协商民主纳入行政过程的三种路径

◎刘兆鑫

协商民主纳入行政过程的三种路径

◎刘兆鑫

中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》（以下简称《意见》）提出扎实推进政府协商，体现了加强行政过程中协商民主建设的要求。从理论和实践两个层面来看，协商民主纳入行政过程存在多种建构路径，蕴含着行政过程中公共协商的不同形态。那么，建立健全政府协商体制机制首先就应该从厘清这些建构路径的内涵逻辑出发。本文认为，协商民主纳入行政过程可以归纳为三种基本路径，分别是审议式路径、参与式路径和辅助式路径。

一、审议式路径

审议式路径是传统政治架构下，通过加强对政府决策的公开审议而将协商民主的原则引入行政过程的一种实现方式。众所周知，现代民主模式下的政府是代议制政府，政府功能主要集中于两个方面，一是受人民及其代表机关委托制定促进经济社会发展的政策，二是执行国家权力机关制定的相关法律政策。无论何种功能，政府的公共政策制定和执行都要向人民和授权委托机关负责，其实现形式就是政府制定的公共政策要接受有组织的审查并获得同意，也就是政策合法化。在协商民主的语境下，这种政策合法化的过程是通过复兴或创设公民协商、立法机关协商等形式对政府政策议案进行集体审议。

应该说，审议式路径并非什么新生事物，只不过更加强调运用协商对话的形式检讨政府政策的合理性和合法性。但是，在当今时代，加强对行政决策的协商审议又是非常重要的。在西方国家，随着凯恩斯主义的兴起，公共事务开始大量由行政机关包揽，行政权力得不到有效制约以致于走向“行政国家”，一系列大的政策失败都被证明与政府决策缺乏审慎思辨的过程有关。我国实行“议行合一”的政治行政架构，事实上为公开审议政府决策提供了正式的制度渠道。但我们也注意到，随着经济社会快速发展，许多立法决策开始由政府代为制定，人大的政策合法化功能趋于虚化，一些地方甚至存在政府越权立法决策的现象，比如地方政府为招商引资而滥用税收减免权

的现象。因此，发挥公共协商的理性审议功能是提高行政决策科学化民主化的重要途径。

按照审议式路径的建构逻辑，加强对政府决策审议包含两种功能的统一，一是运用公共理性提升政府决策的质量，二是“以协商规制行政”，防止行政自由裁量过度膨胀。要实现以协商的方式审议政策制定的政策议案，公共协商形式要包含两个基本要件，一是对政府议案的公开讨论，二是审议要能够控制政府决策转化为实际政策的进程。因此，加强行政过程中的协商民主建设首先就要明确政府行政的职责边界，清理政府委托立法和决策事项，不该由政府承担的立法决策事务要回归人大立法并加强对政府重大决策的审议力度。其次，审议式协商的主体虽然是公民及其代表机关，但政府仍然作为政策主体提供政策议题、政策方案和执行计划，从而实现政府与社会的间接协商。再次，审议式协商的形式不仅仅局限于人大审议，党委审议、政协审议和公民团体审议等都是可兹利用的形式，不过都要通过正式的制度安排使这些协商形式发挥赋予政府决策合法效力的功能。

二、参与式路径

在现代社会，所有公共事务都通过立法机关审议决策是不可能的，还有相当部分公共事务需要政府制定政策来直接调节。那么，这些确实应由政府承担的公共事务应该如何决定？在传统体制下，这部分决策主要是由政府根据自身判断作出的。由于选举民主只解决了选谁来行使权力的问题，没有解决如何规范行使权力的问题，所以政府“唱独角戏”的决策模式缺乏获取民意的渠道，存在偏离社会需求和政府自我逐利现象。协商民主理论的兴起有相当一部分原因正是为了克服这种政府代表而不代议的自我裁决模式的弊病，参与式的协商民主应运而生，也就是在处理那些应该由政府承担的公共事务时通过吸纳公民参与、开展协商讨论作出决策。

协商民主纳入行政过程的参与式路径本意是通过公众参与打破行政系统的封闭性，建立开放决策的行政过程。与审议式路径相比，参与式路径下的公共协商是政府与社会直接协商互动的典型形式。如果说审议式协商带有以协商规制行政的色彩，那么参与式协商就是政府与公民围绕公共事务进行的平等对话，这种协商的结果就是直接形成公共决议。在这种路径下，政府在公共决策中的角色从最终裁决者变为说服指导者，行政权力的行使从控制性自由裁量变为指导性自由裁量，实现的是政府与社会之间的合作治理。我国一些地方探索的协商决策制度就是参与式逻辑下生成的政府协商形式，如温岭的民主恳谈会等。

公共事务的复杂性和广泛性决定了扎实推进政府协商应该发展灵活多样的参与式协商。参与式政府协商既可以是正式的决策制度，也包括临时性的公共协商，如特设论坛等。除重大民生政策必须强化公民参与协商以外，其他层次的公共事务也存在政府与公民协商决策的空间。在公共行政的范畴下，除危机管理等时间依赖型公共事务外，政府承担的职能多数都集中于民生问题，比如社会治理、公共服务等等，这些都要求广泛建设公民参与协商的决策体制。在协商议程的创立方面，参与式协商既可以是政府内部动议式的，也可以是外部发起的。协商主体根据公共事务的不同性质可以包括政策相关者、公民个体和代表、社会组织，甚至是无直接利益主体。同时，需要引起注意的是，政府的政策执行过程也是公民参与协商的重要领域。现代公共政策理论早已证明政府执行政策的过程也无时无刻不包含着决策机会，如政府制定的某项政策的实施细则，再如行政执法过程中对执法标准的不同判定。实施细则是否符合政策本意，执法行为是否公平合理，这些都需要发展政策执行中的协商民主，如行政复议中行政相对人与执法机关的协商对话。总之，参与式协商作为政府与社会直接对话的协商形式在我国还存在较大的拓展空间，需要通过持续创新积累实践经验和运作形态，从而不断增进行政过程中的协商元素。

三、辅助式路径

辅助式路径就是通过创立各种公共协商形式以辅助政府决策的协商民主实现方式，其最主要特征就是协商结果并不直接形成公共政策，而是为政府

制定公共政策提供问题面板和决策信息。审议式和参与式路径下的公共协商都与形成决策紧密关联，但辅助式路径下政府仍然是作出决策的主体，即在政府决策前植入社会协商讨论来增长政策制定依据。这种行政协商民主的建构路径在许多协商民主研究中都有体现，典型的如费希金发起的协商民意调查，他通过在传统民意调查模式中加入协商讨论的成份改变了原有模式只聚集民意而缺少偏好转换的缺陷，有利于形成理性共识的民意基础。1996年我国《行政处罚法》规定的行政听证制度也是这种形式的典型代表。听证制度要求政府在制定涉及公众利益的决策时听取社会各方面意见，听证过程中各方代表围绕某个议题展开协商讨论，从而避免政府决策偏离社会真实需求。

辅助式路径下的公共协商具有政策问题建构的功能。一是筛选社会问题。社会问题复杂多变，有些是政府应该承担的，而有些则不应通过政府手段来解决。良好的政府治理应有所为有所不为。社会协商讨论可以在政府启动决策议程之前对某些不适合政府承担的社会问题进行过滤。学者巴伯斯的福利政策论坛试验提供了很好的例证。在由社区居民组成的论坛上，居民普遍改变了原有秉持的政府应该提高福利水平的观念，转而支持高水平福利并不恰当的观点，从而促使政府放弃了制定新福利标准的政策计划。二是发现问题实质。解决对的问题是制定对的政策的前提，而发现政策问题的症结所在是有效政策规划的保障。当今社会，公私领域走向模糊，许多公共问题交错关联，公众诉求分散多元，要发现整合真实的社会需求离不开公共协商的支持，这一点协商民主理论已经给出充分解释，在此就不再赘述。总之，协商民主纳入行政过程的辅助式路径强调在政府决策前对相关议题进行理性甄别，这对于厘清政府权责范围、推进政府职能转变也具有重要意义。

辅助式路径下的公共协商包括官方发起的咨询性协商，也包括社会广泛开展的意见性协商。从理论层面来讲，前者是政治公共领域中的协商，而后者是市民公共领域中无主体交往的对话。《意见》提出“专业事项坚持专家咨询论证。涉及经济社会发展重大问题、重大公共利益或重大民生的，重视听取社会各方面的意见和建议，吸纳社会公众特别是利益相关方参与协商”。应该说，这一提法将传统决策优化方案中的专家咨询也纳入协商民主建设中，是坚持协商民主广泛多层制度化发展的统筹考虑。同时，完善意见征集和反馈机制、规范听证机制、建立健全决策咨询机制等表述也体现了加强咨询、获取社会意见的意图。其中，建立规范的、制度化的公共舆论形成渠道是关键。当然，由于辅助式路径并不直接指向决策，协商的发起往往带有不确定性。比如，虽然法律规定政府要就涉及公众利益的事项进行广泛听证，但实践中，是否应该听证、何时进行听证、听证后公众意见应如何处理都由政府独立决定。因此，如何保证咨询性协商和意见性协商能够适时发起并对决策产生影响仍然是需要重点加强的工作。

结语

通过对协商民主纳入行政过程的三种路径进行归纳分析，我们可以发现，政府协商不仅仅是增加协商对话的机会，还涉及政治与行政、政府与社会关系的进一步理顺和调整。本文的目的即在于梳理不同建构路径背后的理论逻辑从而为搭建政府协商的制度框架提供借鉴。在实践中，不同路径下的协商形式还有较大的创新拓展空间。但需要明确的是，政府协商虽在一般意义上代表政府与社会之间的协商对话，但这种互动并非必须通过政府与社会直接协商的形式来实现，推进政府协商要有更大视野。不同路径下的公共协商在功能、形态、对话原则等方面都存在差异但又相辅相成，共同支撑起政府协商体系。因此，要将政府协商建设作为系统工程对待，在国家制度、决策体制和社会建构机制三个层面建立健全政府协商体制机制。

（刘兆鑫，中共中央编译局博士后，郑州大学公共管理学院副教授。本文为国家社科基金重大项目“健全社会主义协商民主制度研究〈项目代码：13&ZD033〉”阶段研究成果之一/责编 刘玉霞）