自贸区制度“溢出”路径下的城市发展与管理规制

汤蕴懿　董露露

导读：上海自贸区的“溢出”效应正逐步显现，自贸试验区管委会已承担了城市管理、知识产权、文化等领域19个项目的先行先试任务。负面清单在上海自贸区试行确实也取得了很好的成效，但是负面清单主要是针对外商投资准入的管理。一个城市的治理，仅仅依靠负面清单是不够的，而要从与政府、市场、社会三者相关的政府权力、负面准入、企业诚信、社会自治等四个方面来构建更加全面有效的清单管理体系。

上海自贸区制度创新的主要特点之一是通过“清单”管理方式，为实现政府、市场和社会的协同管理提供有益探索，并持续推动政府职能转变和管理制度创新。当前，自贸区的“溢出”效应正逐步显现，自贸试验区管委会已承担了城市管理、知识产权、文化等领域19个项目的先行先试任务。如何以上海自贸区建设为契机，全面解放思想，把制度创新作为核心任务，把防控风险作为重要底线，把企业作为重要主体，加快政府职能转变，在更广领域和更大空间积极探索以制度创新推动全面深化改革的新路径，率先建立符合国际化、市场化、法治化要求的城市营商环境，是上海城市发展的现实需求，也是中国城市发展的基本路径。

一、上海自贸区制度创新路径

（一）强化市场主体功能，明确政府服务定位

市场决定，就是指要发挥市场在资源配置中的决定性作用。在自贸区范围内，市场发挥主体作用，企业投资不再需要通过冗长繁琐的审批程序，进行投资活动只需向工商管理部门备案即可，市场主体只要符合法定的准入条件，行政机关就应当许可和批准。这极大地节省了企业的时间成本，同时也可减少传统审批制度下可能出现的寻租行为和贪污腐败现象。在这种模式下，政府要严格按照“法不授权即禁止”的原则，严格执行自己职权范围的责任，禁止将权利的黑手伸向企业，不可干扰市场正常秩序，否则将承担法律责任，以保证市场充分自由竞争的环境。

不同于传统的各类园区，上海自贸区不依靠政策优惠，而是围绕制度创新进行探索，以实现政府职能转变以及更大程度的开放，不再是建立独立、不可复制的政策洼地，而是建立体制机制可创造、可复制、可推广的自由贸易试验田。自贸区制度创新主要包括金融制度、政府管理创新和税收政策创新等诸多领域。在金融改革方面，涉及自由贸易账户体系、投融资汇兑便利、人民币跨行使用、利率市场化以及外汇管理改革等五个领域；在企业的管理方面，强化企业在市场竞争中的主体地位，推动企业管理由核准制向备案制转变；在税制改革方面，积极研究完善适应境外股权投资和离岸业务发展的税收政策。

（二）深化政府责任意识，落实政府监管职能

负面清单强调市场的主体地位，要求政府简政放权并不意味着政府完全退出，而是把政府职能由“事前”审批向“事中、事后”监管转变，进行行政监管创新，建设和完善监管型政府。负面清单在给市场提供充分自由的同时，不免带来高风险，政府以准入后监督为主，探索与负面清单相适应的监管方式，依照负面清单明确的内容，加强对经济运营阶段的全程监管，构建严格、完备、有效的监管体系和风险防范体系，为自贸区市场经济安全保驾护航。

负面清单的实施，给政府和市场的活动范围划清了边界。清单列表内的归政府管理，清单内容之外的属于市场范围，二者应当明确分工，各司其职。负面清单制度的应用，为企业创造了一个更加开放、自由、竞争的环境，政府对企业的干预程度大大下降，但同时，信息不对称、规模效应、公共品、外部效应等因素导致市场失灵，政府必须（也更有精力）对市场运行加以监督。自贸区政府逐步变“事前”审批为“事中、事后”监督，一方面坚持了市场为主原则，激发了市场活力；另一方面，加强了政府监督，保证了市场正常运行和国家经济社会协调发展。政府是国家经济运行的“守夜人”，在经济发展过程中尽可能发挥监督管理作用，保证城市有效运行。

（三）优化社会参与机制，强调多元参与治理

经济具有社会属性，经济的发展离不开社会，自贸区制度创新中离不开社会参与。同时，社会是政府与企业发生关系的枢纽，也是政府和市场功能的弥补者。当市场和政府监督都无法很好地推动经济发展时，需要社会力量的帮助；在市场和政府监督发挥良好时，也需要社会力量参与到经济社会建设中，极大化利用社会资源，达到效用最大化。社会参与主要涉及社会诚信建设、行业自律和政府购买公共服务三方面的问题。

1.社会诚信建设

负面清单制度和政府简政放权给企业创造了自由的发展空间，政府对企业发展和市场运行干预减弱，这就要求企业和社会建立广泛可信的诚信体系，弥补政府对市场监督的减弱。古人有云：“民无信则不立，商无信则不兴，国无信则无威。”因而，建立社会诚信对城市的管理尤为重要。社会诚信不仅包括个人诚信，还包括在社会生活中被广泛认可的道德及规则。在制度改革创新中，建立公共信息服务系统，保证公民的信息获得权；积极进行诚信宣传，提升公民和企业诚信意识，进而实现社会诚信体系的构建和完善。

2.行业自律

行业协会是中国《民法》规定的社团法人，是介于政府和企业之间、又独立于国家和市场之外的非营利性组织。冯梦成（2015）在自贸区建设中行业协会能力问题的研究中指出，在自贸区的建设中，行业协会发挥的主要功能是服务和协调功能。[1]一是面向政府，发挥承接性的桥梁作用，承接政府转移出来的一部分行政审批功能，承担政府对企业的一些服务性事务，并与政府一道对市场活动进行监督管理。二是面向企业，发挥组织性的平台作用，反映和协调行业发展的问题，并提出有效的建议。三是面向产业，发挥前瞻性的研究工作，为政府和企业出谋划策。

3.政府购买公共服务

政府购买社会组织的公共服务是实现政社合作和多元治理的有效手段。社会组织承接政府转移的相关职能，发挥社会组织应有的优势、积极履行社会组织使命，是当前我国社会治理体制创新的重要体现。此外，政府购买公共服务意味着政府为实现公共目标而将服务委托给专门的社会组织来承担，两者相互依赖并按照各自优势分工的状态，突破了因慈善不足、组织业余、规模效应低等问题造成的“志愿失灵”问题。

二、上海自贸区对城市管理的辐射效应

上海自贸区制度创新的先行先试，为提高城市管理水平带来了新视野、新需求和新经验，为上海城市管理创新提供了模范效应、溢出效应、虹吸效应和竞争效应，也为后续上海城市管理创新的顶层设计提供了方向。

（一）模范效应

模范效应，也可称为示范效应，指自贸区的发展为其他地区树立了一个榜样，可供学习和模仿。上海自贸区的核心内容不是政策优惠，而是制度创新，上海自贸区已经在金融、政府监管、税收等诸多领域进行了可复制、可推广的制度创新的探索。例如，经过两次修改，2015年版负面清单适用范围不再只是最初的28.78平方公里，上海自贸区添加了陆家嘴金融片区、金桥开发片区和张江高科片区，面积增加为120.72平方公里。该负面清单对广东、天津和福建自贸区也适用。

（二）溢出效应

所谓溢出效应，是指经济主体的经济活动，对他人和社会造成的影响。当然，对其他经济主体来说，这是一种不需要付出代价就可以享受的收益。自由贸易区高度的开放性，打开了上海与世界市场之间的通道，为物流体系提供了便利条件，也为出口加工提供了优良的环境，使得物资的进出口能够满足上海城市经济发展的需求。同时，世界商贸信息在自贸区内传播具有深度与广度，信息的外溢也为上海其他地区获得优质商机提供了平台。而且，自贸区的改革，使得投融资高度便利化，从而吸引大量国内外投资，也会吸引国外先进的技术和经验，派生出一系列新兴产业活动，进而通过前向关联效应和后向关联效应带动上下游产业的发展。

（三）虹吸效应

所谓虹吸效应，指高度发展的城市具有强大的吸引力将外部投资吸引进来。上海自贸区的建立，打开了上海与国际之间的通道，提供了相对公平、自由以及高度便利化的市场环境，这对周边优质企业、资本和人才产生很大的吸引力，大量企业入区注册。资本为了获得更高的收益，人才为了获得更多发展机会、更好的发展平台，都会从周边地区向自贸区涌入，这会加速自贸区的发展。随着负面清单的两次修改，特别管理措施不断缩减，表明自贸区的开放程度不断提高，市场的自由和各种便利化也会愈加完善。

（四）竞争效应

竞争效应，指竞争带来的改进。由于上海是我国第一个自由贸易实验园区，大量的资源争相进入自贸区，首先会导致自贸区内部的竞争，这种竞争导致的“优胜劣汰”，有助于促进自贸区经济发展质量的提高。同时，周边地区为了发展，相互之间以及与自贸区之间都会进行竞争，为了吸引优质的生产要素，不断进行制度创新，为了形成竞争优势，不断进行技术创新。这种良性竞争将促进上海经济优质、高效地发展，推动上海整体产业的升级。

三、当前上海城市管理中出现的问题

上海是中国改革开放的前沿，也是较早对地方政府进行规范的地区之一。改革开放30年来，在行政管理体制改革实践中，按照深化经济体制改革和发展社会主义市场经济的要求，上海在转变政府职能方面取得了一定成效和经验：1.强化对上海国际化大都市的功能定位与产业引导；2.推行两级政府三级管理以及分类指导模式；3.实施公共产品定价的“听证会”制度；4.落实依法治市制度规范；5.制定与推广科教兴市与人才高地战略；6.积极建立以公平交易为核心的竞争性要素市场；7.利用税收、利率等手段调控区域经济，抑制经济泡沫。特别是2005年启动的浦东的综合配套改革以来，在突破审批限制方面取得了重大进展。

当前，上海已经完成了“浦东发展后十年（2000-2009）”行动计划，加速了从制造业向服务业特别是高端服务业转变，以及先进制造业的拓展，像汽车、钢铁、石化等传统制造业向高新技术的产业化方向发展。但正如有识之士所看到的那样，服务业和制造业的发展路径不同，服务业的发展需要良好的制度、体制、人才、信息等环境因素。[2]从整体框架看，上海管理模式的总体框架仍然延续了工业化时代的专业化、大批量、流水线式的管理。上海地方政府职能“越位”、“错位”、“缺位”问题还未充分解决，政府的社会管理、公共服务等职能需要不断调整和优化，特别是上海地方政府的制度创新近年来已明显落后于东部各地区。

（一）重效率、轻公平

上海在城市管理过程中过度重视市场效率，而忽视了社会公平。城市管理的主要任务是确保城市基础设施以及公共服务设施的合理配置，保证城市合理发展，但在市场经济体制下，开发商为了追逐高额利润，违反规划进行超强度开发，造成规划管理工作失控，影响周边居民生活，影响城市发展，违背了公平性原则。主要表现在两个方面，一是在土地开发过程中对公共设施用地的挤占；二是忽略上位规划规定的容积率、绿地率、建筑密度等控制指标，进行土地超强度开发。市场效率是社会公平的基础，而社会公平会影响市场效率。当社会公平滞后时，会阻碍市场效率的提高。上海城市管理过度重视经济增长，吸引外资进入上海进行投资设厂，却忽视了城市空间和资源的容纳能力，造成社会公共资源过度开发，形成“公地的悲剧”。公共资源的抢占必然会影响公民的福利，降低社会公平。另外，城市管理中对城市基础设施以及公共服务设施配置不合理，会造成市民生活不便。例如，上海城市交通系统不合理，在世界拥挤城市中排名第24位，[3]浪费了时间，降低了市场效率；城市排水系统不完善，下雨天出现道路大面积积水、车辆无法行使的局面，严重影响市民的出行和生活。

（二）重部门、少协调

随着行政体系的变革和发展，行政专业化程度日益加深，行政碎片化现象也日趋严重。行政碎片化指同级政府职能部门和地方政府在业务执行和公共事务处理中存在分割的状况，并且政府各部门在目标实现方面缺乏共识，导致势力范围的争夺和利益的冲突。[4]这一情况在上海自贸区建设中也时有发生。如在自贸区的运营环境中，上海企业诚信监管体系中的“孤岛现象”显得突出，影响了监管效能的发挥。一是已有信用系统和自贸区政府监管机制各自为政，形成“孤岛”；二是政府部门独立运行，形成“孤岛”；三是政府部门间各自为壑，形成“孤岛”；四是政府评价运用中各设标准，形成“孤岛”。面对愈加复杂的市场环境、愈加隐蔽的市场机会主义、各种新生的市场交易种类，加强政府间的统筹协调，打造“整体性政府”的管理机制特别重要。

（三）重内部、缺参与

城市管理需要通过政府、市场与社会的互动，围绕城市运行和发展进行决策引导、规范协调、服务和经营行为。如今在城市管理中，社会组织发挥着越来越重要的作用。但当前，由于我国社会组织发展缓慢、机构规模小、资金来源途径有限、社会重视程度不高等原因，导致上海城市管理中社会参与度不高，表现为：一是社会诚信体系不完善。社会诚信体系还没有完全建成，社会各成员之间不相互信任，在城市管理中不能够发挥社会主体作用，且被动地参与城市管理，造成效率低下、社会公正缺失、社会诉求不能及时解决等问题。同时市民对城市管理的参与还较多地停留在报告会、展览会、参与座谈会等形式上，并带有明显的政府主导色彩。二是行业自律还未形成。上海是我国经济比较发达的城市，在此聚集了许多企业，为了规范企业行为，需要成立行业协会，监督管理企业行为。然而，上海在城市管理过程中，行业协会发展速度缓慢、数量有限、规模较小、对行业内企业监管力度不够，无法较好地规范企业行为。三是政府提供公共服务不足。上海市政府在城市管理中处于强势地位，因而社会服务主要由政府提供，而政府财政支出有限，导致社会公共服务不足的局面。同时由于社会组织弱小，地位上低于政府，不能与政府在对等地位上实现政社合作和多元治理，降低了城市管理中社会资源的利用率，不利于城市发展。

四、对上海城市管理创新的下一步思考

负面清单在上海自贸区试行中也确实取得了很好的成效，但是负面清单主要是针对外商投资准入的管理。一个城市的治理，仅仅依靠负面清单是不够的，而要从与政府、市场、社会三者相关的政府权力、负面准入、企业诚信、社会自治等四个方面来构建更加全面有效的清单管理体系。

（一）四个清单管理的内容

1.权利清单

权利清单的主要目标是通过建立权力清单和相应责任清单制度，进一步明确地方各级政府工作部门职责权限，大力推动简政放权，加快形成边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、依法保障的政府职能体系和科学有效的权力监督、制约、协调机制，全面推进依法行政。

2.负面清单

负面清单是政府以清单方式明确列出禁止和限制企业投资经营的行业、领域、业务等，清单以外则充分开放，即“法无禁止即可为”，企业只要按照法定程序注册登记即可开展投资经营活动。负面清单相当于投资领域的“黑名单”，列明了企业不能投资的产业和领域。这种模式的好处是让外资企业可以对照这个清单实行自检，对其中不符合要求的部分事先进行整改，从而提高外资进入的效率。

3.企业诚信清单

企业诚信主要指的是企业在市场活动中所必须遵守的基本伦理道德规范，具体表现在诚信经营（企业形象）、履行合同、按时还款、不偷税漏税等。企业遵守这些就是守信，将会获得其他企业的信任，会获得更多合作的机会，赚取更多的利润。对诚信的评价标准有两个维度，一个是道德维度，一个是法律维度。[5]而企业诚信清单主要指的是企业将要遵守的诚信守则具体内容以清单形式详细列出，并指导企业进行生产和管理，一旦企业出现失信行为，将受到法律上或者经济上的惩罚。

4.社会自治清单

社会自治就是社会自治组织成员对社会事务的自我管理，这种管理是自主的而不是被迫的，是内在的而不是强加的，表现为在管理的过程中完全出自自己的意愿而不受外在的干涉。社会自治为公民提供了一个表达自己意愿的良好空间，通过社会中的自组织，通过各种有效的沟通渠道，社会成员可以进行利益表达，增强社会力量，最终实现与政府的良性合作发展。由此可见，社会自治实际上是在政府与社会之间建立起了一座桥梁。社会自治清单，是社会自治组织以清单形式，明确列出自我管理的社会事务，并将社会事务公开，得到组织成员的监督。

（二）四个清单的相互协调关系

一个城市，不仅仅是由各类企业构成的经济市场，还有政府和社会；一个城市的良好发展，也不单单是经济的发展，而是各方面相互协调、共同进步。四个清单内容不同，侧重点不同。权利清单主要侧重对政府行政职权的规范，负面清单主要是对市场投资活动的管理，决定主体是否有进入市场的资格，企业诚信清单可以说是对价值观和意识形态方面的约束和管理，社会自治清单管理则有助于对公共利益的促进。四个不同的清单，共同构成城市管理的整体，四个清单应该相互协调，形成四位一体的管理体系，共同参与城市治理。[6]

1.政府建立权利清单和责任清单

坚持市场为主原则，发挥市场主体能动性，提升市场效率。一是上海市政府应积极构建权利清单，划清政府行政职权与市场的边界，充分保证市场在资源配置和城市发展中的决定作用。二是构建“阳光政府”，让政府行政职权公开、透明，暴露在阳光下，受市民监督。市民可以及时、全面了解政府对城市管理所作的方针政策，并向政府建言献策，参与到城市管理中。三是建立责任清单。政府行使一定的权利，必定有应尽的责任和义务。政府最大的责任是为人民服务，建设服务型政府。为了加强政府对城市监督管理力度，必须设定与权利相对应的责任，这样，政府在城市管理中才能有目标有任务，不会出现盲目的情况。

2.宏观上建立负面清单

负面清单主要是为了降低企业入市门槛，激发市场活力。我国的战略目标是建成为创新型国家，上海市成为全球科技创新中心，这都要求市场极具活力，企业发挥市场主体地位，积极投入研发，进行科技创新。负面清单规定“法无禁止即可为”，只要不违法，不属清单上的投资经营活动，企业均可以参与，给予企业极大的选择自由，企业在追求利润最大化的目标下，必然会加大创新，推动上海城市发展。

3.微观上建立企业诚信清单

诚信是企业成功的基石。当市场实行负面清单制度、政府执行权利清单制度时，政府对市场和企业的监督管理将会削弱，这就对企业提出了更高的要求：企业必须提升自身诚信，建立企业诚信清单。企业建立诚信清单是对负面清单和权利清单在企业监督管理上的补充，是向社会传达企业真实信息，有利于社会投资、企业间合作、政府扶持等。一是企业之间可以建立行业协会，进行行业自律。二是上海市建立诚信信息系统，企业在诚信系统上真实披露公司信息。同时，建立企业“黑名单制度”，有助于对企业失信行为进行记录，对记录进行分级，当记录达到一定级别时，给予企业相应处分，并将处分结果在诚信网站上进行公示。三是上海在城市管理中，加大对诚信的宣传力度，有助于进一步推出关于诚信的公益广告，提升城市整体诚信水平。

4.提升社会参与度，建立社会自治清单

城市管理是政府、市场与社会三者相互合作完成的，因而必须提升社会参与度，建立社会自治清单。社会自治在管理过程中更具有民主性，政府可以从很多领域退出，把更多的权力交给社会，实现社会自治，从而使国家治理得更好，社会可以通过社会自治来更有效地表达自己的利益，维护自己的各项权利。政府逐渐与社会相互合作，提供社会服务、反映社会诉求、规范社会行为，寻求社会公正等功能。例如，公共服务可以由政府与社会组织合作提供，政府负责资金支持，社会组织负责提供服务，二者发挥各自优势，共同为城市管理贡献力量。为了建立完善社会自治清单制度，第一，坚定行政体制改革，加快转变政府职能；第二，寻求政府支持，提升公民社会自治意识；第三，增强社会自治组织的独立性，健全救济机制。

说明：本文系2015年上海市发展研究中心决策咨询课题《国际服务贸易环境下自然人流动的管理规制研究》阶段成果。

参考文献：

[1]冯梦成.上海自贸区建设中行业协会能力问题考察[J].开放导报，2015（2）.

[2]这里仍是改革开放的最前沿[DB/OL].中国经济导报，2010-05-21[2015-10-14].http：//www.rxyj.org/html/2010/0521/1236789.php.

[3]田媛.全球最拥堵城市排行榜：北京位列15 上海排在24名[DB/OL].光明网，2015-04-07[2015-10-14]. http：//world.gmw.cn/2015-04/07/content_15298986.htm.

[4]刘洋林.行政一体化背景下碎片化整合途径的比较和对中国的启示[DB/OL].中国改革论坛网2012-05-16[2015-10-14].http：//www.chinareform.org.cn.

[5]谢晓尧.论商业秘密的道德维度[J].西北政法学院学报，2002（3）.

[6]王萌萌.清单管理的公共治理视野[J].重庆行政（公共论坛），2014（6）.

责任编辑：张 炜