迈向“真协商”必须解决的几个问题——兼评俞可平、陈家刚等主编的《协商民主研究丛书》

◎彭勃 申彬

迈向“真协商”必须解决的几个问题
——兼评俞可平、陈家刚等主编的《协商民主研究丛书》

◎彭勃 申彬

当前，人人都说协商好，开展协商民主的紧迫性与重要性自不待言。中共中央编译局俞可平副局长、陈家刚研究员等主编的《协商民主研究丛书》（共七卷），从协商民主理论、国家机关协商、人民政协协商、社会协商、基层协商、协商技术与方法，以及国外协商民主经验等方面，全面阐述了我国协商民主建设过程中所面临的重大理论和实践问题。

笔者认为，在迈向真协商的路上，光靠提高认识，靠自上而下予以推行贯彻还是不够的。中国改革的历程也屡屡说明一点，缺失自下而上的动力，不能让实践者看到实实在在的价值和好处，其结果往往会大打折扣，甚至流于形式。改革开放以来，我们逐步形成了一个带有中国特色的公共治理模式，其政策机制和政策风格已经深深刻入各级政府的治理行为当中。我们要搞真协商，应该不是一时一地的单起设计，而是将民主协商作为一种新政策机制，全面而有机地结合到既有的治理与政策模式之中。因此，在建设真协商的过程中需要认真思考一个问题：这种新的治理机制与当前我国公共治理机制和政策文化，如何避免产生对立和排斥，从而实现有机结合与相容发展的目标。

一、协商民主与政策共识机制

任何一种治理体制，其政策都需要得到各方支持与呼应，都需要通过某种机制形成不同程度的政策共识。改革开放以来，我国的政策共识机制大致可以归纳为以下三个方面：第一，靠政治觉悟形成政策共识；第二，对国家与政府的信任与支持形成政策共识；第三，靠有效治理所累积的公共声誉形成政策共识。客观地说，这种政策共识机制在历史上相当有效，直到今天也仍在发挥作用。但是，随着国家治理进入新阶段，这种机制也面临新的挑战。

首先是低参与度和被动性的问题。政策

共识与合法性之达成，不是通过治理各方主动参与和积极建构的过程，而是将政策受众作为客体，通过宣传教育、价值引导形成共识。在信息开放、价值多元的时代，这一领域的工作难度日益加大。

其次，价值内容多于利益诉求。价值追求是重要的共识基础。真正有力的价值追求不应当是脱离实际的空中楼阁。实际上，美好梦想与客观现实之间需要找到一个相互契合与支撑的环节。

最后，也是最重要的，这种共识机制存在很深的内部裂痕。即价值层面上的共识强，落实到利益和理性考量上就不同；对整体治理的支持度高，但落实到具体政策上就不同；对上级的支持度越高，落实到地方和基层时就越不同。

可以说，社会主义协商民主建设的提出，也是针对当前治理与共识机制的不适应及其引发的治理难题。要用协商民主去改造和完善目前这种共识机制，主要还是要解决思想认识的问题。

第一，协商会不会导致政治讨论庸俗化，破坏价值体系？协商民主的参与主体，其出发点在很大程度上是利益诉求与理性考量。但是它的运行机理并不是杯葛角逐，以力取胜，而是平等对话，换位思考，以理服人。其目标不是利益分赃或摆平，而是通过辩论、商讨趋近共识。在此基础上，协商民主不排斥价值体系，反而会促进价值体系更为合理地表达，引导各方去理解和认同价值体系。

第二，协商会不会离散人心？协商民主的过程是充分讨论和个体充分参加，但协商的目标是达成更牢固的共识，其整体趋势是“聚”，而非“分”。例如，面对公共治理中的“老大难”问题，政府不能总是把在手中，怪民众不知情，不理解，“站着说话不腰疼”。不妨将这难题抛给大家来发表观点，参与讨论和寻找对策。这样，这个问题就变成大家共同面对的难题。即使协商过后也无法解决问题，也可以找到更合理的弥补和替代，至少可以得到更一致的理解和支持。协商民主旨在将个体与整体，部分与全局有机联结。在新时期下，协商应是凝聚人心之道，逐渐适应在众说纷纭中形成共识的模式。

第三，协商会不会使各方唯利是图，妨害公益？如前所述，协商的机制是在肯定权利地位平等的基础上，参与各方充分讨论和交换意见，更准确地了解对方的立场和诉求，甚至于更准确地认识自身所追求的利益目标。更重要的是，促进各方对整体利益的认识，并在此基础上调节自己的立场观点。协商民主以商讨、辩论、倾听等行为，将私人和局部利益与公共利益结合起来。当前我们常见的社会矛盾中私权扩张，公益艰难。缼乏限制和规范的私权，往往使处于中间地位的政府公权力束手无策。协商民主的机制是在私的基础上形成公共的权威，以有效节制私权，维护公益。

二、协商民主与快速决策模式

我们以往有一条成功经验，遇到重大问题、疑难杂症，政府看准方向，迅速决策，迅速实施，迅速见效。这种快速决策模式以决策过程中的时间优势换取政策运行的空间。很明显，协商民主的引入对这种决策模式必然构成直接影响。例如，延缓决策过程，拉长实施时间，甚至会由于延后与各方互动而丧失黄金时机，导致政策设想化为泡影等。

任何事都不是无条件、无代价的。快速决策模式的要求也颇苛刻，其中，决策理性要高明，实施过程要顺利，外部环境要恒定。如果决策失误，快速模式的意义就一笔勾销；如果实施遇阻，尤其是政策受众反弹，快速也无从谈起；如果外部环境发生变化，政策功效与设计会南辕北辙。因此，用协商民主调整快速决策模式势在必行。

第一，协商民主让决策过程快慢有致。治理现代化也体现为决策的精细化。不论轻重缓急，事无巨细都一味求快的做法越来越不可取。治理事务的性质是不同的，应该细分并分别处理。有的相对简单而有把握，有的事务本身复杂且不确定，在协商中放慢节奏甚至暂时搁置也许是最佳选择；有的事务涉及面广，受众复杂，如果在协商中吸取更广泛的意见，也许会有利于政策的有效实施；有的事务影响巨大深远，一旦决策实施，可逆性差，在协商中寻求更好的决策和实施方案，甚至中止也不失为明智之举。

第二，合理设置协商时间点，实现前慢而后快。现在的很多决策过程，总希望力排众议，一锤定音，早见成效。但政策过程是一个连续体，如果政策前端讨论不充分，决策方向、内容、实施方式，救济措施等方面出现不足和失误，后面的政策实施阶段必然遭遇反弹与阻滞，其快速功效将有可能化为乌有。在不少政策案例中可以看到，由于政策前端过于封闭，随后政策负面效应已经显现，民众的负面印象已经定型，这样不论采取什么补救措施都见效甚微。如果能合理设置协商介入的时间点，尽量靠前协商，保证全程协商，也许这在政策前期会放慢速度，但随后程序会减少阻力，获得更多支持，以达到前慢后快的目的。

第三，以有效协商改善治理，以小慢积大快。在当前我国的治理过程中，已经建立了不少协商制度和协商机制。现在同时面临着三重问题，即如何开展真协商，如何做到有效协商，如何提增协商深度。好的协商机制，可以在以下几个方面服务于政策绩效。首先，协商机制有利于审慎决策和正确决策，提高决策质量。其次，协商机制能提升公众的政策支持，提高政府与社会

之间的互信程度，治理生态的改善，对治理绩效的意义尤为深远。

尽量在某项政策中介入协商机制，虽然会明显迟缓政策速度，但对治理全局的正面效应明显；某个政策的一个环节中引入协商，对于整个政策流程具有意义。从局部上看，协商导致政策减速，但从全局视之仍然会提升效率，即以小慢累积大快。

三、协商民主与“集中”治理模式

建国以来我们形成了一个比较稳定和成熟的治理模式，可以归纳为“集中”模式。这一治理模式又大致表现在集中领导、集中决策、集中力量三个方面。当三个“集中”遭遇协商民主的新机制，必然会面临许多挑战和冲击。

集中领导是我国治理模式的政治优势，在治理实践中具体表现在政党组织的集中领导，自上而下的集中领导，以及整体对局部的集中领导。要建立中国特色的协商民主机制，需要将协商机制有效嵌入到集中领导之中。中共对国家和社会的统一领导，可以与协商民主的广泛性和分散性相结合，发扬执政党“从群众中来、到群众中去”的政治传统，将党的集中领导与政党协商民主机制有机结合起来。在上级对下级，整体对局部的集中领导模式中，同样需要协商民主机制有效统合起来。自上而下的领导机制，与协商民主的平等性和互动性之间，需要在具体的制度设计中加以统一。

集中决策是中国模式赖以成功的重要元素，体现在政府体系运用行政理性进行决策。但是，理性决策模式面临着许多障碍，包括政策问题难以界定；公共问题日益复杂化；无法获取充分的决策信息；以及各方在政策目标和价值观上无法统一等等。这些困难随着现代社会的不确定性和复杂性的提升又进一步加剧。协商民主机制的引入，在结构上运用协商所具有的分散性和互动性，丰富了单一行政集中决策的模式。它的好处体现在它能够打开决策参与的通道，构建一个协商互动的“决策市场”。就像市场经济提炼简化经济信息一样，协商民主所构建的“决策市场”，让更多主体参与到决策过程，通过信息交流、讨论、协商、妥协等过程，带入新的政策知识，汇集决策信息，形成更为精准的决策。

集中力量办大事，一直被认为是社会主义体制的优势所在。这种集中力量的模式曾经发挥了巨大作用，但是靠“项目制”、“典型带动”的资源集中方式，日益面临困境。行政资源和精力不成比例地投入部分领域，而其他大部分治理领域的事务则没有得到足够的重视。协商民主机制的引入，可以在一定程度上解决资源不足和资源分配不科学、不公平的问题。协商民主的开展，可以有效吸引社会各方的参与，协商民主的平台，同时也是公共治理资源汇聚的池塘，不断从市场和社会吸纳治理资源，改变政府一家“单打独斗”局面，是未来国家治理转向的一种重要策略。同时，以协商民主机制为基础，治理资源分配的科学性和公平性，可以较封闭式行政决策模式更有保障。在有效协商和科学决策后实现的资源配置，可以实现资源配置的集中性和分散性，实效性和公平性，可以使远景和近期目标之间的矛盾得到动态平衡。

我国治理模式业已形成的三大特征，共识机制、快速决策模式以及集中治理模式是构成中国模式的基本元素。协商民主机制的有机嵌入，一方面要解决如何与三大特征有机共存和相互强化的问题，另一方面，协商民主机制也在一定程度上化解了三大特征本身所固有的弊端，达到中和调节的功效。要实现协商民主与中国治理模式的有机结合，真正地走向“真协商”，需要认真研究中国治理模式的长短利弊，在理念上、制度上和机制上，运用协商民主机制完善、改造和充实我国固有的治理模式。以协商民主为新机制，锻造开放政治和开放的治理心态，全面推动中国国家治理的转型和现代化进程。

（彭勃，上海交通大学公共政策与治理创新研究中心教授；申彬，上海交通大学公共政策与治理创新研究中心硕士研究生/责编 刘玉霞）