新时期信访制度职能变迁及其成因论析

张建琴

（中共上饶市委党校 江西 上饶 334000）

信访制度作为一项承载着中国民主色彩的政治制度，其最初的建立是国家对访民自发上访行为的一种外在规约，在特殊历史时期曾有效地促进了信息在科层制权力体系下的自下而上运转，强化了国家政府对各级政权代理人的监督控制，较好地维护了干群关系，一定程度上维护了社会公平正义。改革开放之后，我国经济社会得到快速发展，但同时也遗留了不少矛盾。党的十八大以后，在习近平总书记的带领下，国家进入全面深化改革深水区，在众多领域进行了大刀阔斧的改革，各类利益关系面临重新调整，发展过程中遗留的各类矛盾逐渐显现，信访制度这一项最初意在发扬政治民主的制度设计在经历了职能异化后逐渐陷入制度失效的困境。

一、信访制度职能变迁的路径分析

（一）信访制度的职能本位

我国的行政信访机构起初只是一个秘书性机构，主要功能是收发信件、接待群众来访和转达其反映的问题。随后在毛泽东对“应当重视人民群众来信来访”的强调下，1951年政务院颁布了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，奠定了我国信访制度的基本框架和价值取向。该决定规定：“各级人民政府应该密切地联系人民群众，全心全意地为人民服务；并应鼓励人民群众监督自己的政府和工作人员。因此，各级人民政府对于人民的来信或要求见面谈话，均应热情接待，负责处理。”这一内容体现出当时国家政府希望通过信访工作达到密切党群关系、实现对官僚系统的监督、及时掌握民意等目的，可理解为政府对群众的政治民主参与权利的保障。

20 世纪80年代初，我国制定了《党政机关信访工作暂行条例（草案）》，将“申诉和控告”的救济机制纳入信访制度之中，随后纠纷协调和权利救济成为信访制度的基本功能延续至今。该条例的制定，使信访制度的基本功能在政治参与功能之外又增加了纠纷协调和权利救济功能。

2005年5月1日，我国开始实施新的 《信访条例》，该条例总则第一条规定：“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序，制定本条例。”第三条规定：“各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当做好信访工作，认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民群众服务。”和第三章“信访事项的提出”中的第十四条规定等从规范性法规文件的层面强化了信访制度的政治参与和权利救济功能，并着重强调了政治参与功能。

（二）政治参与功能萎缩，权利救济功能泛化

有学者将信访制度的功能划分为三段：1951年-1979年为大众动员型信访，以揭发他人问题和落实政策为主；1979-1982年为拨乱反正型信访，以解决历史遗留问题，平反冤假错案为主；1982年至今为安定团结型信访，以纠纷解决和权利救济为主。根据这一划分，信访制度的政治参与功能难觅踪迹，而权利救济功能则在第二和第三阶段中都有所体现，并在第三阶段成为主要功能。

信访制度中所涉及的政治参与功能主要体现为倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众监督，即政府通过信访渠道倾听民意，并将这些意见、建议作为制定各项政府决策或采取行政作为的重要参考，提升政府决策的公众满意度及风险防控能力，同时接受人民群众的民主监督。然而在实际运行过程中，信访制度的意见、建议征集和群众民主监督功能逐渐萎缩，有时仅体现为对政府官员或其委托人的不作为、乱作为、侵权行为等的检举和控告，公民的民主政治参与逐渐演变为国家政府对其基层代理人的政治控制。

正如应星对信访制度功能划分的那样，当信访制度的政治参与功能逐渐萎缩时，它的权利救济功能却被极度泛化了，受理的信访案件包罗万象，远远超过信访制度设计的承载容量。《信访条例》 第十四条规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”第十五条规定：“信访人对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出。”因此，信访部门应当受理的是上述两条规定以外的救济事项，而现实是“对公民而言，信访意味着一项简便、经济、有效而全面的救济方式，具有保障和维护公民权利和自由的功能”；“作为市场经济条件下最基本利益主体的现代公民的个体意识、财产意识和维权意识大幅提升，人们对于关涉民生的问题前所未有地重视，在当前民意表达渠道不畅通，政治参与程度较低以及救济制度不完善的情况下，公众必然把各种期待通过信访渠道反映出来”。所以在信访制度的实际运行过程中，信访救济案件呈井喷式增长，消解了政治参与功能的发挥，模糊了信访救济与行政救济、司法救济的界限，导致工作职责不清，工作承载量过大，同时又消解有效司法体系的建立。

（三）信访制度演化为基层政府维稳制度

虽然信访救济功能被访民们极力放大了，但由于缺乏配套的组织制度体系，信访权利救济功能的实现总是不尽理想，更糟糕的是还对司法救济及其它行政救济功能的发挥造成消解作用。自1995年以来，信访浪潮一直高居不下，尤其是新时期各种改革带来的利益调整，致使基层政府在“属地管理”原则，访民“有事就信访”、“信上不信下”、“信‘访’不信‘法’”理念和“综治一票否决”考核体制等因素的交互影响下，由于缺乏有效化解信访问题的资源和能力，为寻求政治生存，逐渐陷入了信访维稳困境。在这一被动应对的局面下，基层政府不得不将信访工作重点确立为保“一方稳定”，其次才是问题解决，即问题能解决就解决，不能解决就稳定。笔者通过调查走访A 市各层级信访机构发现，各信访部门无一例外地将工作重心放在了控制行政和社会稳定上，为了寻求稳定，陪访、接访、劝访等消耗了基层政府大量的物力、财力和人力，如近几年来引起社会高度关注的“唐慧上访案”，据非官方统计，4年来消耗了富家桥镇镇政府422 余万元，直至目前仍无法结案。笔者通过对A 市B 区《2014年度信访工作目标管理考评办法》 的分析，进一步印证了当前基层政府部门在开展信访工作时重“维稳”的工作导向，具体见表1。根据表1 中呈现的评分细则可知，在满分为一百分的考核指标中，与控制越级访、实现信访稳控有关的指标分数合计远远超过50 分，加分项全部与控制越级访有关，说明部分则强调信访工作纳入综治工作“一票否决”，且重要节点期间发生的上访行为实行加倍扣分，这些考核细则无疑明确地将信访工作重心偏向了“信访维稳”，而非有效解决信访者诉求，抑或促进信访者的政治参与。

综上所述，当前信访制度的“政治参与”功能已经逐渐萎缩，被信访群众泛化了的“权利救济”功能逐渐被基层政府的“维护稳定”需求所取代，信访制度的有效性已经在逐步丧失。

二、信访制度职能变迁的成因分析

信访制度职能异化在自身制度体系设计和其它权利救济体系不完善的前提下迎合了我国当前社会发展变迁需求的一种制度变通，有其演变的内在合理逻辑。

（一）信访制度体系设计缺乏科学性

1.信访考核制度与信访制度设计不一致，转移了信访工作重心。如表1 所示，当前我国信访考核工作重结果不重过程、重数量不重质量、过分注重严格控制“越级上访”量等倾向性，导致基层信访部门为了确保政治业绩迎合考核指标而开展工作。信访制度的设计初衷是确保访民的政治参与及实现对访民的权利救济，而考核指标的设计却过分强调信访案件的不上移及社会稳定，明显与信访制度的价值追求相偏离，从而导致信访工作重心向信访维稳转移。

2.“属地管理”消解了原有职能的发挥，强化了政府的控制职能。信访制度初设时在很大程度上弥补了我国科层制权利体系信息上下阻塞的制度困境，在国家倾听民意、密切党群关系、增加政治民主性等方面发挥了较好的作用。随着 《信访条例》 对“属地管理”、“问题化解在当地”等原则的强调，信息自下而上传递的功能被破坏，信访制度的民主政治参与功能被极大消解。《信访条例》第二十一条第三款规定：“信访事项涉及下级行政机关或者其工作人员的，按照‘属地管理、分级负责，谁主管、谁负责’ 的原则，直接转送有权处理的行政机关，并抄送下一级人民政府信访工作机构。”而在实际运行中，这一规定逐渐强化为“属地管理”原则，从而使信访制度从注重民意表达向强调问题基层化解转移，同时强化了上级政府对下级政府的控制。

表1 A 市B 区信访工作考核评分细则

此外，“属地管理”原则导致了责任主体模糊、各职能部门互相推诿的惯性，从而使基层政府承担了过多的分外责任和任务，使信访案件化解成本提高、访民机会主义心理增加，致使基层政府不断陷入与部分访民的利益博弈困境。在这一博弈过程中，访民们借用上级政府的“稳定需求”及基层政府对“属地管理”问责机制的无奈这一矛盾关系寻求自身利益最大化的机会空间。与此同时，由于税费改革堵塞了基层政府的自利空间，相应地削弱了基层政府的“权势”，财政上的“严防”使基层政权公共服务和社会管理功能失去财力支撑而日益萎缩，逐步成为上级命令的执行机构。因此，基层政府在访民们巨大的权利救济诉求面前难免束手无策，在诸多条件限制下，加强“稳控”就成了其实现自身政治生存和发展的经济而又理性的选择。

3.信访制度缺乏有效的操作程序。“程序的价值在于：公正的法律对待；约束专横的权力；解决争议；实现法律的权威；实现社会趋同、效率和稳定。”任何一项制度设计的目标达成都离不开程序执行这一中间环节，程序的有效性直接决定了行为结果与预期目标的一致性程度，更影响着制度外在效益的发挥。而本文所使用的“有效”是指“效率”和“效益”的复合，因此此处所谓的“有效的操作程序”强调的不是程序的有无，而是程序能够带来的效率和效益的大小，能够实现程序自身价值和它所承载着的制度价值的大小。纵观我国陆续颁布的信访法律法规条文，虽对一般信访、涉法涉诉信访、逐级走访、非访等行为作了较为清晰的规定，但在实际操作过程中，诸多条文流于形式，缺乏实际约束力，根源于信访体制内缺乏一套系统有效的运作程序。而信访职能的异变性（因为信访制度职能从未被清晰地界定过）和行政体制内浓厚的“人治”传统又进一步消解了信访程序的刚性和说服力，导致信访制度程序的运转往往只具有形式合理性，而结果缺乏权威性和约束力，信访案件难以依法依规办结，使基层政府陷入耗时耗力却难有结果的重复访困境。同时，虽然信访制度对自身权利救济范围有过界定，但由于制度无法得到有效程序的保障，使其对其它权利救济制度形成了制度逆向选择困境，成为访民穷尽其它救济途径之后的最后选择。

（二）国家权利救济体系不完善

在现代民主社会中，当人们的权利受到伤害时，一般都会从这几种途径来寻求解决：民间救济（也称社团救济），行政救济和司法救济。在一个法治社会中，司法救济和行政救济应该是最重要的救济方式，并且以形式多样的民间救济团体作为补充。但由于我国司法救济门槛较高、救济成本过大、过程复杂、受案范围过窄、独立性、公正性、及公信力不足，导致很多人民群众“信访不信法”，甚至许多经过司法程序的案件最终也流入到信访领域。而我国的行政救济则一直面临着收案数严重不足，撤诉率高得出奇，且相当一部分是非正常撤诉，和立案难、审理难、败诉高、执行难等种种困境，实际运行中往往被简化为一种裁定模式，因此不易被群众所选择。此外，我国仍是一个政府主导社会，虽然已经实现了由“政府万能”向“有限政府”执政理念的转变，但有效的社会民间团体的组建尚需时日，因此民间救济渠道作用的发挥也尚需时日。除上述权利救济途径不畅外，我国的人大、政协作为政府与人民群众沟通联系的桥梁，在实际的运行过程中，只见“代表”不见“沟通”的问题也日益彰显，同时因为缺乏配套的组织机制，难以有效实现应有的权利救济功能。

（三）契合了国家社会深化调整期的稳定需求

我国政府过去在较长一段时期内以单纯追求GDP 为主导的政绩观为我国经济社会的快速发展做了突出贡献，但同时带来的问题也不可忽视：社会制度体系调整跟不上经济发展的速度、财富分配不均、社会阶层固化、环境破坏、资源枯竭、市场经济自运行不良、群众政治参与程度低、利益诉求表达不畅等。这些问题通过时间的积累，加之新时期人民群众权利民主意识的增强，在我国权利救济体系不完善、民意表达不通畅、各类体制机制尚不健全的情况下，极容易成为引发社会动荡的隐患，近年来层出不穷的群体性公共事件、访民集体自杀等都是这些矛盾的具体表现。在政府公信力不足，国家治理体系尚不能有效运作的情况下，确保社会及政权稳定是国家顺利渡过深化调整期的根本保障。正如习近平在出席中央政法工作会议中强调的那样“维护社会大局稳定是政法工作的基本任务”。

在我国社会稳定调控机制尚不健全的情况下，社会转型期所凸显的各类矛盾无法被正式的制度化渠道有效消解，必定会成为影响社会稳定的隐患因素。在这一背景下，信访制度作为各类社会矛盾集中显现的窗口，具有社会宣泄、预防民众怨气淤积爆发的天然功能，同时也有利于政府及时掌握社会矛盾焦点。基层政府作为国家政权直接面向群众的代理人，在维系好政府与群众的关系、及时化解各类矛盾方面有着不可推卸的责任。当矛盾通过信访渠道呈现，在缺乏有效的制度化消解途径时，基层政府必定会力求通过其它非正式渠道将矛盾进行化解，即“信访稳控”，也许这种非正式行为不能根源上解决问题，但对缓和社会矛盾，化解民众怨气，为政府完善体制机制赢得宽松的环境和充裕的时间具有无法替代的作用。正如有学者所言“信访制度开始在确保新型政治秩序的成长与社会稳定方面发挥主要作用，信访制度化解纠纷、实现权利救济的功能开始显现，维护社会、政治大局的基本稳定成为了信访制度关注的核心目标”。

综上，信访制度体系自身设计的不完善致使信访制度职能缺乏持之以恒的定力，国家权力救济体系的不完善从外力上助推了信访制度职能的偏移，而国家新时期的社会维定需求与基层政府化解问题无力这一矛盾又将信访制度工作重心拉向了“信访维稳”重任，因此，信访制度职能的变迁是在这几方面原因的互相影响下完成的。

三、小结

信访制度的职能变迁不仅体现出信访制度自身的设计缺陷，也间接反映出我国诸多制度体系设计之间缺乏连贯性和一致性，透视出政府在回应民众诉求方面的不足，更体现出我国在发展新时期对有效化解各类矛盾的制度体系设计的迫切需要。信访制度的职能异化其实是基层政府机构在实践过程中对信访制度设计无法回应问题解决这一矛盾的理性变通行为，有其内在的衍生路径。如果想将基层政府从信访维稳困境中解放出来，应当重新检视和定位信访职能，梳理好“维稳”与“维权”之间的关系，完善信访制度与其它制度之间的共生关系，建立有效的运行程序，最为关键的是要坚持依法治国，完善国家治理体系，提升国家治理能力，构建有效的维护社会稳定机制，从源头上化解问题和矛盾。

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