浅析我国公民参与公共政策过程的困境及对策

张 宇

（江苏师范大学 江苏 徐州 221000）

近年来，随着我国社会主义民主政治的发展逐步完善，公民参与也在不断发展，尤其是在公共政策的过程中公民参与得到了切实的发展。公民参与到公共政策的过程中不仅对公共政策的科学合理地制定以及执行与完善有着重大影响，而且对于我国社会主义民主政治的发展也有着重要的作用。可以说，公民参与在公共政策过程中是必不可少的一部分。

一、公民参与公共政策过程的作用

制定公共政策主要是为了使社会的公共问题得到较好的解决，最终实现社会的公共利益。公民作为公共政策的作用对象，如果在公共政策的整个过程中都进行广泛参与，那么，制定出来的公共政策将会更有利于公共利益的实现。公共政策是否科学可行、能否解决公共问题、实现公共利益，关键在于有没有从最广大人民的根本利益出发，并扩大公民在公共政策过程中的参与，实现最广大人民的利益。公民参与在我国公共政策过程中有着重要的作用，主要有以下几点：

（一）有利于促进公共政策的科学化

在公共政策的制定过程中，政策问题的信息来源是否准确、所获取到的信息是否充分是政策制定的关键，也是一个难点。政策制定者所能获取到的大多是公共政策问题相关方面的相对比较宏观的信息，而对于较微观、较具体方面的信息则相对不易获取；较具体、较微观的信息是与广大公民的生活息息相关的，所以他们有着较多政策问题的具体方面的信息，让公民参与公共政策过程正好可以与政府相关人员所掌握的信息进行互补，以促进公共政策的科学化。此外，公民参与公共政策过程还有利于减少公共政策过程中的决策失误。如果一项政策的制定没有充分听取公众的意见，而完全是由政府部门独自完成的，那么这项政策将不能很好地表达最广大人民群众的意愿，也就不能最大程度地实现公众的利益。公民分布在社会的各个领域和行业，他们对于自己的领域和行业的相关状况比较了解，这样可以真实地反映社会各个方面的情况，防止公共政策过程中决策的盲目性，实现公共政策的科学化。而且，公民能够亲自参与到公共政策的过程，就能更多地得到他们的认同还有支持，这样可以减少政策在执行过程中的阻力，以保证公共政策的顺利实施。

（二）有利于体现公共政策的民主性和维护公民的利益

公民参与是实现民主的重要方式之一。公民参与是让社会公众参与到公共政策的过程中来，在公共政策的制定、执行、评估、反馈等整个过程都让公民进行监督并提出批评和建议，让公民在这一过程中充分地表达意愿，使得公民的利益得以最大程度地实现，这有利于体现公共政策的民主性。当前我国经济社会在快速发展的同时，也出现了很多问题，如怎样保护社会公众的个人利益特别是弱势群体的利益、怎样使公民的利益真正得以实现、怎样使公共政策更好地发挥维护公民利益的作用等等，公民参与就是解决这些问题的重要途径之一。公民通过自己或者公民组织参与公共政策，在参与的过程中表达自己的意愿及利益诉求，从而维护自己的利益，实现社会的公共利益。

（三）有利于公共政策的执行和对政策过程的监督

一项科学合理的公共政策能否解决社会问题，关键在于该项公共政策是否顺利执行从而变成现实。每一项公共政策的顺利执行都需要执行者和作用对象之间产生密切的合作，如果作用对象不配合政策执行者，对政策持有排斥、反对的态度，那么这项政策将很难执行下去，这样就不能顺利解决社会问题，也就不能很好地实现整个社会的公共利益。公民积极参与公共政策过程，增加了公众对公共政策的认可与赞同，减小了政策执行过程中的阻力，也将降低政府在政策执行过程中的成本，可以推动公共政策的顺利执行。此外，有些政府相关人员会在金钱和利益的诱惑之下抛弃社会公众的利益，背离全心全意为人民服务的宗旨，这不仅不能实现公共利益，还会对社会公众的利益造成损害。公民参与可以在很大程度上对公共政策过程中的政府相关人员形成监督，有效推进政策的执行过程，以解决社会问题，实现公共利益。

二、我国公民参与公共政策过程面临的困境

改革开放以来，我国经济、政治、文化等各方面都得到了迅猛发展，公民参与公共政策的意识不断增强、渠道不断拓宽、作用不断扩大，但与此同时，公民参与公共政策仍然面临着一些制约因素。

（一）公民自身的原因

1.公民缺乏相关的专业知识。随着社会经济的发展，公共政策的过程也越来越趋于专业化和复杂化，公民参与时需要较多的专业技术知识。然而一般情况下，很多普通公民所掌握的知识相对有限，很少具备与公共政策相关的专业技术知识，这就影响了他们参与公共政策过程的效果和积极性。除此之外，公民参与公共政策过程还需要公民具有一些参与所需的能力。首先是理解的能力，公民对于政策相关内容能否完全理解、对于政策的决策与执行方式能否理解、对于政策实现参与者的期望有限是否理解等等，公民只有拥有较好的理解能力，才能明智地参与公共政策过程；其次是学习的能力，公民参与所需的能力并不是天生的，而是需要通过后天的努力学习与不断地实践，这就需要公民具备较强的学习能力，积极主动地学习、不断地实践，从而提高自身的参与能力；另外还有沟通的能力，公民参与公共政策的过程从本质上来说是一个公民与政府相互沟通的过程，这就要求公民具有一定的沟通能力和较好的沟通方式。公民参与能力的大小，将会影响他们在公共政策过程中的参与效果。

2.公民的参与意识还不够强。一般情况下，很多公民参与公共政策过程是有一定的私利因素，他们不是站在最广大人民的角度，为实现广大人民群众的利益去参与，而是为了实现个人的利益，这就严重影响了公民参与和公共政策的广泛性。还有很多公民自己不亲自参与公共政策，而是看着别人参与，最终共享公共利益，这种心理也是参与意识不强的表现之一。

（二）政府对公民参与的态度不积极

1.部分政府工作人员对公民参与存在不信任。他们认为公民参与的主体是位于各种不同领域的普通公民，是为了实现各自的利益需求才参与到公共政策的过程中来的，当他们的利益需求没有得到预期的实现，他们往往会选择非制度化的方式进行参与，制造一些群体性事件以表达他们的不满并期望自己利益的实现，导致社会秩序的混乱和不稳定，所以这部分政府工作人员并不希望看到公民参与到公共政策的过程中来。另外还有部分政府工作人员认为公共政策的制定是政府的事情，不关社会公众的事，公共政策过程只要由他们独自来完成就可以，并不需要社会公众的参与。公民在公共政策过程的参与不仅会降低政策执行的效率，还会增加政策过程的成本，所以他们对公民的参与进行百般阻挠，即使公民是通过制度化的方式进行的参与，他们也仍然对公民参与公共政策过程表现出不积极、不支持的态度。

2.政府“经济人”的利益需求。政府代表着社会的公共利益，他们应该站在公众的立场上，以全心全意为人民服务为宗旨，努力为社会公众谋求最大的利益。但是，在社会主义市场经济下，有些政府工作人员也会谋求自己部门或个人利益最大化，所以当公民在参与公共政策的过程中如果损害到他们的利益，他们就会对公民参与进行阻止，不利于公共政策过程中的公民参与。

（三）公民参与公共政策过程的组织化程度不高

在现实情况中，社会公众只有组织起来，组成强大的公民组织，才更有利于集中各个不同领域的公众的想法，也更有利于向政府表达意愿，最终实现公共利益。所以，公民参与公共政策过程的组织化水平的有效提高，将有利于我国公共政策过程中的公民参与。改革开发以后，政府逐渐放权于社会，从一些领域中退了出来，一些民间组织特别是公民组织得到了发展的机会。一些有着共同利益的公民共同组成了公民组织，向政府表达该公民组织中人们的共同利益要求，以实现公共利益。但由于我国的特殊国情和传统的政治文化等因素，我国的公民组织并没有发挥在公共政策过程中进行有效地参与和表达的作用，而是更多地发挥着政府和社会公众之间的“桥梁”作用。除此之外，由于我国的公民组织起步相对来说比较晚，发展得还不是特别完善，很多组织存在着官方或半官方的性质，这就使这些组织不能很好地站在广大人民群众的立场上，表达公众的利益要求和想法，在很大程度上阻碍了公民在公共政策过程中的参与和自身的利益表达。

（四）公民参与公共政策过程的制度还不够完善

我国的 《宪法》 规定了我国的公民享有言论自由权、参政权等一些基本政治权利，这使得我国的公民参与公共政策过程就有了法律依据。但是，在公民参与公共政策过程中的具体程序和具体方式等方面都没有做出相应的较为具体的法律规定，这就导致公民缺乏参与公共政策过程的具体化的规定，使得公民参与公共政策过程缺少相应的法律和制度的保障。就我国目前的公民参与和利益表达渠道来看，制度化方面的参与渠道主要有选举和信访等方式。然而，在现实生活中，社会公众通过选举人大代表的方式参与到公共政策中的直接参与的机会比较少，影响公民参与的主动性和积极性；而信访制度在现实生活中也没有真正发挥其应有的作用，实现它真正的价值。因此，要努力完善我国公民参与方面的法律制度，提高我国公民参与的制度化水平，还要努力拓宽一些真正能够使公民参与到公共政策的过程当中去的渠道，这样才能够使社会公众的利益要求和意愿得到及时且充分的表达，才能够使公民更好地参与公共政策过程。

三、推进我国公民参与公共政策过程的对策

公民参与公共政策过程对社会主义民主政治的发展和我国社会的发展都有着重要的作用。但是，目前公民参与公共政策时仍然面临着一些困境，存在着一些制约因素，需要采取措施加快解决这些问题，以提升公民参与的效能，促进我国社会主义民主政治的发展。

（一）加强公民教育，提高公共政策过程中公民参与的能力

政府要大力宣传公民参与公共政策过程的作用，强调公民所拥有的参与政治的权利，吸引越来越多的社会公众参与到公共政策的过程中来，以制定出科学合理的公共政策，使社会公共问题得到更好地解决，实现社会的公共利益。要加强对公民参与意识参与能力方面的教育。首先，通过教育的方式，使人们从小就开始培养自己对政治参与的习惯和兴趣，增强政治生活与个人生活的密切联系，提高个人的政治素质和文化素质，使公民的政治参与意识得以增强，从而能够更好地运用自己所掌握的文化知识积极主动地参与到公共政策的过程中去；其次，要加强公民参与相关的法律和制度方面的教育，加强公民在实际参与技能等方面的教育和培训。以前的政治教育一般都侧重于从政治意识形态的角度向人们传授政治相关知识，而很少会从具体参与技能的角度向人们传授在现实生活中如何真正地参与到政治生活中去，这就使得即使人们拥有政治参与方面的知识，但是在公共政策过程中的实际参与能力仍然不高。所以，要向公民传授一些关于公民参与的实际的并具有可操作性的知识，让公民知道如何使用自己所掌握的知识参与到公共政策过程中去，如何才能通过合法的方式顺利地表达自己的意愿，提出自己的利益诉求，以促进公共利益的实现。

除了对公民要加强参与意识的教育和培训之外，对政府工作人员也应该要进行公民参与意识方面的教育，让政府工作人员意识到公民参与公共政策的重要性，即使是在没有外界监督与问责的情况之下，也能够积极主动地自觉邀请公民参与到公共政策的过程中来。

加大对科学和民主精神的倡导，破除各种与社会主义民主政治不相适应的旧观念，形成符合现代民主思想的参与型的政治文化。要为公民参与公共政策过程营造出一种较好的政治文化氛围，提高社会公众参与公共政策过程的热情，以更好地完善公共政策过程。

（二）提高政府认识，实现政府信息的公开与透明

政府要改变以往对于公民参与公共政策过程的错误认识，那种认为公民参与公共政策过程只会导致社会秩序的混乱和不稳定，并不会给公共政策过程带来任何帮助和有利之处的错误想法必须根除。要认识到公民的权利和政府的权力之间的相互关系，要认清是人民赋予了政府的权力，所以，政府要真正做到为人民服务，以维护和实现广大人民的根本利益为根本宗旨。政府相关人员要坚持以人为本，从群众中来，到群众中去，与广大社会公众进行沟通与交流，承认并且尊重公民在公共政策过程中的合法的参与权利，真诚地邀请广大社会公众参与到公共政策中来，积极并主动地努力推进公民在公共政策过程中的参与，以更好地实现社会的公共利益。

政府要积极地推进自身的职能转变，在强化自身的公共服务和公共管理职能的同时，鼓励并动员社会公众参与到公共政策的过程中来。政府要积极主动地采取各种有效的措施，与社会公众进行交流与互动，实现政府信息的公开化与透明化。要把与公民利益相关的公共政策的内容信息提前告知与这些利益相关的公民，把与政策过程相关的信息向社会公开公布，实现公共政策的整个过程都透明运作，使公民和公民组织对公共政策过程的相关信息能够有更多的了解与掌握，从而提高社会公众参与公共政策过程的积极性，形成政府和公民之间的良好互动，营造公民信任政府，政府支持公民参与的良好局面，以推动公共政策过程中的公民参与。

（三）支持公民组织的发展，培育公民社会

目前我国公民参与公共政策过程的组织化程度仍然比较低，严重影响了公民参与的有效性。需要促进公民参与公共政策的组织化，支持我国公民组织的发展，通过公民组织使得社会的公共利益得以有效地实现，使公民参与公共政策过程的有效性具有一定的保障。公民社会是一种为了实现社会的共同利益和价值而形成的非强制性的集体行为，它包括为了实现社会的某些特定的需要和社会公众的公共利益而存在的一些组织。公民组织既不是政府组织，也不是以营利为目的的企业组织，而是一种为了尽量满足社会公众的需要、实现社会公共利益的组织。公民组织把社会公众个人的各种资源集合在了一起，这样就弥补了公民个人能力不足的缺陷，使得公民组织比公民个人对政府以及公共政策过程具有更大的影响力，能更好地向政府传达公民的各种意愿和利益要求，从而更有利于社会的公共利益的实现。但是，由于我国的公民组织起步较晚，发展也较为缓慢，所以还没有得到完全的发展，还存在行政化色彩较浓重、自身能力不足等各问题，不利于我国公共政策过程中公民的有效参与，影响公民意愿的表达，从而导致社会的公共利益不能得到最大程度地实现。因此，要大力鼓励与支持我国公民组织的发展和完善，建立健全促进我国公民组织发展的一系列相关的法律法规，使我国的公民社会拥有较好的制度环境，形成健康发展的公民社会；加大对公民组织的支持和规范，使公民组织能够真正地发挥其应有的作用，使社会公众更好地参与到公共政策的过程中来，从而使各项公共政策得以完善，更好地实现社会的公共利益。

（四）加强制度化建设，完善公民参与公共政策过程的制度体系

如果没有较为健全的法律法规，社会公众参与公共政策的过程就会缺少法律保障，从而影响公民参与公共政策过程，公共政策过程也会缺乏程序化和科学化，错误的、不利于实现公共利益的公共政策将仍然会出现，影响社会的公共利益的实现。因此，为了保证社会公众能够有序地参与到公共政策的过程中来，必须建立健全公民参与公共政策过程的法律法规体系，完善我国公民参与公共政策过程的制度化建设。除了现有宪法对我国公民的政治参与的权利作出的相关规定外，对于公民参与公共政策过程的方式、途径等应在法律上作出较为具体与详细的规定，使社会公众参与公共政策过程的时候有法可依，公民参与到公共政策过程中将更加规范和有序。进一步加强公民参与公共政策过程的利益表达机制方面的建设和完善。在继续坚持和完善全国人民代表大会制度和政治协商制度等一些基本制度之外，还要积极努力地寻找和拓展其他更多的更适合公民参与公共政策过程的利益表达的渠道，促使公民能够更加积极和有效地参与到公共政策中来。

加强对公共政策过程中的公民参与的制度执行方面的监督。尽量避免一些政府相关人员为了实现个人的利益而放弃社会公众的公共利益，这不仅会阻碍公共利益的实现，而且也不利于我国社会主义民主政治的发展和完善，最终将影响到我国社会的发展和进步。因此，要加强对政府相关人员的监督力度，使他们真正做到为人民服务，维护和实现广大人民的根本利益，实现社会的公共利益。

四、结语

促进公民在公共政策整个过程中的积极参与，不仅有利于公共政策的合理化和科学化，也有利于社会的公共利益的有效实现，而且对我国社会主义民主政治的发展和完善也有着非常重要的作用和相当深远的意义。但是，目前我国的公共政策过程中的公民参与还面临着一些困境，存在着一些亟待解决的问题，这些问题将在很大程度上阻碍公民参与到公共政策的过程中来，从而不能使社会的公共利益得到最大程度地实现。因此需要采取措施，在国家、公民个人以及社会等各方面的共同努力之下，使公民在公共政策的过程中更好地实现参与，发挥出其本身应有的作用，推动我国社会主义民主政治的发展。

[1]陈艳珍.公共政策过程中公民参与动因分析[J].理论探索，2007，(05).

[2]李之洋，王震.我国公共管理建构的政治本质：论服务型政府建设中的公民参与[J].湖北社会科学，2008，(01).

[3]孙彩红.公民参与政府管理的功能、基础与发展条件[J].中共福建省委党校学报，2008，(02).

[4]梁丽萍.公共政策与公民参与：价值、困境与对策[J].山西大学学报(哲学社会科学版)，2008，(04).

[5]王夺奎.公共政策过程中公民参与问题浅析[J].学理论，2011，(15).

[6]陈炳水.论我国行政决策中的公民参与[J].社会科学，2005，(02).

[7]李庆钧.公共政策过程中公民参与的作用及其限制性因素分析[J].扬州大学学报(人文社会科学版)，2007，(01).

[8]龚成，李成刚.论我国公共政策过程中的公民参与[J].理论月刊，2012，(01).

[9]张志泽，王丽.服务型政府建设进程中的公民参与[J].理论界，2011，(10).

[10]邓琼.政府绩效评估中的公民参与[J].行政与法(吉林省行政学院学报)，2004，(11).

[11]邹乐.扩大公共政策过程中的公民参与[J].宁夏党校学报，2003，(06).

[12]周琼.浅析政策评估中的公民参与问题[J].内蒙古农业大学学报(社会科学版)，2010，(02).

[13]何文盛，廖玲玲，孙露文等.中国地方政府绩效评估中公民参与的障碍分析及对策[J].兰州大学学报(社会科学版)，2011，(01).

[14]姜晓萍，郭金云.公民行政参与是发展社会主义民主政治的有效途径[J].新视野，2008，(03).

[15]王小雷.我国公共政策中公民参与方式分析[J].改革与开放，2010，(10).