城管行政执法体制改革十七年追溯

2015-12-11 09:46赵斌
上海城市管理 2015年6期
关键词:城管公安行政

赵斌

导读:1996年以来,国内各地城管行政执法体制的改革取得了显著的成绩,同时,作为新生事物,也暴露出很多的困惑和问题,特别是近年来城管行政执法陷入了“城管生态”的怪圈。追溯17年来城管行政执法体制改革的轨迹,探讨城管行政执法中的困惑,有助于对城管公安化、执法柔性化、城管社区化等问题进行分析。

1996年4月,国务院根据《中华人民共和国行政处罚法》的第16条规定,发布了《关于贯彻实施中华人民共和国行政处罚法的通知》(国发〔1996〕13号),由此确立了相对集中行政处罚权制度。1997年,北京市宣武区、深圳市罗湖区率先进行了城市管理行政执法体制改革,在城市管理领域进行相对集中行政处罚权试点,组建了城市管理行政执法机构。2002年,国务院授权所有省、自治区、直辖市可以决定在本行政区域内城市管理领域以及认为需要的其他行政管理领域开展相对集中行政处罚权工作,城市管理行政执法体制改革开始在全国全面铺开。截至2014年,该项改革已走过17年的历程。17年来,一方面各地的城市管理取得了显著的成效;另一方面,暴力抗法和抗拒执法现象不断发生,也使各地城市管理陷入了“城管生态”的怪圈,城管队伍也一直处在舆论的漩涡中心,城管执法饱受诟病。梳理17年来城管行政执法中的困惑和典型问题,对于转型期探索以人为本的城管执法体制的改革趋势具有重要的意义。

一、城管行政执法的理论背景

(一)服务型政府理论

服务型政府理论是20世纪90年代在西方国家掀起的轰轰烈烈的新公共管理运动实践的产物,主要是相对传统的管制型政府而言的。2004年2月,温家宝总理在中央省部级领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上,首次明确提出“建设服务型政府”的主张。我国学术界目前主要从政府治理模式、政府服务行政范式及服务目标导向等角度阐述服务型政府概念的内涵。综合各种论述成果,从本质上说服务型政府理念下的政府必须是一个具有核心竞争力的政府,是一个民主和负责的政府,是一个法治和有效的政府,是一个为全社会提供公共产品和服务的政府,是一个实现了合理分权的政府。[1]建设服务型政府不仅仅是口号,它要求政府从施政理念、管理机制、运行体制、决策模式、方式方法等多方面实现从管制向服务、由“掌舵”到“划桨”的真实转变。而城市管理行政执法部门是城市市政管理的窗口和名片,是政府服务理念在百姓日常生活中的具体体现,因此如何用良好的服务形象展现政府的服务职能就成为服务型政府建设中急需解决的问题。

(二)分权制衡理论

分权制衡是被西方国家普遍运用在政治体制和其他国家管理活动中的重要法理。古希腊先哲亚里士多德在阐释“法治应当优于一人之治”思想时提出了分权的思想。制衡学说是在分权思想基础上发展起来的。分权制衡理论主要包含三方面的含义。首先是分权,包括横向的立法、行政、司法三个机关之间的权力分立和纵向的中央与地方之间的权力分立;其次是制约;最后权力制约的主要方式是以权力制约权力。孟德斯鸠在《论法的精神》中进一步阐述了这种观点,他认为:“凡是有权力的人,总要滥用权力,非碰到限度为止。”[2]因而,从事物的性质来看,要防止滥用权力,就必须以权力制约权力。西方的分权制衡理论对我国的城市管理行政体制改革具有重要的借鉴意义。就权力性质而言,行政权包括管理权、处罚权、强制权、许可权、审批权等。从权力分离的角度看,把行政处罚权与行政机关拥有的管理权、强制权、许可权、征收权、审批权等多项权力分离开来,实施相对集中处罚权对解决城市行政管理中存在的多头执法、职权交叉重复、执法效率低、执法腐败等多种现象起到了重要的作用。

二、城管行政执法中的困惑

(一)法律依据不充分性

目前,我国城管行政执法的直接依据是来源于1996年开始实施的《中华人民共和国行政处罚法》第16条之规定,即在国务院的授权下,除限制人身自由的行政处罚权外,一些省市和自治区可以成立一个专门的行政机关进行行政处罚相关方面的工作。依据这一规定,国务院在1996年发布了13号文件,决定从1997年起,在全国部分地区实施“相对集中行政处罚权”制度改革试点工作。由于《行政处罚法》只是规定了“相对集中行政处罚权”的办法,而没有规定由哪个行政部门来进行规范和管理,更未明确城管的法定职责、权力义务等问题,许多地方的城管主要依靠当地出台的具体红头文件和政府行政命令来进行城市管理,因此导致了城管依法行政先天不足、师出无名的问题,“借法执法”的合法性屡遭公众质疑。没有明确的法律依据,城管成为了执法队伍中的“弱势群体”。亚里士多德曾说:“已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律,又应该是制订得良好的法律。”法律法规的完善是城市管理行政执法的基础,也是破解目前城市管理中诸多矛盾的根本途径。因此,不少城管执法人员在面对城管行政执法的合法性困境时,一致认为尽快出台一部既能统领城市管理行政执法改革又能规范城市管理行政行为的《城市管理法》是当务之急。[3]

(二)情与理的冲突性

城市让生活更美好,自20世纪90年代以来,中国城镇化率平均每年以3.46%的速度在增长。城市蓝皮书《国际城市发展报告2012》中指出,中国的城镇化率在2011年已达51.27%,中国的城市人口首次超过了农村人口。截至2014年底,中国的城镇化率已上升到54.77%。城市比乡村具有更多的就业机会和具备更优质的生活设施,产生的虹吸效应不断在吸引着大量的农村劳动力涌入城市。但是由于大量的进城务工者没有资本,知识技能单一,就业能力差等诸多原因,部分人不得不靠占道经营、摆摊设点、露天烧烤等简单劳动维持生计。这些人和城市的下岗工人一起成为了城管执法的主要对象,同时也是公众眼中的弱势群体。一方面,城管为了创建美好的城市环境和维持良好的公共秩序,代表着公共利益对市容市貌进行管理,合乎城市发展的理性需求;另一方面,由于执法的对象通常是城市的低收入人群,当对违规的他们进行处罚时,触及了违法当事人的私人利益和生存权利,通常得不到他们自身及群众的理解和支持,反而引起被执法者的抗拒心理和公众的指责。加上民间一直流传的“公安管坏人、工商管富人、城管管穷人”说法的渲染,城管执法好像显得不尽人情。中国传统文化的精神特质要求人们做事既要合情又要合理,城管行政执法合乎了维护市容干净整洁之“理”,失却了让弱势群体生存之“情”。“情”与“理”的冲突让城管这一特殊群体一直处在舆论的风口浪尖之上,城管也成为了“粗暴执法”“野蛮执法”的代名词,城管部门成为了行风评议最差的部门,正如一位从部队转业归来从事城管工作的队员所言,他从“最可爱的人”变成了“最可恨的人”,而从“最可爱”到“最可恨”的转变需要心理承受何等的煎熬。城管与弱势群体之间不是天生的对立关系。究竟有没有一种办法,既能让弱势群体有谋生之计,又能让城管执法合情合理?

(三)职业身份的模糊多重性

城管成立十七年来,虽然手握执法中的处罚大权,但由于是“横空出世”,和工商、交通、卫生等其他行政机关相比,却面临着地位不同、身份尴尬的从业危机。一方面是后者从中央到地方,都有一个垂直的权力架构;而城管并不是传统部门执法职能上的集合,也没有专门的国家级行政机构对口管理,而是各地城市政府的“别动队”,由地方城市政府直接管理,这就使得各地城管在执法遇到种种困惑时缺乏来自上级机关的指导与管理,成为了“上无爹娘,子孙满堂” 的附属于地方政府的工具。另一方面是在城管内部,城管执法人员存在着三种不同的身份。既有公务员编制又有事业单位编制,还有合同制员工的存在。执法人员身份的多重性导致了对城管管理的混乱,同时其职业身份也并未得到大家的认可,每次“执法事件”之后总有许多质疑的声音。以至于至今不少专家学者开始呼吁取消城管,即使一些当初支持建立城管的官员学者现在也开始反思城管建立的必要性,普通老百姓的呼声就更高了。[4]中国城管,难道真的走投无路了吗?

三、城管行政执法体制改革中的问题

城市管理是一项复杂的系统工程,在城镇化飞速发展的今天,构建和谐社会必须加强城市管理体制的改革与创新。鉴于城管执法中出现的种种问题和弊端,为重塑城管形象、提高城市管理水平,突破城管瓶颈,十七年来各地政府通过各种方式改进执法体制,在城管公安化、执法柔性化、城管社区化等方面进行了积极有益的探索和尝试。从目前实施效果看,不少实践还值得进一步探讨。

(一)城管公安化:激化矛盾的本末倒置之举?

面对执法中众多的冲突事件,城管如何执法问题成为了城市管理中的热点和难点。2009年9月,在广州市的“大部制”改革中,提出了设立一支“城管公安”队伍(城市管理特勤大队),以配合、协助城市管理执法,被称为城管执法体制改革中的创新之举。“城管公安”的主要职责是维护现场治安、防暴抗暴,负责调查执法冲突中城管被打伤的刑事案件,舒缓城管和摊贩之间的矛盾等。“城管公安”的成立不仅能有效减少执法中的暴力抗法事件,而且能解决城管执法人员在暴力抗法中被动挨打的尴尬局面。“城管公安”得到了众多城管队员的拥护和支持,但是却更多地遭到了社会各界的质疑和批评。一是机构重叠,背离大部制改革的原则。“精简、统一、效能”是大部制改革的基本精神。在公安局内部设立的“城管公安”与原有的城管部门在机构设置上造成了重叠现象,结果是同一项工作,两个部门一同出动执法,造成了行政执法成本的浪费。二是违背国际主流模式。在城市管理执法模式上,国际上通行的是警察管理。设立“城管公安”之后,就应当明确“城管公安”管理城市的资格,授予其相应的权力。至于城管,这个机构已纯粹属于多余,让公安配合、协助城管执法是多此一举。三是定位错误。公安机关是人民民主专政的重要工具之一,主要任务是维护社会治安秩序,保护公民的各项权益,预防、制止和惩治违法犯罪活动。而设立“城管公安”,其实在逻辑前提上己经把执法对象当成了城管的“假想敌”。这在一定程度上背离了“公安”的固有属性,人民内部矛盾升级成了敌我矛盾。四是公平问题。城管执法的对象本来是亟需保护与关爱的弱势群体,城管公安化进一步壮大了执法的力量,对于靠摆摊设点维持生存的摊贩来说,为城管配备公安是本末倒置之举。事实上,解决城管与商贩的矛盾,最根本的办法是疏而不是堵,是因势利导而不是针锋相对,更重要的是要靠执法人员自身执法理念的转变。[5]警察有其自身的职责范围,不能幻想通过警权压制一切矛盾。城管公安化,最终导致的结果将会是公安城管化。

(二)执法柔性化:假作秀而非真温柔?

针对城管行政执法中不断出现的暴力冲突事件,近几年,各地政府纷纷对城管执法的模式进行创新探索,出台了改变城管执法形象的新措施即所谓的“柔性执法”政策。柔性执法是人们在对过去及现有的执法改革模式反思的基础上,对行政执法模式的重新设计,是一种理性、平和、文明、规范的执法。像北京市城管采取“提示、告诫、约见、建议”等6个执法程序,来改善执法效果;湖北省城管执法遵从“能教育管理则不处罚”原则;昆明市城管推出“首违不罚”制度;福建省禁止城管毁坏小贩财物;甚至像郑州市政府与城管队员签订“不打人”承诺书;[6]再加上各地涌现的“鲜花执法”、“眼神执法”、“小品执法”、“卖萌执法”、“轮滑执法”、“铁桶阵执法”、“互换角色执法”等等。作为城管部门执法方式的一种尝试,花样繁多的“柔性执法”可以看出各地政府改变城管队伍形象的决心。然而不少公众质疑,柔性执法是热闹有余,实效性不足,是假作秀而非真温柔。柔性执法能否成为破解当下城管执法困境的“秘方”?从根本上说,城管部门进行执法模式创新固然可喜,但是要找到正确的支点才更为重要。柔性执法其实是一定程度上模糊了城管在执法过程中所遭遇的城市管理规则和现实之间的摩擦性冲突矛盾。众所周知,“制度是行为的规范”,“仁圣之本,在乎制度而已”。真正创新城管行政执法模式,还要从“制度”着手。中山大学岳经纶教授认为,柔性执法只是表象,规章制度的确立才是更深层次的内容。在明确城管执法的政策目标的前提之下,通过一定的规章制度,让城管以更加合理文明的手段执法,这才是解决问题的根本。

(三)城管社区化:治理理念背景下城管执法的创新模式?

社区是摊贩摆摊经营的主要载体,同时也是联系城管与摊贩沟通的重要平台。传统的城市管理主要是一元化的管理模式,近年来,随着公民社会理论的兴起,加之根据城市管理“统一领导,分级管理,条块结合,以块为主”和“二级政府,三级管理,四级服务”的基本要求,各地开始重视社区在城市管理中的重要作用,城市管理的重心下移,城市管理开始趋于社区化。如青岛市北区的伊春路社区城管工作站、宁波江东区的华光城社区城管联络站、深圳市宝安区42个社区的“城管进社区”试点等。这些城市的城市管理实践和创新的共同特点就是注重发挥民众的力量,让居民亲自参与城市管理事务,使“城管一家治理”变成“全民积极参与”,最终达到“无为而治”。扬州大学城市问题研究学者徐善登也认为在城管难题中政府只有明确治理理念,通过与企业开展合作,提高居民的公共参与意识,以三方的治理合力才能解决城管的难局。可以说,在治理理论视角下,将城市管理的触角伸向基层,对缓和居民对城管的敌对情绪、增进城管与居民的沟通和了解等方面具有积极的作用。然而,目前我国的公民社会还不发达,居民对公共事务的参与程度较低,参与意识缺乏,这就极大地限制了城市管理事务在公民社会自我组织和自我管理的自我治理中实现;同时,加上近些年城管队伍一直面临的负面舆情,城管行政执法的公信力不断被削弱,城管进社区本由城管、社区居民等多方协调共同管理的创新之举,变成了城管部门的独角戏。

四、结语

中国目前正处于重大的历史性转型时期,在这一时期,多元化的利益主体有着多元的利益诉求。而随着中国城镇化的进程,越来越多的农村务工者在城市集聚生存,城市管理的重要性日益凸显,如何管理好城市也成为执政者和城市居民共同关注的焦点。面对陷入困境的城管执法工作体制,2012年11月党的十八大提出的“新型城镇化”要求“城镇的一切应当围绕人来展开,要树立牢固人本思想,创造良好的人本环境,形成良好的人本气氛,产生良好的为人服务的功能”,为打破转型期城管行政执法的困境提供了思路。在“新型城镇化”背景下的城管行政执法,一定只是手段,核心工作应是服务,城管行政执法应该体现“蕴服务于管理中”的宗旨。当然,由于城管行政执法的复杂性、反复性、范围的广泛性以及执法对象的流动性等特征,对城管行政执法体制的改革不是一蹴而就的。城管行政执法的健康稳定发展还需要政府、社会、居民等各方力量在未来的发展中结合实际进行不懈的探索和努力,因为维护城市良好环境是城市管理者的职责和责任,遵守良好的市场秩序更是每位公民应尽的义务。中国城管行政执法,还有很长的路要走。

说明:本文系重庆文理学院重点科研项目“和谐社会视野下的城管行政执法改革问题研究”(Z2014GG17)部分成果。

参考文献:

[1]新华社.十八大报告解读:如何建设人民满意的服务型政府[EB/OL].2013-01-23[2015-10-25].http://www.gov.cn/jrzg/2013-01/23/content_2318122.htm.

[2]北京大学哲学系外国哲学史教研室.西方哲学原著选读[M].北京:商务印书馆,1981.

[3]袁晓勐.城市管理综合执法——中国城市发展报告NO.2[M].北京:社会科学文献出版社,2009.

[4]张辉.我国城市管理中“城管”的困境及辨析——基于市民社会的视角[J].成都行政学院学报,2010(2).

[5]杨连成.“城管公安”且慢行[N].光明日报,2012-02-12.

[6]新华社.“柔性执法”能否破解城管难题[EB/OL].2011-01-17[2015-10-25].http://www.hb.xinhuanet.com/video/2011-01/17/content_21879636.htm.

责任编辑:王 缙

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