲，导致云南省城乡二元结构的最根本因素是制度因素，这种制度因素是目前云南省城乡一体化发展过程中最根本性的难题。一直以来，中国经济社会的发展存在着“重城市建设、轻农村发展，重城镇居民投入、轻农村群众帮扶”的特点。虽然，改革开放以来，“重城市、轻农村”的趋势有了一定的改善，但城乡二元差异的结构制度依然存在，城乡发展的体制机制仍然不健全。目前看来，体制机制不健全主要表现在土地流转机制、户籍制度、社会保障制度等方面的改革与创新不够，在很大程度上制约着城乡之间差距的缩小以及城乡协调发展。现阶段，公共服务体制以照顾城市发展为主，对于农村地区的倾斜力度偏小。城乡居民在各方面保障方面还存在不合理的政策限制。另外，农村金融体系还不健全，广大农村群众贷款难现象比较普遍，由于得不到政府大幅度帮扶，贷款也无法获得资金，这在很大程度上对农业生产和农村经济造成了破坏，资金问题制约了农村的发展，进而影响了城乡一体化发展的进程。总体而言，城市居民在各种政策保障方面的待遇要远优于农村居民，城乡居民在享受体制政策上面的差异情况十分突出。

三、策略选择：实现城乡统筹建设的跨越与创新

进入21世纪以来，云南省在城乡一体化发展的进程中，以工业化、市场化来指导“三农”工作，我们看到了云南省面临的重大机遇和具有的独特优势。国家实施西部大开发战略，为云南省提供了良好的政策环境和发展机遇；建立中国-东盟自由贸易区和大湄公河区域合作，将进一步开拓云南经济和社会的发展空间；另外，云南所独有的资源优势、多样民族文化和区位优势为云南的城乡一体化发展提供强有力的支持。在新的历史时期，云南省要利用好自身特有的优势和面临的历史机遇，加快推进城乡一体化发展的进程。

(一)优化产业结构，转变经济发展方式

具体而言，从以下三个方面着手：第一，加快推进农业产业化发展。云南省各级政府在实际的工作中，应以“因地制宜，突出特色”为指导思想，对不同农村经济区域给予不同的政策导向。在农村渔业地区应调整渔业产业结构，转变低产渔业的生产模式，促进渔业向特色化、科技化、外向高效型产业迈进；各地需要改变传统的发展模式，逐步形成特色突出、优势明显的主导产业。第二，发挥第二产业强大的支撑作用。云南省根据自身的现实情况，着重发展特色工业，继续保持烟草产业对云南第二产业的强大支撑优势，做大做强烟草工业，走特色品牌化道路，推出核心竞争力的烟卷产品，不断提高云南烟草在市场上的占有率和竞争优势，促进本地特色工业的多元化发展。三是大力发展旅游业。利用云南独特的自然优势和文化民族特色优势，大力发展特色旅游产业。要注重规范旅游市场，塑造旅游形象，形成以“昆明-大理-丽江-香格里拉”为核心品牌的旅游产品路线。同时辅助其它旅游支线，使云南全省形成一个强大的旅游网络。

(二)加快连片特困地区的扶贫力度

现阶段，国家级和省级扶贫攻坚的省、县两级实施规划已正式通过省政府批复，进入全面实施阶段。第一，加大扶贫政策对连片特困区的支持。各级政府给予贫困地区政策上的扶持和倾斜，把政策支持的优势深入到贫困地区群众的心中，不断给贫困地区加快发展、迎头赶上提供更为强劲的动力和信心。第二，加大对农业和农村的帮扶力度。云南要摆脱贫困状态，重点在农村，难点在经济基础薄弱、发展滞后的边疆民族农村地区，可以说没有农村地区的脱贫致富，就没有统筹城乡一体化的良好发展。因此，在建设过程中，不断扩大公共财政覆盖农村的范围,加大对云南农村地区的转移支付力度，强化各级政府对农村的公共服务和基础设施的投入。第三，鼓励各类民间资本资金投入。在政策上给予各类民间资本政策优惠，吸引和鼓励各类民间资本投入到农村地区，在带动农村地区经济发展的同时解决一部分人的就业问题。同时加大宣传力度,充分发挥民间慈善机构作用，调动民间济贫救困、助学助残等方面的积极性，促进社会慈善捐赠、福利彩票等多渠道筹集社会帮困救助资金，形成一方有难、多方支援的良好社会氛围。第四，发展扶贫开发领域的国际交流与合作。云南毗邻东南亚国家，在地缘政治和经济上占据一定的优势，随着云南桥头堡战略、中国-东盟自由贸易区和大湄公河区域合作的建立和推进，为云南的发展迎来了新的历史机遇。云南的广大农村地区要利用这些优势，积极创造条件，在发展对外经济的同时，通过合作争取国际组织和发达国家援助性扶贫项目，调动NGO组织参与政府扶贫开发项目，以加快连片特困地区人民摆脱贫困的步伐。当前，把扶贫开发融入到当地的发展中，不断开发自己优势产业经济；有旅游资源的地区开发旅游产品和旅游线路，有作物经济价值的地区进行特色农产品开发。第五，开发扶贫工程的后续跟踪服务机制。加强扶贫资金的管理和监督力度，防止地方政府贪污挪用扶贫基金，通过阶段评估，来巩固扶贫效果；地方领导在扶贫开发的工作上起着第一线作用，对政策应该在实际运行过程中加以调整，应防止扶贫边缘化。

(三)加大基础设施和公共服务一体化建设力度

对于基础薄弱的云南农村地区来说，基础设施建设是城乡社会经济协调发展的重要工程之一，也是实现本区域全面小康建设的重要前提。一是加强交通基础设施建设。加大公路建设力度，实现主干线公路网络布局和等级结构趋于合理；同时大力提升二级以上公路占干线公路比重；加大贫困村村内道路建设，改善群众的出行条件。对于城乡交通体系，完善城乡公交运营体系，实施乡村巴士计划，从而形成快捷便利的城乡交通网络。二是各级政府需加强对农业水利设施的帮扶建设。在水利设施建设的过程中，首先需要加大大中型水利设施的建设，主要目的是为适宜灌溉的农田提供稳定的灌溉用水。其次加大对“五小水利①”的建设，“五小水利”的建设主要是为了弥补大中型水利设施建设的不足，在山区、半山区和不适宜建设大中型水利设施的地方修建小水窖、小水池，将雨水积蓄起来用于灌溉。目前，“五小水利”的建设主要由农户投入和看管为主。因此，政府在资金上应加大对“五小水利”帮扶力度。第三，加快电力基础设施的建设速度。全面加强农村电网改造工作，真正落实《全面解决无电人口用电问题三年行动计划(2013-2015)》政策相关精神，在农村居住分散、输电偏远地区做好宏观规划，合理布局变压站或增设变压器，保证电压，保证居民正常用电。

针对城乡间基本公共服务供给的现实差距，建议从以下三个方面加以解决。一是教育方面。积极改善农村地区的薄弱学校办学条件，按照“相对集中，方便入学”的原则布局农村小学；对偏远地区义务阶段的在校学生全面实施免费教育，并在生活上给予适当的补助；支持发展农村的学前教育，在政策上和实际过程中保证学前儿童的入学率；在政策和待遇上加大对农村教师的投入力度，使其绩效工资保持和城镇不相上下的水平，以激发其投入教育的积极性和主动性。二是医疗方面。加大对农村医疗社保的宣传，同时加大对农村医疗设备以及人员的投入力度，保证每个村均有合格的卫生室和专业的医生；另外，要深化农村基层医疗卫生机构综合改革，实施中西部医生特岗计划。继续提高新型农村合作医疗的筹资标准和保障水平，完善重大疾病保险和救助制度，推动基本医疗保险制度城乡统筹[4]。三是社会保障方面。在云南的农村地区，由于贫困程度深，社会保障体系落后，农村地区老无所养的人口比例超过了内地和发达地区。因此，当地政府应努力完善农村最低生活保障制度，加强农村最低生活保障经费的规范管理，防止村干部恶意的侵吞和挪用资金；同时，要尽早构建完善农村社会养老服务体系，加快构建城乡居民基本养老保险制度。

(四)统筹城乡政策，弱化体制和政策障碍

城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果[5]。一是深化户籍制度改革，打破劳动力流动障碍，促进人口有序流动。在城镇一体化的建设过程中，为了体现城乡发展的公平性，引导城乡人口合理有序流动，就要逐步取消农村群众身份向城镇身份转换的限制，建立城乡统一的户口登记制度，把农村人口融入到城乡一体化建设的体系中来，最终实现城乡户籍管理一体化。二是建立完善财政支农法制保障体系。扩大财政支农的规模，提高法定比例；改善财政支农支出的结构，加强转移制度建设，缩小地区差别，致力于更大范围内改变农业农村落后面貌，实现区域均衡发展。三是加强社会保障法律法规建设，保护进城农民工权益。从保护农民工利益的角度出发，劳动监察、工商行政执法部门应当对用工不规范、恶意侵犯农民工权益的企业实行严厉的经济制裁和行政处罚。

四、结语

统筹城乡一体化发展是一项广泛而系统的工程，不仅要实现好农村社会经济发展，缩小城乡差距，维护农民的利益；同时也要兼顾好城市的发展，为发展和实现城乡一体化提供支撑。当前，政府应充分发挥其主导作用，把城乡之间的全面发展提升到战略高度，以思想理念改变为先导，以优化产业结构和转变经济发展方式为建设重点，以加大连片特困地区的扶贫力度为手段，不断推进农村基础设施和公共服务一体化建设；进而从根本上弱化在统筹城乡发展过程中的体制和政策障碍。总之，只有多措并举，才能打破城乡分割、城乡分治的局面，才能真正地为农村群众创造一个与城市居民均等的生产和生活环境，进而为早日实现城乡经济社会发展一体化奠定良好的基础。

注释

①“五小水利”是指：小水窖、小水池、小塘坝、小水沟、小抽水站。

参考文献

[1]罗应光：加快实施云南特色城镇化战略[EB/OL].云南日报[2011-02-08].http://yndaily.yunnan.cn/html/2011-02/08/content_282524.htm

[2]扶贫办关于公布全国连片特困地区分县名单的说明[EB/OL].中央政府门户网站[2012-06-14].http://www.gov.cn/gzdt/2012-06/14/content_2161045.htm

[3]云南年底前实现“户户通电”[EB/OL].新华网[2012-03-02].http://news.xinhuanet.com/politics/2012-03/02/c_111594196.htm

[4]关于全面深化农村改革加快推动农业现代化的若干意见，[EB/OL].中华人民共和国中央人民政府[2014-1-19].http://www.gov.cn/

[5]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].中国经济网[2013-11-18].http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/szyw/201311/18/t20131118_1767104.shtml

Integration of Urban and Rural Development in Yunnan Province:

Status, Difficulties and Strategies

LI Da, HU Hong-xia, WANG Jun-cheng

(Yunnan Normal University, Kunming 650500, Yunnan, China)

Abstract:In recent years, Yunnan province, according to the requirement to “promote the urban and rural integration development” proposed in 18th Party Congress, attaches great importance to the urban and rural economic and social development as a whole, explore the effective ways for urban and rural integration development and makes an initial achievement. Through analyzing the present situation of the urban and rural integration development in Yunnan province, the main problems in the process of the development are found out. Four countermeasures are put forward: the optimization of industrial structure, speeding up support strength in linked poverty stricken areas, promoting the construction of urban and rural infrastructure and public services, take overall consideration of urban and rural policy.

Key words:The urban and rural integration; Restricting factors; Countermeasures

【中图分类号】F127

【文献标志码】A

【文章编号】1672-4860(2015)03-0068-06