我国农村宅基地制度的现状、问题及改革

◎雷爱先

我国农村宅基地制度的现状、问题及改革

◎雷爱先

一、我国农村宅基地制度的现状和基本特征

农村宅基地是农民最基本的生活资料和农业生产的基本配套设施，“一户一宅”是农民作为集体经济组织成员的法定权利，保障农户宅基地用益物权就是保障农民的基本居住权和生存权。改革完善农村宅基地制度，不仅关系农民权益的保障和维护，关系到农村经济社会的稳定发展。

1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》，对农村宅基地的取得、使用、转让、收回等作出了明确规定。国土资源部2004年和2010年下发《关于加强农村宅基地管理的意见》和《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》，就宅基地的规划管控、计划管理、审批方式、试点创新等提出具体政策要求，各地依据土地管理法，通过地方性法规、自治条例等明确了本地区宅基地面积控制标准，制定了宅基地审批管理程序，基本建立了我国农村宅基地基本制度体系。这一制度体系主要有五个特征：

一是以“两权分离、一宅两制”为主要特征的农村宅基地产权制度。宅基地所有权归农民集体所有，农户长期拥有宅基地使用权，宅基地所有权和使用权相分离。农户只拥有宅基地的使用权，宅基地使用权属于用益物权，权利人可以对宅基地长期享有占有、使用的权利，宅基地之上的房屋归农户个人所有，农户拥有所有权，农村宅基地使用权和农村住房所有权相结合。

二是以“一户一宅、限定面积”为主要特征的农村宅基地分配制度。“一户一宅”、“限定面积”是指农村村民一户只能拥有面积不超过省、自治区、直辖市规定标准的一处宅基地，这是我国现行农村宅基地使用及管理制度的核心，体现了国家保护农民基本生存权的法律承诺和严格保护耕地的基本国策。

“一户一宅”体现社会公平，“限定面积”可防止农村土地的滥占滥用。

三是以“主体特定、无偿使用”为主要特征的农村宅基地使用制度。“主体特定”是指农村宅基地仅限于本集体经济组织特定的成员享有使用权，具有身份性、福利性和社会保障功能。“无偿使用”是指农民无需支付代价即可取得宅基地使用权，获得最基本的生活条件。

四是以“限制流转、地随房走”为主要特征的农村宅基地流转制度。“限制流转”是指单独的农村宅基地使用权不得随意自由流转，但不禁止宅基地使用权依房屋所有权的转移而流转。“地随房走”是指农村宅基地使用权依房屋的合法存在而存在，并能随房屋所有权的转移而转移。

五是以“用途管制、审批监管”为主要特征的农村宅基地管理制度。国家通过科学编制和严格实施土地利用总体规划、村镇建设规划，从严控制村镇建设用地规模；通过严格“一户一宅”标准、规范申请条件、报批程序，严格审批管理制度。

二、我国现行宅基地制度存在的主要问题

我国现行宅基地制度在保障农民基本居住权、维护农村社会稳定、促进土地节约集约利用方面发挥了较大作用。但是，随着工业化、城镇化、农业现代化的快速发展，以一户一宅、面积法定、限制流转为核心内容的宅基地制度，没有体现宅基地在作为农业生产和生活基本条件的前提下所具有的要素特征和财产属性，不能适应农村社会稳定和发展的需要。突出表现在六个方面：

一是“一户一宅”的宅基地取得制度落实不到位。宅基地制度的核心在于保障农民的基本居住权利，农村宅基地实行的是“一户一宅”的集体经济组织内部福利分配制度，体现的是保障性，但现行农民宅基地合法取得权难以保障。一些地方多年未批放宅基地，农民新申请宅基地得不到批准，就在自己的承包地和耕地上违法建房，形成的“被违法”现象比较普遍。

二是宅基地使用中闲置浪费、粗放利用问题突出。在农民新申请宅基地得不到批准的同时，又存在着超标准占地和一户多宅问题，“空心村”现象不同程度存在，土地闲置、空置和低效利用问题突出。

三是宅基地退出机制缺失。在宅基地的退出上，《土地管理法》第65条只规定了三种情形（为乡镇村公共设施和公益事业建设需要使用土地的；不按照批准的用途使用土地的；因撤销、迁移等原因而停止使用的）可以由农村集体经济组织报原批准人民政府批准后，收回土地使用权，并予以适当补偿。宅基地收回政策过于原则性，收回程序和补偿标准缺乏具体规定，可操作性不强，更缺乏引导村民主动退出宅基地的有效机制。

四是宅基地管理存在政府职能不到位。编制和实施乡镇土地利用总体规划和村庄建设规划，有利于农民取得宅基地后依据规划建房，这是地方政府的管理职能。但乡镇土地利用总体规划科学性不够且修编滞后，村庄建设规划缺失，部分地方政府以没有编制规划或不符合规划为由不批宅基地。另外，农民住宅用地由县级人民政府批准，其中涉及占用农用地的，还要报省级政府办理，审批环节过多，审批程序繁杂、周期长、审批难、行政成本大，使得地方国土资源管理部门忙于微观审批而削弱了宏观监管职能。

五是宅基地管理中没有有效发挥村民自治组织的主导作用。农民集体经济组织在宅基地取得、分配、规划编制、使用、转让与退出及管理中处于“权利虚位”状态,未真正赋予村集体经济组织完整的产权主体，未充分发挥村民自治组织在农村宅基地分配、使用、监管和收回的主体地位和主导作用。

六是宅基地用益物权实现不充分。按照物权法规定，一般用益物权有占有权、使用权和收益权。宅基地使用权属于用益物权，占有和使用的权利已经得到了充分体现，但收益权未能充分显

现。导致一方面宅基地不能进入土地市场进行转让和流转，不利于农民土地财产权的实现；另一方面，在征地中农民宅基地的土地利益得不到分享，无法参与增值收益分配，宅基地用益物权保障不足。

三、改革完善我国宅基地制度的对策思路

《中央央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地管理制度。宅基地制度改革试点被纳入中央确定的重要制度改革任务。改革完善我国农村宅基地制度，应从以下五个方面明确改革目标任务和设计实施方案。

一是改革完善宅基地制度必须坚持我国的土地基本制度，这是改革坚守的底线。我国实行土地的社会主义公有制，宅基地属于集体所有，《中华人民共和国宪法》对此有明确规定。改革完善农村宅基地制度，必须在《宪法》的前提下推进。一些将宅基地私有化或国有化的改革观点和设计，均违背《宪法》精神。农村宅基地制度改革，必须坚守改革底线，确保土地公有制性质不改变。

二是改革完善宅基地制度必须慎重稳妥，不能冒进抢跑。将宅基地改革的总基调确定为“慎重稳妥”，主要基于三点考虑：一是宅基地是农民的安身立命之本，改革涉及农民的切身利益。二是宅基地制度是我国的基本土地制度，改革涉及土地所有制问题。三是宅基地改革涉及宅基地权能设置、产权属性、保障方式、有偿流转退出等内容，政策性极强。因此，宅基地改革既要加强顶层设计，按程序、有条件、分步骤推进，取得实效后再逐步推开，又要注重协调推进，统筹做好与宅基地制度改革关联度高的农村承包经营权流转、集体经营性建设用地入市、征地制度改革、户籍制度改革、农民住房财产权担保抵押转让改革等，要注重改革的关联性和耦合性，提高改革的系统性和完整性。

三是宅基地制度改革必须在坚持农村土地基本制度的前提下，做好顶层设计和方案实施。要始终把维护和实现好农民土地权益作为改革完善宅基地制度的出发点和落脚点。通过改革试点，科学确定农民住宅用地取得方式和农民住房保障的新机制和新办法，创新农村集体经济组织主导的宅基地有偿使用制度，探索宅基地自愿有偿退出机制。通过体制机制法制的完善，切实保障和维护农民宅基地权益。

四是宅基地制度改革必须注重发挥村民自治组织的主体作用。宅基地是农民集体所有的土地，农民是宅基地的占有者和使用者，村集体经济组织是集体土地所有权的主体，村民自治组织在宅基地改革中应当发挥主体作用。要通过宅基地制度改革，解决自治组织和农村集体经济组织在宅基地上无话语权、“说了不算”的问题，积极主动引导农村集体经济组织依法履行宅基地所有权主体的权利和职责，深入探索宅基地所有权的权能内容和实现形式，创新城镇规划建设用地区内农民“住有所居”、“居者有其屋”等住房保障形式。积极主动指导村委会建立完善农村土地民主管理制度，健全宅基地村级协商议事机制和“村规民约”，夯实基层管理基础。要维护集体土地所有权的法定权利，注重发挥自治组织在宅基地利用规划、宅基地分配、使用、有偿退出及日常管理中的主动性、积极性，切实发挥村民自治组织在宅基地管理中的主体作用。

五是宅基地改革试点必须先行取得法律授权。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。农村宅基地制度改革涉及突破《物权法》、《土地管理法》等相关法律，为充分发挥法治对宅基地制度改革的引领和保障作用，需要梳理试点内容中与现行法律不一致的具体条款，按照法定程序，先行取得法律授权。

（雷爱先，国土资源部土地利用司综合处处长/责编 张栋）