城管服务外包质量影响因素与应对策略

张漱霆　郑伟

导读：城管服务外包为政府减少执法成本、提高服务效率发挥了重要作用，但其中存在的突出问题影响和降低了公共服务外包的质量。在客观提出问题和分析问题的基础上就上述问题进行深入思考，有助于就如何提高城管服务外包质量提出相关建议和对策。

一、城管服务外包的缘由

随着经济社会的快速发展，人们对公共服务的需求越来越多，要求也越来越高。提供公共服务的政府部门已无力继续通过大包大揽的方式履行其职责和使命，并为人们提供高效优质的公共服务。为此，向社会分权和向社会组织委托部分职能，不断推动新的“小政府、大社会”公共秩序的建立，便成为一种发展趋势。这也是国际上一种通行的做法，尤其是处在当前社会和经济发展的转型期，城市的发展、多元利益的交融、城市管理事务的日益增多以及城管事务的繁杂，其执法力量越来越显得相对不足。按照2008年《城镇市容环境卫生劳动定额》出台的规定，城管执法人员的编制数应该定员在城市人口的万分之三至万分之五，然而上海X区的实际城管执法人员配备数远未达到这个标准，较少的人员编制已经不能满足广大区域以及众多执法任务的需求。

执法任务的繁杂，加上城管编制数量的有限性，以及执法人员素质不高的因素，其执法工作显得越来越艰巨，也越来越吃力，以致暴力抗法、暴力执法事件亦频繁发生、居高不下。为化解城管执法过程中遭遇的这一困境，政府不得不思考和寻求更好的城市管理办法，以提升城管执法的社会效果，改善城管的执法形象。正是基于这些主观与客观、内部与外部、正面与反面的背景和原因，城市管理服务外包的模式应然而生。

城市管理服务外包模式的建立，实现了从“管理”到“治理”的突破和转变，使公共部门与私人部门之间互相合作，取长补短，共担风险，共享收益。总的来说，城管服务外包的实施和推行，既能有效弥补财政资金的不足、减轻政府的负担，有效防止机构的臃肿，而且还能提升服务效率，有效打破公共服务的垄断化。另外，还可以有效解决城管一线执法力量不足的问题，同时将政府以往的直接管理改为间接管理的方式，较好地缓解了执法人员与执法对象之间的矛盾和冲突。为此，2007年，深圳市最先开始试点实行“城管外包”，将市政巡查、街道治安巡查、环保巡查、市容养护等外包给物业服务公司。其外包实践的最初表现也证明，“城管外包”在一定程度上解决了城市管理长效机制薄弱、执法和管理人员不足、执法矛盾比较突出等问题，取得了较好的效果。由此，城管服务外包蜂拥而起，全国许多大中小城市纷纷效仿，开始实行城管服务外包。

二、影响城管服务外包质量的突出问题及其分析

城管服务外包在各地实施和推广以来，确实缓解和减少了基层执法人员的工作压力，降低了时间成本和财政支出，维护了良好的市容环境。但与此同时，在外包过程中也存在一系列问题和弊端，影响了城管服务外包的质量，迫切需要进行规范管理。结合我们的调研，我们发现外包过程中存在的突出问题，集中表现在以下几个方面：

（一）城管服务外包缺乏正式法律依据和标准

就目前情况而言，对公共服务的界定标准模糊不明。基层政府在提供公共服务的过程中，对哪些可以外包、哪些不可以外包并没有明确的法律依据和法律标准。一些基层政府在缺乏法律明文规定的情况下，往往是通过制定红头文件来加以确定（如《政府购买社会公共服务项目指南》），但这并非法律文件，也很少经过专家、学者和社会公众参与论证。项目除了清晰的名称，基本没有什么具体的量化标准、服务内容的具体介绍或者是服务标准及覆盖人群的具体描述。即便对选择购买项目的原则、标准、条件作了较为清晰的规定，也会存在着这样或那样不同的理解。简而言之，我国目前在公共服务立法这方面基本还处于一片空白。城管服务外包之所以缺乏法律依据，一方面是因其为新兴事物，在很多城市试点实践的时间并不长，尚未来得及从立法上加以确认；另一方面城管服务外包这种新兴事物存在争议，尚未得到社会的完全肯定和认同，其合法性始终徘徊在各种质疑之中。

（二）基层领导干部依法行政的能力十分薄弱

习总书记曾多次强调，要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。然而在城管服务外包的实践中，一些基层领导干部由于依法行政的素质和能力不强，导致公共服务外包在需求确定、方式选择、信息发布、标准评定、履约验收、资金拨付等环节都存在一定的风险和隐患。从主观来看，主要是因为一些基层领导干部既不懂法也不学法，法治意识和水平较为落后，有法不依现象较为突出。如在调研中，我们发现有些基层政府和领导干部，为了片面维护地方的稳定，打着帮助闲散人员就业的旗号，随意聘用素质低劣的两劳释放人员为城管协管员，进行地方事务的管理。从客观来看，由于人治思想和思维在中国长期占据统治地位，以致人们的法治精神和观念一直缺位，法治被边缘化。再加上对违法行政的问责力度不够，也客观上纵容了基层领导干部对法律的漠视。

（三）有资质承接城管服务外包的社会组织少

公共服务的经营存在成本沉淀高、投资回报周期长等特性，因此城管服务外包中符合条件、可供选择的社会组织（承接方）往往数量有限，于是经常出现公共服务市场被少数私人部门把持的现象。这样的外包仅仅只是将政府垄断变成了私人垄断，最终并未提高服务效率，反而还会因为私人的逐利性而损害公共利益。在我国，除了极少数地区承接公共服务的非营利组织比较多样、购买体系相对成熟之外，其他地区有资质有能力承接城管服务外包的大多是企业，并且数量非常有限。2010年《南方月刊》的一则报道显示，人口不过700万的香港，有超过1万家民间组织，而人口超过1400万的广州，政府举办的公共服务购买洽谈会仅有34家社工服务机构出席。这种情况在上海同样普遍存在，由于市场竞争机制培育不足，使得竞争难以在外包实践中真正引入和开展，政府的选择非常有限。如此，城管服务的数量和质量便难以保障。[1]

（四）缺乏对城管服务外包项目的监督和评估

在公共服务外包的每个环节，如外包需求方确定、信息发布机制、履约验收标准等都有存在权钱交易的可能。从调研的实际情况来看，上海X区在城管服务外包的过程中，只做到了购买服务，而没有做到有效评估和监管的服务，其实质是外包中权力和责任的断裂。例如，有些基层领导干部利用手中权力为获取利益进行寻租，通过非生产性地追求经济利益来设置各种门槛；有的基层政府利用在公共服务外包上享有的独断权，和承包商合谋构成利益共同体，谋取额外预算、各自牟利，形成钱权交易的恶性循环。由此可见，公共服务外包的推行既给基层政府效能的提升带来了希望，也为基层领导干部的贪污腐败滋生了土壤。行政执法一旦缺少监督和责任追究的约束，就很难走上良性运行的轨道，更难以取得良好的执法效果。

三、提升城管服务外包质量的对策

为了更好地发挥城管服务外包的正面作用，最大程度减少城管服务外包产生的负面效应，实现城管公共服务外包质量的整体提升，就必须对上述问题进行深入思考，寻求应对之策。

（一）建立和完善公共服务外包的法律体系

良好的制度设计，不仅是一种规范，更是一种导向。为了确保公共服务外包各环节均在法律框架和规定下进行，必须尽快制定政府服务外包的法律、法规，完善相关配套制度的立法规定，包括：明晰公共服务的法定范围；修改相关立法，加快非营利组织的发展；建立有公众参与的信息公开制度；强化政府监管和服务职能；建立独立的公共服务绩效评估制度等等，尤其要明确城管服务外包的范围以及双方在外包合同中的责任和义务。明确城管服务外包的范围和原则，就是要遵循《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）的规定：政府向社会力量购买服务的内容为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，突出公共性和公益性。同时政府购买社会服务应该有其边界。政府外包业务的底线是将政府承担的某些技术性、行业性、服务性以及协调性职能转交给社会中介组织、公共服务组织和社会自治组织，而对行政处罚、行政强制措施，实施行政强制执行等则必须按照《行政处罚法》和《行政强制法》的规定获得法律授权，且不得随意委托给行政机关以外的主体。[2]简单地说，城管的服务性职能可以外包，但执法职能绝不能外包。

（二）提升基层领导干部的法治意识和能力

基层领导干部作为基层政权的骨干力量和中坚力量，既是公权力的直接行使者，也是依法治国的重要组织者、推动者和实践者。基层领导干部带头遵循公共服务外包的法律法规，自觉在法律的框架和规定范围内进行活动，就能形成示范效应，影响和推动公共服务外包的法治化进程。倘若不能严格依法行政，公共服务外包的严肃性、规范性和有效性就会大打折扣，其法治化进程也将难以落实。为此，我们必须抓住基层领导干部这个“关键少数”，重点在培训和考核上下功夫。对基层领导干部法制观念不强、法律知识欠缺的问题，要加大教育培训的力度，通过多种方式和形式不断营造学习、宣传和讨论法律的氛围，突出学习法治的重要性、紧迫性和艰巨性，不断提升基层领导干部的法治意识。对法律实施的激励机制不全、违法行政问责不足的问题，我们要积极探索“法治GDP”的评价指标和体系，把“会不会依法办事、能不能依法办事”作为判断干部法治能力强弱的重要尺度、考核和识别干部能力和水平的重要依据，在干部的选拔和任用中确立一个明确的法治导向。

（三）在全社会大力扶持和培育社会组织

目前，“政府强、社会弱”的问题依然突出，政府在社会管理中缺位和越位的现象依然存在。为了让更多的社会组织承接政府职能、提供公共服务，就必须适应经济社会发展的新要求，大力扶持和培育社会组织的发展。具体而言，一方面可以借助当前行政管理体制、事业单位和审批制度改革，推进政府“瘦身”和职能转变，不断加大政府职能转移，向社会组织开放更多的公共资源和领域，为社会组织的发展壮大和参与社会管理让渡空间；另一方面在确保社会组织具备一定的法律条件（即依法成立、具有熟悉法律法规和业务的工作人员、具有相应的技术和服务能力）的同时，可以考虑实施社会组织直接登记制度、备案制度，为社会组织的发展适度降低门槛、积极创造条件，同时通过推进社会组织的去行政化，实现社会组织与党政机关在人、财、物等方面的脱钩，保障自身独立性，鼓励社会组织自主地开展活动。另外，还可通过建立社会组织孵化发展平台、完善社会组织政策环境等措施营造和优化社会组织培育和壮大的环境。[3]

（四）健全公共服务外包监督和评估机制

政府将公共服务的项目委托给承包方，并非一包了之，而是要承担起原有的责任，打造全方位的监督、评估机制，防止承包方权力滥用和角色失控。为此，在监督上，政府首先要建立公开规范的准入制度、采购承包制度、合同制度以及相应的政策体系，通过合同约定政府和承包方的权利与义务，同时明确监督和评估服务项目的具体事项和条款。其次，要将服务外包的事项及时向社会公布，让广大市民知晓城管服务外包的前因后果和整个过程，鼓励普通市民对承包方是否合理合法履行公共服务职能展开监督。再次，对公职人员在城管外包中是否存在寻租、渎职行为等可以借助新闻媒体和网络资源的利用，对城管执法中的有法不依、违法不究现象进行揭露，使舆论监督发挥其应有的作用。[4]在评估方面，将社会组织的运作管理、经费使用、服务成效、服务对象的回馈等纳入社会组织评估体系，同时量化评估指标，使承包方主动接受专业机构、监管部门和服务居民的评估。评估获得通过，政府继续购买其服务；评估没有通过，政府则可以购买其他社会组织的服务，通过市场机制来实现资源的最优配置以及高质量的服务。[5]

说明：本文系2014年上海市党校系统青年课题项目：“关于上海基层政府公共服务外包机制的反思与构想—基于徐汇区的研究”（编号：SHDX2014-45C）。

参考文献：

[1]王淼.城管外包——规范与叫停间的两难选择[N].中国改革报，2012-08-20（9）.

[2]嫣燕.城管外包存废引争议[J].今日中国论坛，2012（9）.

[3]湖北省民间组织管理局.加大培育发展力度充分发挥社会组织在社会管理中的作用[EB/OL].2013-06-03[2015-10-25].http：//www.hbmzt.gov.cn/xxgk/ywb/mjzz/gldt/201306/t20130603_156527.shtml.

[4]张丽.城管“外包”路在何方[J].辽宁行政学院学报，2014（12）.

[5]丁扬.从深圳城管外包争议看中国公共服务外包的发展前景[J].现代商业，2012（33）.

责任编辑：王 缙