论安全机制缺失视阈下的东北亚安全治理

沈海涛，李永强

（1.吉林大学 东北亚研究中心；2.吉林大学 行政学院，吉林 长春 130012）

冷战终结以来，国际社会已经步入了全球化与多极化的新时代，东北亚地区国际政治格局正在经历着重大的变化过程。从国际治理与安全管控的视角来观察，冷战时期东北亚地区东西方对立以及中美苏三方战略博弈格局随着冷战的终结而瓦解。但取而代之的国际区域治理与安全问题管控的国际机制并未能出现，东北亚地区国家间关系与地缘政治格局围绕着区域治理与安全管控、传统安全与非传统安全以及经济交流与合作等问题，相关国家的国家利益与战略关系已经呈现出犬牙交错，多方互动与博弈的复杂局面。

虽然自1953年朝鲜战争停战以来，东北亚地区并未出现大规模局部战争，区域政治与安全局势仍处于可控状态，但得到国际社会公认的东北亚地区国际治理与安全管控的国际机制并不存在。与世界上其他地区相比，东北亚区域政治变动与全球政治经济相互影响与作用呈现出不同的样态。一方面冷战格局的遗存依然发挥着作用，尤其是在朝核问题的处理方面，六方会谈机制在某种程度上继承了冷战时期东北亚国际对立格局的要素。另一方面，随着中国的和平崛起，美日、美韩同盟关系的重新确认与加强，俄罗斯对外战略重新关注东方，以及朝鲜国内政治连续变动与外交冒险等诸多因素的出现，东北亚地区出现了国际格局重组与国家间关系多重化的倾向。

构筑东北亚区域政治与安全新秩序，在区域国际治理上加强各国的战略合作是东北亚有关各国的共同战略利益所在，也是保障东北亚地区实现和平发展的重大现实课题。我们必须在客观地分析东北亚国际格局的现状与变化趋势的基础上，探讨如何构筑合作与共赢的东北亚国际政治经济新秩序这一重大课题。而这种探讨过程本身，也将对促进东北亚地区各国间相互信赖与合作关系的形成具有重要意义。

东北亚地区受制于传统安全的桎梏与安全困境的长期作用，安全互信与合作难以彻底实现；同时，非传统安全领域的合作虽然受到关注，但受制于传统安全领域合作长期滞后的影响，其发展前景充满不确定性。概言之，未来东北亚地区国际治理依然面临着极大的风险。东北亚地区安全机制缺失的局面自冷战终结以来已经持续了20余年。可以断言，在短时期内，所有对于东北亚地区国际治理与安全管控的现状与未来所做的判断和分析，都离不开这个国际政治现实的前提条件。因此，只有当我们清楚地了解这个国际政治的现实，对东北亚地区国际治理进行有条理、有现实可行性的分析与政策建议才能有充分的客观性依据。

一、安全机制缺失的东北亚现状

安全机制缺失是东北亚地区安全状态中较为显著的特点之一。把握东北亚地区安全机制缺失的现状，需要首先从理解安全机制入手。借助罗伯特·杰维斯对安全机制的定义，即安全机制是指国家在其行为的观念中所坚持并为其他国家所接受的那些原则、规则与规范。［1］而从冷战终结以来的东北亚地区安全局势的变迁历程来看，东北亚地区在安全领域尚不存在明确并为东北亚地区所有国家所接受的共通原则、规则与规范。仅就2009年以来的东北亚地区安全局势变化而言，2009年的“无暇”号事件、2009年的大青海战与2010年的延坪岛事件等直接的军事对峙与冲突，都在不同程度上表明，东北亚地区安全机制依旧处于缺失的状态，即缺少相应的安全机制在安全危机中发挥必要的管控作用。

值得关注的是以美国为首的区域安全架构正在不断强化。这种安全架构正借助于冷战时期所形成的美日、美韩同盟，并在美国所谓的亚太“战略再平衡”的借口下逐步推进。美国积极整合美国与日本、美国与韩国的军事同盟关系，意图在军事同盟的基础上构建美国在整个东北亚地区、服务于美国对东北亚地区安全事务主导的安全架构。无疑这种安全架构是具有安全机制性质的。与此同时，另一个值得关注的是中国与朝鲜之间尚存在安全合作关系，1961年的《中朝友好合作互助条约》仍具有法律效力。冷战时期，“中朝友好合作互助条约的签订，对于保障中朝两国的共同安全、维护亚洲和世界的和平，具有重要作用”，①中国－朝鲜友好合作互助条约一周年：庆祝大会、讲话稿、双方贺电、双方事关宴会及讲话稿、与驻外使馆来往电、朝方庆祝情况，档号：117－01000－01，第7页，中华人民共和国外交部档案馆。因而，中朝之间的安全合作关系事实上也成为构成东北亚地区安全稳定治理的支撑条件之一。由此看来，至少在表面上东北亚地区似乎是存在安全机制的。但鉴于东北亚地区并不存在能够为本地区内所有国家抑或多数国家所认同的安全机制，局部性的安全架构所维持的局面并未能够促进东北亚地区安全治理总体局势的顺利发展与演变，东北亚地区的安全机制建构是存在缺失的。

对东北亚地区安全机制缺失可以概括为：东北亚地区安全机制缺失是指东北亚地区现有的局部的安全机制建构严重失衡，即安全机制的非中国化、去中国化局面的长期存在与不断演变，同时这种安全机制建构缺失也体现为对朝鲜国家安全诉求的极端忽视。当前东北亚地区安全机制缺失的现状主要表现为美国不断强化其所主导的安全架构，无视或低估中国等国家的区域安全诉求，并且这种局部的安全架构中缺少中国等国家参与的基本条件。美国在东北亚地区的安全机制建构中所发挥的作用在于推进以美国为主导的安全机制建设，这种安全机制明显带有非中国化与去中国化的特性。自然，美国在东北亚地区推进的安全机制建构其缺陷性和非合理性也是显而易见的。

就美国主导下的东北亚安全机制架构的动态变化来看，美日、美韩安全机制的动态布局是借助于朝鲜半岛安全局势的渐趋恶化、某些国家对中国和平发展的曲解与误解来完成的。

首先，朝鲜半岛安全局势持续紧张，朝韩对立的状态长期维持并高度对峙。美国借助2010年的延坪岛事件，积极强化美韩军事同盟，不仅将指挥权移交事宜推迟到2015年，而且美韩同盟的战略定位也出现了新的变化，将美韩同盟从朝鲜半岛拓展到全球的基本设想，即“双边同盟发展的性质与形式已经使韩国从美国援助的接受者成为美国国际战略中的一个正在发挥积极作用的参与者与伙伴。美韩战略伙伴的这种转型同样出现在安全同盟中，即从一个沉默的伙伴正在向一个基于共同价值，伴随市场、民主与根植于美国主导的国际秩序的共同利益同盟”转变。［2］随着时间的推移，这种转变正在逐渐成为现实。在2013年韩国总统朴槿惠访美之后，美韩同盟的战略定位已经开启了从朝鲜半岛扩展到东北亚地区、亚太地区，甚至全球范围的美韩同盟的进程。美韩联合宣言中所述的“韩美两国作为同盟国，作为亚太地区的国家，期待着共同开创亚洲的未来，开创一个即将到来的新时代”的相关内容，①韩联社2013年5月7日电，纪念韩美同盟60周年联合宣言。显示了同盟国与新时代的定位，显示了美韩同盟的重要战略地位。同盟国是美韩在安全领域合作的基本身份认知，而开创新时代则彰显了美韩同盟的战略目的。

其次，美日同盟的整合进程也处于加速的状态。美国借助朝鲜半岛安全局势的紧张局面、朝鲜研发大规模杀伤性武器、中日岛屿主权及海洋权益争端的不断激化等诸多因素，积极整合美日同盟关系，加强对日本的军事控制。2013年2月22日，日本首相安倍晋三访问美国。在两国首脑联合记者招待会上，美国将日本视为“最为亲密的盟友之一，美日同盟是地区安全乃至整个亚太地区的中心基石”、“在对待朝鲜挑衅问题上美日是决心进行强力制裁的”，而安倍则回报“亚太的安全环境更为艰难，美日需要在创制地区秩序以确保航行自由、依托于法律而非强制力的地区安全进行两国的合作”。［3］这些信息已经相当明确地显示出美日两国加强在包括东北亚地区在内的整个亚太地区的区域安全事务合作。这一合作运行的机理是带有机制性的美日安全合作，大大强化了以美国为主导的东北亚地区安全机制的建构。

需要注意的是，美国主导的东北亚地区安全机制建构表面上看是基于美日韩共同参与，并辐射整个东北亚地区的安全事务。但实际上这一安全机制的建构因缺少中国等国家的参与，而展示出其与生俱来的缺陷性。

第一，这种安全机制建构是延续自冷战中美国所主导的东北亚地区军事同盟体系，带有明显的冷战色彩。虽未明确展示其针对中国的目的性，但美国在安全机制建构的过程中有意忽视中国等国的存在，无形中使安全机制带有天然的缺陷。因此，这种带有缺陷的安全机制能否切实发挥有效作用是值得怀疑的，至少难以取得中国、朝鲜等国家的基本信任。

第二，这种安全机制建构在实施过程中充满矛盾。以中日钓鱼岛争端为例，美国在安全事务中证实钓鱼岛是适用于美日安保条约的，［4］但是，又指出美国在钓鱼岛的主权问题上并不站队，保持中立。［3］这就使得日本可以不断借助美国的保护在钓鱼岛问题上不断向中国施压，恶化中日关系进而影响到整个东北亚地区安全局势的有效管控。

总之，当前东北亚地区安全机制缺失的现状主要表现为以美国为主导的具有缺陷性的安全机制建构，这种建构难以满足东北亚地区安全治理的现状，其在地区安全局势管控中的效能并不明显。而这种具有明显缺陷的安全机制建构的持续本身就是东北亚地区安全机制缺失的重要表现。长此以往，东北亚地区安全状态的评估和安全治理评估都成了大问题。

二、安全状态的双重维度评估

以美国所着力建构的具有缺陷性的东北亚安全机制为背景，对东北亚地区安全状态进行全面的多重评估不得不更多地着眼于东北亚地区安全的动态性变化。概括说来，鉴于东北亚安全机制的缺失，东北亚地区安全状态长期处于“亚健康”的基本状态，这种状态使得东北亚地区安全合作难以得到有效的开展与充分的运作。

对东北亚地区安全状态的双重维度评估主要体现为传统安全维度与非传统安全维度。前者的基本趋势表现为安全合作局面的基本缺失，后者的基本趋势则显示安全合作虽有所成效，但仍需积极努力。

以传统安全维度分析，由于美国所主导的缺陷性安全机制建构使中国在地区安全事务中难以发挥必要的作用、日本外交决策层对中国和平发展故意曲解，比如安倍声称“中国对冲突需求是‘根深蒂固’”的言论等，［5］传统安全尤其是军事安全的合作呈现出一种病变化的局面：一方面，美国积极整合其军事同盟，比如在日本部署第二座反导雷达，［6］2012年高调宣布在西太平洋地区部署60%的海军力量，并将在2013年继续部署60%的空军力量，［7］每年都在东北亚地区进行大规模军事演习，昭示其在东北亚地区的军事存在，彰显其在东北亚地区安全事务中的主导地位。另一方面，朝鲜出于对美国威胁其国家安全的担忧而采取强硬的措施，“只要美国和南朝鲜傀儡集团继续执着于敌朝政策及其手段的军事挑衅，朝鲜也将继续采取针锋相对的强力自卫措施”，②朝中社2013年5月13日电，朝中社评论：是谁在挑衅？这就使得东北亚地区安全困境不断深化、固化，最终积重难返。同样，美国在东北亚地区安全事务中的所作所为，事实上也是在无视中国的国家安全的基本要求，从长期在华沿海领空的抵近侦察到美国不顾中国反对而在中国近海举行军事演习，将中国军事现代化视为对美国的威胁、指责中国军费不透明等，［8］都不同程度地表明中美在地区安全事务中的互信缺失与互利无存。

结合东北亚地区不断升温的海洋权益争端，传统安全渐趋成为东北亚地区安全事务中的主要表现，涉及中日钓鱼岛争端、中日东海划界争端、韩日独岛（竹岛）争端等诸多海洋权益争端构成的东北亚地区海洋权益争端的基本内容，而随着这些争端在2010年以来的不断激化与升级，已然构成整个地区安全事务中的核心内容。而鉴于这些涉及主权争端所具有的零和博弈性质，使得这些争端不但在短时期内难以有效应对与管控，而且其长期存在也难以有助于地区安全治理的良性运转。显然，这种争端的持续构成了对东北亚安全状况评估中的重要指标，可以这样认为：传统安全维度的东北亚地区安全状态仍处于令人担忧的境况，而安全机制建构的滞后，尤其是缺陷性建构的存在，使得东北亚地区安全局势良性运转的基本需求无法得到满足。

以非传统安全维度分析，东北亚地区非传统安全的合作是值得关注的，与传统安全领域中美国所推进的缺陷性安全机制建构相比，东北亚地区安全机制的建构在非传统安全领域取得了一定的成效。具体而言，东北亚地区尤其以中日韩三国为主在非传统安全领域的合作在进入21世纪后取得了有效的进展，比如环境、区域疾病防控、经济金融安全等领域的合作等。2012年5月《第五次中日韩领导人会议关于提升全方位合作伙伴关系的联合宣言》的公布，标志着在经济安全领域，深化经贸合作推进中日韩自由贸易区的建设成为中日韩三国的基本共识：“我们支持三国经贸部长关于年内启动中日韩自贸区谈判的建议。为此，三国应立即开始准备工作，包括启动国内程序和工作层磋商”、“三国将共同努力推动地区财金合作，确保地区金融市场稳定，实现地区可持续发展”；［9］在环境安全领域，“一致认为绿色低碳增长对促进可持续发展十分重要，有利于协调环境保护和经济增长”；［9］在其他领域中，中日韩三国在疾病防控、食品安全、能源安全等领域的合作与共识都表明中日韩三国在推进非传统安全维度的共识性合作是卓有成效的。中日韩三国在非传统安全领域的积极合作无疑有助于推进整个东北亚地区的非传统安全合作，进而影响到整个东北亚地区的安全合作，这是具有相当显著的连带效应的。显然，推进东北亚地区非传统安全合作的根源性动力之一即在于非传统安全合作本身所具有的非零和博弈的性质，这种性质在相当程度与范围上有助于各国外交决策层对开展非传统安全合作的推进与公众对政府外交决策的理解以及对外交政策相关进程的参与。

通过上述两个维度对东北亚地区安全治理状况的基本分析，可以认为当前东北亚地区安全状态呈现出传统安全领域的合作失当与非传统安全合作的有效推进所共同构成的不平衡的安全状态。这种状态是不可能满足东北亚地区寻求长期和平、发展与繁荣的，至少这种安全状态中蕴含着对东北亚地区安全治理的潜在威胁。

三、东北亚安全机制的重构

基于上述分析，考虑到东北亚地区安全状况的复杂局面，对东北亚地区安全机制缺失局面的改善需要从外交战略与政策实施两个层面加以考虑。而且，这种考虑不能单单局限于一个国家，而是需要扩展到东北亚地区所有相关国家。

学术界对东北亚地区安全机制建构的关注是比较多的。鉴于目前美国主导的带有缺陷性的安全机制建构占据了东北亚地区安全治理的大部空间这一事实，今后东北亚地区安全机制的建构与安全治理至少需要建立在弥补这种缺陷性的基础之上。而弥补这种安全机制缺陷性存在着三个途径可以考虑，即存在于传统安全领域的两个路径：基于对东北亚地区安全状况正确评估下的中国对区域安全事务的参与、美国及其盟国与中国在地区安全事务中作用的双向互动，以及重点关注推进非传统安全合作的第三个路径。

首先，需要摈弃现有的以美国为主导的带有缺陷性的安全机制建构进程，建立新的安全机制，比如基于六方会谈抑或中美双边的安全机制等。为此，美国及其盟国需要对其具有缺陷性的安全机制建构进行修订。第一，需要美国及其盟国认可中国的和平发展，认可中国和平发展的战略效应是符合美日韩等国家在东北亚地区的战略需求的。事实上，中国实现和平发展的过程，也是“积极促进世界和平发展”［10］的过程，对此，美日韩等国并未形成相应的认知与共识。第二，需要美国及其盟国认同中国对区域安全事务的参与，这也是当前美国所主导的区域安全机制缺陷性所在。对此，需要美日韩等国采取更为积极的态度接受中国对区域安全事务的参与。第三，需要美国及其盟国不能仅仅依靠制裁来解决朝鲜半岛问题。当前美国所主导的东北亚地区安全机制难以获得朝鲜的信任。因此，构建对朝信任是促进东北亚地区安全机制渐趋完善的重要组成部分。①韩联社2013年5月7日电，纪念韩美同盟60周年联合宣言。

第二个路径在于积极弥补现有的东北亚地区安全机制的缺失，即中国积极参与现有的东北亚地区安全机制的建构。在和平发展的战略层面，中国需要积极落实和平发展战略中互信、互利、平等、协作的新安全观和睦邻友好的地区合作观，②《中国的和平发展》，中华人民共和国国务院新闻办公室，2011年9月。将两者作为中国参与东北亚地区安全事务的主要原则之一。将新安全观作为主导理念纳入到东北亚地区安全机制建构并弥补美国所主导的安全机制缺陷，以新安全观促进东北亚地区实质性的安全协作。将睦邻友好作为中国参与地区安全事务的指导性方针，积极改善与美国、韩国等国家在区域安全事务中的合作，在尊重国家利益的前提下实现真正意义上的覆盖经济、政治、文化等诸多层面的睦邻友好。

由于传统安全领域开展安全合作在短期内难以取得成效，立足于非传统安全的基本考量则有助于推进安全机制的建构抑或缺陷的弥补。在积极促进非传统安全领域合作的进程中，至少应关注于以下四个层面：

第一，互信互利的同步实现，这是推进非传统安全合作的现实基础。互信与互利是支撑合作的相互关联的两大支柱，在非传统安全领域相对容易实现。互信是开展合作的动力，互利是开展合作的基础。以中日韩在经济、金融安全、环境安全领域的合作为例，《2020中日韩合作展望》的通过说明中日韩三国在自由贸易区建立，建立协调、高效的运输和物流系统，落实“三国海关合作行动计划”，加强金融主管部门的协调，以标准化合作消除不必要的技术壁垒，支持《哥本哈根协议》，加强环保合作，加强地区海洋环境保护，建立中日韩循环经济示范基地等领域的努力已经取得了积极的进展，［11］其所展示的是东北亚地区在非传统安全合作中的积极进程，而在上述进程中互利实现的过程本身就是互信的逐步实现，而互信的实现则会积极促进互利的维护与发展。

第二，共识性认知的基本建构，这是推进非传统安全合作的积极动力。在《第五次中日韩领导人会议关于提升全方位合作伙伴关系的联合宣言》中，中日韩三国“充分认识到，在世界经济前景不明、发达经济体债务问题不断发酵、西亚北非局势持续动荡、东亚地区继续保持发展势头的背景下，三国进一步提升合作水平有利于促进三国经济稳定增长，加速东北亚地区经济一体化进程，为东亚合作注入新的活力和动力，维护地区和平、稳定与繁荣，推动世界经济复苏和增长”。中日韩三国在经贸合作、促进可持续发展和扩大社会人文交流等领域已经形成诸多共识，这种共识性认知的基本建构展示了东北亚地区非传统安全合作的基本现实，而更多的中日韩三国通过开展必要的合作拓展现有的利益、增加彼此的合作认知，对于非传统安全机制的构建是相当必要的。

第三，积极进行国家间关系协调，这是推进非传统安全合作的主要条件。在东北亚地区国际关系变化的现实中，国家仍是国际关系的行为主体，国家在非传统安全领域的区域合作中所发挥的作用仍是主导性的。因此，对于参与东北亚地区非传统安全事务的各个国家而言，非传统安全事务的国际合作需要包括中日韩三国在内的东北亚地区相关国家通过必要的外交政策协调，为国际机制的建构做出积极的努力。

第四，注重公共外交在非传统安全领域的积极作用。对于东北亚地区公共外交的开展而言，尽管尚未出现明确的趋势，但是开展公共外交对于目前争取东北亚地区安全局势的改善是具有重要意义的。首先，公共外交有助于改善国家形象，这是推进非传统安全合作中所必须要重视的。可以争取公众对国家开展非传统安全的相应努力。其次，公共外交的实施有助于东北亚地区安全环境的改善，进而有助于推进东北亚地区非传统安全的合作。当前东北亚地区国际媒体环境中，存在着宣传误解与刻意炒作的倾向，比如日本媒体对中国海空军正常活动的刻意炒作。公共外交的实施将有助于这种倾向的缓解，而这种缓解是有益于非传统安全合作积极推进的。

因此，东北亚地区安全机制的建构需要着眼于传统安全的两个路径与非传统安全路径的共同作用与相互磨合，借以弥补美国主导的安全机制建构中的缺陷性。对于积极实现和平发展的中国而言，推进本国所处的东北亚地区安全环境的改善、参与东北亚地区安全机制的建构，其本身不仅仅是有助于中国国家安全的实现与护持，也是中国将和平发展的红利向整个地区乃至全球延伸的必要途径之一。

四、结论

通观东北亚地区安全机制缺失视域下的安全状态与安全治理，可以认为由于美国所主导的安全机制建构带有不可缓解的缺陷性而处于非理想状态。同时，基于对东北亚地区安全状态的评估，尤其是传统安全领域所面临的困境局面，可以看到对安全机制缺失下的东北亚地区安全治理的努力将是一个长期的过程。

中国作为正在实现和平发展的负责任大国，对于推进东北亚地区安全机制全面、合理与有效的建构、积极努力改善和推进东北亚地区安全治理负有义不容辞的国际责任。因此，中国不仅需要在对外战略与政策领域进行必要协调与资源调配，更重要的是需要为实现上述国际责任进行包括人力资源在内的必要的物质基础准备与战略规划。

［1］Robert Jervis，“Security Regimes”，International Organization，Vol.36（Spring 1982），p.357.

［2］Scott A.Snyder and Seukhoon Paul Choi，“From Aid to Development Partnership——Strengthening U.S.－Republic of Korea Cooperation in International Development”，The Council on Foreign Relations，February 2012.

［3］“Remarks by President Obama and Prime Minister Abe of Japan After Bilateral Meeting”，http：／／www.whitehouse. gov／the－press－office／2013／02／22／remarks－president－obama－and－prime－minister－abe－japanafter－bilateral－mee.

［4］Philip J.Crowley，“Remarks to the Press”，http：／／www.state.gov／r／pa／prs／ps／2010／09／147836.htm.

［5］Chico Harlan，“Japan’s Prime Minister Shinzo Abe：Chinese need for conflict is‘deeply ingrained’”，The Washington Post，Feb 20th2013.

［6］Karen Parrish，“U.S.，Japan Begin Coordination on Second Radar Installation”，http：／／www.defense.gov／news／newsarticle.aspx？id＝117880.

［7］Jim Garamone，“Panetta Describes U.S.Shift in Asia－Pacific”，http：／／www.defense.gov／news／newsarticle.aspx？id＝116591；Chuck Hagel，“The US Approach to Regional Security”，http：／／www.iiss.org／en／events／shangri%20la%20dialogue／archive／shangri－la－dialogue－2013－c890／first－plenary－session－ee9e／chuck－hagel－862d.

［8］Office of the Secretary of Defense U.S.，“Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China 2013”，May，2013.

［9］《第五次中日韩领导人会议关于提升全方位合作伙伴关系的联合宣言》，http：／／www.fmprc.gov.cn／chn／gxh／tyb／zyxw／t931389.htm.

［10］胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》，北京：人民出版社，2012年。

［11］《2020中日韩合作展望》，http：／／www.fmprc.gov.cn／chn／pds／ziliao／1179／t705958.htm.