三线城市社区养老服务的现状及发展趋势探究

韩淑华

（中共滨州市委党校 山东 滨州 256600）

党的十八届三中全会指出，积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展养老产业。如何以社区为依托，发挥社区在养老服务中的功能和作用，对于妥善解决三线城市的养老问题具有重要的现实意义。

一、三线城市社区养老服务的现状

（一）人口老龄化日益凸显，养老问题引起了广泛关注

数据显示，截至2014年2月，中国60 岁以上老年人数量已超过2 个亿，占总人口的14.9%。这一比例明显高于10%的联合国传统老龄社会标准。2013年全国老龄委预计，未来20年中国将进入老龄化高峰，平均每年增加1000 万老年人，到2050年左右，老年人口将达到全国人口的三分之一。《中国老龄事业发展报告（2013）》 显示，中国“空巢老人”占老年人口比例接近50%。农村的空巢留守老人规模庞大，无子女老人和失去独子的老年人开始增多。80 岁以上高龄老人以每年100 万人的速度递增，2013年已达到2300 万人。失去自理能力的老人继续增加，从2012年的3600 万人增长到2013年的3750 万人。与此同时，人口老龄化还将带来一系列的社会问题。

三线城市社会经济发展水平相对较低，但是养老问题却非常突出，老龄人口多，且老龄贫困人口多。随着城镇化的发展，农民变市民，变城镇居民，身份变了，但是经济条件和生活状况并没有大的改变，养老问题依然非常突出。

（二）各级政府高度重视，社区养老服务政策和设施不断完善

从中央到地方，各级党委政府对养老问题都予以高度重视。我国养老服务从2000年逐步开展，2001年民政部连续三年组织实施全国“社区老年福利星光计划”，2006年实施“十一五”社区服务体系发展规划，2011年国务院办公厅印发《社区服务体系建设规划（2011-2015年）》 ；2014年国务院专门研究确定深化改革加快发展养老服务业的任务措施，出台了 《关于加快发展养老服务业的若干意见》，提出了加快发展养老服务业的总体要求、主要任务和政策措施。各省也纷纷出台政策措施加大扶持力度。山东省政府计划从2013年至2015年每年拿出10 亿元用于支持社会养老服务体系建设，每年划拨6000 亩土地指标用于保障养老服务机构建设，每年有1000 万元配套专项资金，县（区）财政也将配套财政专项资金，对养老服务机构建设和运营、社区养老服务设施建设以及居家养老服务等方面予以补助。三线城市也纷纷制定政策措施，加大对养老服务设施的投入，为社区养老服务的发展奠定了坚实的基础。

（三）养老服务需求旺盛，社区养老服务优势明显

社区养老服务是以家庭养老为主，社区机构养老为辅的养老模式。这种模式能让老人住在自己家里，在继续得到家人照顾的同时，由社区的有关服务机构和人员为老人提供上门服务或托老服务。

老年人及其子女对依托社区的就近养老服务模式普遍认同，对社区养老工作寄予厚望，普遍认为社区养老成本低，信赖度高，更方便快捷。三线城市的情况虽然符合“9073”比例，即90%的依靠居家养老，7%的依靠社区养老，3%的依靠机构养老，但是，无论是居家养老还是社区机构养老，都可能会依托社区这个平台，要么通过社区获得居家养老服务，要么选择社区的日间照料，要么通过社区专门机构养老。社区独特的地域优势和人脉资源，更有利于满足老年人的养老需求。老年人对社区服务的需求涉及医疗、生活照料、文化、家政服务、精神慰藉、日间照料等，社区养老服务有很大的发展空间。

（四）养老服务业处于初期阶段，有较大的开发空间

2014年国家民政部、发改委确定了全国首批42 个养老服务业综合改革试点市，在创新养老服务供给方式、引导社会力量参与养老服务等8 个方面开展试点工作。主要采取推进养老机构公建民营，实现养老机构医养结合，加大对民办养老机构的扶持力度等措施，打造具有地方特色的社会养老品牌。试点城市将在财政、金融、用地、税费、人才、技术及服务模式等方面先行先试、快行快试，推动城市养老服务业发展。由此可见，养老产业发展潜力巨大，为社区养老服务业提供了良好的发展机遇。

从全国的情况看，养老服务业的发展也在探索阶段，如何吸纳社会资金、整合社会力量、创新养老服务模式，是养老服务业发展的趋势。当前，三线城市的多数养老机构规模较小、档次较低，不能满足老年人日益增长的服务需求；老年消费市场开发还刚刚开始，养老服务产品的供给不足、比重偏低、质量不高，养老产业尚处于“沉睡”阶段，有待开发。

二、三线城市社区养老服务的发展趋势

（一）创新养老服务模式

目前以社区为依托的养老服务模式中，对居家养老，要建立功能齐全的家政服务网，为居家养老的老人提供全天候服务。积极推进家庭养老设备信息化建设和无障碍设施改造，鼓励针对居家养老的市场服务创新。对社区养老，要加强社区配套设施建设，拓展服务项目，对老人提出的不同需求提供相应的人性化管理和特色化服务。对机构养老，要建立对养老服务机构的监督评估机制，提升养老机构服务质量。引导社会转变传统养老观念，增强机构养老的社会认可度。在此基础上，要创新养老服务模式，探索推广互助养老、乡村养老、邻里守望、老年志愿活动等新型养老模式。养老服务既要实现对弱势老人的社会照顾全覆盖，又要强化大众型养老服务供给，有条件的可适度发展高端养老服务。

（二）社会兴办，市场参与，广泛吸纳社会力量和社会资本

社区是养老服务的平台之一，社区的主要作用在于如何整合社会力量，为社区居民提供完善的养老服务。社区和政府都应转变职能，遵循市场规律，做好布局规划，创新体制机制，完善激励政策，营造平等参与、公平竞争的市场环境，引导社会力量成为发展养老服务业的主体，满足广大老年人多样化、多层次养老服务需求。在政府逐渐加大对养老服务投资扶持的基础上，激活社区养老、居家养老服务市场，调动多元社会力量积极性，广泛吸纳社会资金，弥补政府资金投入的不足。通过购买服务等方式，多方面促进社会资金和企业资金投入养老服务。通过整体租赁、产权转让等方式引导社会力量参与机构的运营管理，社区日间照料中心通过委托经营方式降低服务门槛，丰富服务内涵。

（三）建立分阶段、分层次、分级别的养老服务体系，适应不同的服务需求

老年人的身体健康状况、经济承受能力、个人喜好等有所不同，采取的养老模式便有所不同。从年龄阶段来看，刚退休的老人，身体健康状况较好，更多的是选择家庭养老或居家养老。随着年龄增长、身体机能下降和疾病困扰，老人们将开始寻求机构的帮助。受现有经济条件和社会认识水平的制约，现阶段的社区养老还是低层次的基本养老模式，高层次的养老服务还有赖于经济社会的发展。因此，要逐步推进，不可操之过急，更不可遍地开花。要摸清实际情况，制定中长期规划，既要超前设计，又要量力而行；要根据社区的养老需求，设置与社区养老需求相匹配的养老规模；要采取灵活多样的养老模式，把工作重点放在高龄、身体残疾、患有重病的“老弱”人群上，要雪中送炭，不要锦上添花。尊重老年人及家庭的选择，创造良好的养老环境和条件，提高服务水平，增加社区养老服务的吸引力。

（四）实行养老服务规范化、标准化管理，与基础设施建设同步进行

养老服务是一项系统工程，应该高起点筹划，严格标准，细化服务内容，不能先走粗放式发展再规范治理的路子。建议要从规章制度到服务体系都做到有章可循，只要进入养老服务体系中寻求需求满足的老年人，其需求满足过程均处于规范化和标准化的范围之内；要对养老服务机构内的软硬件建设进行细化、量化，制定和完善养老服务质量、服务资质、服务规范、服务设施、服务安全卫生、服务环境监测、服务产品等标准，使其管理服务平稳发展，运行保持良好态势，运行机制更加完善；也可以引入社会监管力量，保证养老机构开展自律并对发现的问题及时改进。

（五）以人为本，更加关注老年人的精神文化需求

社区养老除了要从场所、设施、项目等方面提供服务之外，更重要的还是针对个体的服务。每一个老年人身体状况、文化层次、原来的工作都可能有很大的差别。养老服务不仅仅是一个产业，更重要的是体现了一个社会的文明程度，对老年人的关心，也是对每一个人未来的关注。社区养老服务的设置，要充分考虑老年人的特点和需求，从生活照顾到精神慰藉，再到终极关怀，消除老年人的后顾之忧，老年人才会放心选择社区养老服务。同时要发挥老年人的作用，挖掘其自身价值，使老年人老有所为。鼓励老年人在享受社区服务的同时，力所能及地为社区做贡献，利益共享，互帮互助，形成社区一家人；要为老年人提供学习和发展的环境，做“学习型”老人，不落伍，有进步；还要培养老年人的兴趣爱好，达到老有所乐。

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