关于农村低保发放的公平性研究

李奥莉

（湖北经济学院，湖北武汉430205）

关于农村低保发放的公平性研究

李奥莉

（湖北经济学院，湖北武汉430205）

公平是农村低保制度存在的首要条件，而在农村低保发放的过程中存在着一些由于人为操作等因素带来的低保发放不公平现象，本文以就低保发放中存在的发放不规范，信息不透明，法律法规缺乏等方面提出了完善低保制度，健全法律法规，以及提升村民对于低保的认知去促进农村低保更加公平的发放的建议。

农村；最低生活保障；公平发放

一、研究背景

最低生活保障制度是国家对年人均收入低于一定标准的困难群体人口,按最低生活标准实行差额补助的一种救济制度。我国的农村低保制度建设是在政治改革不断深化、经济发展日渐繁荣、制度建设渐趋完善的大背景下被正式提上议事日程的,它从1990年代初开始探索，2006年起得到重视，到目前实现全国建制,走过了近20年的历程。2013年10月29日，中共第十八届三中全会决定促进新农村建设推进，鼓励社会资本投向农村建设，从而推进城乡最低生活保障制度统筹发展。但是我国农村低保在实施过程中出现了一些问题，这些问题集中反映在农村低保的实践中，影响了农村低保的公平性发放，不利于社会公平的实现。

二、当前我国农村低保发放的不公平现状

（一）“人情保”“关系保”

2013年，内蒙古自治区民政厅共清退不符合条件的低保对象10万余人。9个月后，又有13.9万违规低保被清退。清退违规低保人群中一部分属于“人情保”“关系保”。笔者曾于2013年8月在十堰市丁家营镇饶祖铺村就当地低保发放情况进行了问访调查，问访过程中有一些村民跟我们反映过本村的低保对象评选存在“人情保”和“关系保”。这样的言论在饶祖铺村是极少数的，反映出了饶祖铺村农村低保发放的整体公平。但有时候正是极少数的不公平现象导致了人们对于低保的不信任，引发信任危机。

（二）低保“养懒汉”

湖北省民政厅官网报道：以五峰县为例，在册的农村低保对象中，完全没有或者丧失劳动能力的老年人、残疾人和未成年人分别只占59.7%、6.9%和3.1%，除去因大病、意外伤害和自然灾害等原因导致家庭特别困难的特殊人员以外，一些有劳动能力的青壮年也加入到农村低保的行列。青壮年加入到低保行列形成了低保发放中的”养懒汉“现象。但低保“养懒汉”并不只存在于五峰县。随着国家对农村低保资金投入越来越大，享受低保的标准越来越高，低保配套的优惠政策越来越好，许多农民对农村低保问题越来越关注，心态也由原来的“以吃低保为耻”变为现在的“以争低保为荣”。从而占据低保名额，享受不该享受的低保资金，成为名副其实的“懒汉”。

（三）各地发放标准不一

笔者通过查阅资料，了解湖北省各县市农村低保的发放情况，得到的数据做出如下表1。

表1：湖北省各地人均GDP与农村低保个人标准样本统计

本表由人均GDP反映当地的经济水平，以2013年湖北省内20个市、县、区的GDP和农村个人低保标准做相关性分析，可以看出，就湖北省而言，各县市的低保发放金存在一定差异。各地的经济不同，低保的金额发放也会不同，反映出低保发放水平和当地的经济水平正相关的现象。

三、农村低保发放不公平的原因分析

（一）低保对象不公平，基层政府寻租

农村低保制度作为一项国家政策，必须通过基层地方政府来执行实施，从而使政策下沉到农村中发挥作用。中国农村社会是熟人关系社会，基层干部在农村社会中的权利显得相对较大。在界定和选择低保对象的过程中，会不同程度地把低保金分配给与自己关系紧密的人，因而出现了农村低保制度中的“关系户”。由于低保能带来的利益，低保工作的相关干部和人员也利用手中权力设租，各种“关系保”、“人情保”等也随之涌现。另一方面，由于低保“含金量”过高，也催生了少数贫困群体对低保附加的各种福利的垂涎和依赖，低保也由此成了众人眼中的“香饽饽”，所以就出现了一系列的“养懒汉”现象。

（二）低保程序不规范，信息宣传不到位

低保制度实施的基本的程序是由个人申请、村民委员会评议,经乡(镇)政府审核,最后由县级政府民政部门审批。在饶祖铺村的问访中，低保户的评选是个人申请，村委审核，最后组织一次群众投票，但也有村民表示都是由村委直接选出代表，再决议出低保户，许多村民对此过程几乎毫不知情，而事后村委张贴公示的布告也很少有村民主动去了解。另外，问访中饶祖铺村村民表示获取低保制度信息的渠道分为以下几种：首先是新闻媒体介绍，占18%；其次是村民议论，占53%；再次是村委宣传，占21%；最后还有其他如通过亲戚朋友介绍的，占8%。由此可以看出通过村民议论了解低保政策的超过了半数，真正通过村委宣传的只占到五分之一。由村民议论难免就无法保证低保信息的准确性和真实性。只有加大力度的宣传农村低保政策，才能保证每个人获得的低保信息是真实对等的也让应该享受低保的困难人群了解低保，认识低保，从而申请低保，获得低保金。

（三）相关法律法规缺位，监督机制不完善

目前我国暂时还并未出台针对农村最低生活保障制度的政策性法规，基本上是地方制定行政文件依次展开工作。笔者了解到，我国目前只有民政部颁发的《农村社会保障体系建设指导方案》和《关于加快农村社会保障体系建设的意见》对有条件建立农村低保的地区提出了原则性的指导意见，还没有专门针对农村低保工作的全国性文件。湖北省农村低保的设定依据则是《社会救助暂行办法》、国发[2012]45号文件、《湖北省社会救助实施办法》、《湖北省最低生活保障审核审批实施办法》。此外，农村低保的监督机制也不够完善，监督机制的不完善就会导致低保实施工作中违规违纪行为的发生。防止工作中出现任人唯亲，徇私舞弊的现象，专门监督机构的建立和完善显得尤为重要。

（四）低保资金短缺，发放标准不同

从总体来看我国的农村低保政策，体现为经济发达的地区低保水平高，经济不发达的地区低保水平低。由于我国区域经济发展不平衡，不同省之间发放标准不同，甚至同省份不同市，镇之间的发放标准也不相同。财政状况好的地区低保金发放多，财政状况不好的地方低保金发放少，有的甚至没法发放。各地发放标准不一的重要原因就是资金短缺。虽然中央已经渐渐加强对于农村低保的补贴力度，但补贴力度和需求程度之间仍然存在一定差距。导致了穷人的生活没有得到保障，富人越来越富，穷人越来越穷。穷人的生活没有得到真正的保障，从而低保政策也失去了原本的意义。

四、解决农村低保发放不公平问题的可行性建议

通过搜寻的大量相关资料，针对农村最低生活保障制度的公平实施，笔者主要提出以下几点可行性建议。

（一）逐步完善农村最低生活保障的制度结构

1.科学合理地确定低保对象和划分低保标准。农村低保户的确定不仅仅是按家庭收入来确定，还要结合其实际家庭情况。只有完善了农村最低生活保障的制度结构，才能从根本上确定低保资金的公平发放。

2.建立多个层面的农村最低生活保障监督体制，加大低保监督工作的透明度，监督和自律为一体。明确政府职能、规范政府行为，首先从减少“租源”入手降低寻租者寻租的可能性，其次增加寻租成本，抑制寻租行为主体的寻租冲动。从源头着手，尽量避免在制度制定、执行和监督环节形成的“租源”。

3.提升低保工作人员素质。最低生活保障工作的顺利开展离不开高素质的人力资源，为了达到理想的专业水平，对低保工作人员要进行定期培训，提升工作人员的素质和道德水平，也提高其工作能力。

（二）健全农村最低生活保障制度的法律法规

1.加快最低生活保障的立法工作。低保工作能够有效，有序的开展离不开完善的法律体系。要逐步建立起以全国人大常委会制定的《农村社会保障法》为核心的法律制度，还要对农村最低生活保障制度规章和细则进行完善，这才能使农村低保工作走上法制轨道，增加其可操作性和稳定性。

2.设置专门的法律保障机构。只有设立的专门的法律保障机构，才能鼓励群众维护自身权益，减少低保资金发放中的不到位等不公平现象。专门的法律保障机构对于低保金的公平发放也起到了保驾护航的作用，有一定的威慑力，从而减少发放过程中由于心存侥幸而导致的其他不公平现象。

（三）加强对农村低保知识的普及，提高农民对农村低保政策的认识水平

1.加大农村低保知识的宣传。电视、广播甚至报刊等大众传播媒介都要被各级政府利用起来宣传农村低保的制度与政策，要做到清晰透彻的解释农村低保政策，争取最大面积的宣传农村低保政策；另一方面，提升群众的思想认识水平，在一定程度上提升保障对象的思想觉悟，对于“懒汉”人群更要加强教育，做好思想工作，从根本上转变“懒汉”的思维，让他们认识到“劳动光荣，懒惰可耻”，克服懒惰思想，做到自食其力。

2.提高农民对于法律的认识和自身维权意识，加强农村的法律知识普及。实现农村法律知识的普及才能让农民更加懂法，农民们只有懂法才能更好的使用法律武器来维护自己的利益。保障低保对象评定公平的有效手段之一是低保公示，例如在在乡村两级建立公示栏，及时公开动态变化情况，举报电话，举报箱等。这些举措都能让群众相互监督，更直接的参与，了解农村低保工作。

五、结语

我国由临时性向制度化社会保障转型的重要一步便是建立、实施农村居民最低生活保障制度。农村低保制度经过十几年的探索和发展,在我国农村贫困人口实现应保尽保的目标基本达到。但要保证低保制度健康持续的发展，对于农村低保发放不规范，不公平等现象，政府部门仍要高度重视，并找到问题所在，尽快解决低保发放中存在的不公平现象。只有在实践中不断完善农村低保制度，做到真正公平公正的发放和完全的应保尽保，才能不断缩小贫富差距。在社会发展中真正保障贫困农民的利益，维护社会的长治久安。

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