用“四个全面”推进法院改革

◎汤维建

用“四个全面”推进法院改革

◎汤维建

马克思说：“理论在一个国家实现的程度，总是决定于理论满足于这个国家的需要的程度”。习近平总书记最近提出的“四个全面”理论，即“全面建成小康社会，全面深化改革，全面依法治国，全面从严治党”，就是适应中国现阶段发展需要的指导思想，是马克思主义中国化的最新理论成果。为了使人民法院的工作不断适应时代发展的需要，从上个世纪九十年代肇始，人民法院系统就迈开了改革的步伐。最高人民法院最近发布的《关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》（以下简称“四五纲要”），适应“四个全面”的战略布局要求，按照十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“深化改革决定”）和十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称“依法治国决定”）提出的各项要求，对人民法院的近期改革进行了谋篇布局和战略定位。最高法院的“四五纲要”无论就其内容抑或从其精神说，都较为精准地反映了中共中央“深化改革决定”和“依法治国决定”对司法改革和法治建设所做出的顶层设计要求，既有全面推进，也有重点突破；既固化和弘扬了既往改革成果，又在此基础上开辟了新的改革路径。

一、人民法院的改革应当坚持三个基本点

按照“四个全面”的要求，人民法院全面深化改革应当始终坚持三个基本点：

（1）坚持党对法院改革的领导。

法院改革涉及方方面面，政治性和方向性极强，只有坚持党的领导，

才能保证法院改革不致偏离正确的政治方向和改革道路，才能既防止在法院改革过程中出现原地踏步甚至走回头路的倾向，又防止出现脱离中国国情、盲目照搬照抄西方模式的倾向。

（2）要坚持按照司法规律进行改革。

司法规律是司法权在运行过程中客观地产生出来的必然联系和本质趋向。法院改革的过程，就是发现和探寻司法规律的过程，就是将所发现的客观规律表述出来并经由制度化而付诸实践的过程，司法规律是指引法院正确推进改革的理性指南。司法规律有一般规律和特殊规律之分。一般的司法规律是适用于任何国家、任何社会的司法规律，即任何国家的司法制度和司法程序都必须遵循这种规律，否则司法制度和司法程序就会偏离其本质轨道，这种偏离的部分迟早要成为改革的对象。一般的司法规律表现为司法的独立性、司法的中立性、司法的亲历性、司法的程序性、司法的被动性、司法的终局性等等。这些司法权的内在属性在制度构建过程中便外化为司法规律发挥指导性作用。

与一般的司法规律不同，特殊的司法规律是各国司法制度和程序在发展过程中所呈现出来的特殊的规定性，特殊的司法规律与一个国家的权力结构安排有关。目前在我国的法院改革中，既要遵循司法的一般规律，又要遵循司法的特殊规律。在司法的一般规律的支配下，法院改革应紧紧围绕制约司法权独立行使的地方性因素和行政性因素进行制度化剥离，实现司法改革的“两去”目标，即去地方化和去行政化。在司法的特殊规律的支配下，法院改革应紧扣司法独立的相对性这个主题，完善和强化司法监督制度和体系。司法的监督包括人大的权力监督、检察院的法律监督以及各种形式的民主监督和社会监督，应使法院的审判权始终在严密的监督下运行。因此，在司法改革中，既要讲司法的独立性，又要讲司法的制约性或可监督性，使二者并行协调推进。

（3）坚持司法的人民性。

现代司法和传统司法的一大区别就是司法的人民性。现代司法要求司法的全部结果和全部过程都体现出司法的人民性，应当广开司法之门，让人民群众更为便捷地参与司法，从而行使对于司法的知情权、表达权和监督权。应当按照“依法治国决定”的要求，发挥和强化人民陪审员制度在法院改革中的地位和作用，使司法的民主化和司法的职业化相向而行，相互促进，共同构成指导法院改革的两大基轴。要更加广泛和深入推进司法便民、惠民、利民工程，缩短司法和人民群众之间的距离，使司法真正成为社会主义的人民司法，体现出人民的司法主人翁地位和特征，使人民群众的根本利益成为司法的出发点和归宿点，以人民群众对司法是否满意作为判断司法改革成效的根本标准。

在法院改革中坚持了上述三个基本点，在党的领导下，按照司法规律，坚持司法的人民性，进行全面而深入的司法改革，才能够按照“依法治国决定”的要求，按照预期的路线图和时间表，实现司法体系的现代化和司法能力的现代化，从而形成具有中国特色的、能够充分实现公正高效权威价值目标的社会主义司法制度。

二、全面建成小康社会对法院改革提出的要求

全面建成小康社会的关键在于“全面”。“全面”不仅指人的全面，也就是小康社会覆盖人群的全面，更为重要的还指其所覆盖领域的全面。就后者而论，小康社会需要“五位一体”同时推进，包括经济建设是根本，政治建设是保障，文化建设是灵魂，社会建设是条件，生态文明建设是基础。这五个方面应当成为人民法院进行司法审判工作的重要指导，就其要者而言，在全面建成小康社

会的目标定位下，人民法院应当更加重视以下诸点：

（1）更加重视司法审判为经济新常态服务，并在这种服务中，形成司法新常态。

“新常态”已经成为我国经济发展的主题词和基本现状，作为社会治理的基本方式，司法工作应当适应“新常态”、引领“新常态”。因为，作为上层建筑的司法，理应适应经济发展的需要而在司法政策和方向上与时俱进。分解开来说，新常态下的经济首先是法治经济，司法应当通过其职能的行使，准确认定事实，严格适用法律，正确解决纠纷，为经济永续的发展提供切实的保障，这是司法的底线功能。新常态下的经济是以市场为导向的经济，市场在经济发展格局中处在决定性地位，司法应当捍卫市场秩序，通过反垄断、反不正当竞争等案件的处理，惩处破坏市场秩序的行为。新常态下的经济是创新的经济，追求经济发展中的内涵而不是外延是经济新常态的要义，司法应当通过保护知识产权来激励创新，推动中国经济由“中国制造”走向“中国创造”。新常态下的经济是开放的经济，要通过司法职能的作用，强化对涉外案件的处理能力，为中国经济走出去而保驾护航。新常态下的经济是平等者充分竞争的经济，司法应当体现法律面前人人平等的原则，对公有经济、非公经济以及个体经济等给予一体保护，使平等的市场主体能够焕发出无穷活力，使人民群众的智慧和创造力在经济新常态下得到充分涌流。通过服务于经济新常态，一个中国特色的社会主义的司法新常态将会加速形成。

（2）应当更加重视民生司法。

民生乃小康社会的核心要义，司法审判理应为保障民生而竭诚尽力。司法的民生保障主要体现在“五个安全”的建设上：即，食品药品安全、城市公共安全、个人信息安全、生产安全、环境资源安全五个方面。人民法院应当发挥其包括刑事审判、民事审判和行政审判在内的司法职能作用，严惩破坏上述五个安全方面的违法犯罪活动，确保平安中国建设顺利进行，确保小康社会目标的早日达成。

（3）应当更加重视农村司法。

人民法院司法审判职能的触角应当向农村纵深延伸，通过司法审判职能的全面履行，通过便民司法的全覆盖建设，解决好涉及农村、农民、农业的纠纷。通过对涉“三农”纠纷的妥善化解，确保土地流转中农民的合法权益受到保障，确保在新农村建设中和城乡一体化进程中农民利益不受侵损，平衡各方利益，减少和避免利益冲突和纠纷滋生。要在诉讼规则上着力加以完善和构筑，使城市里的司法和农村中的司法实现无缝对接，避免“城市里的规则”无法适用于农村纠纷的情况，创新多元化的诉讼体制和模式，使当事人主义和职权主义在具体类型的案件中得到优化配置，避免在诉讼方式上齐步走、一刀切。要特别注重在涉“三农”纠纷中推行普法责任制，广泛开展对农村纠纷的巡回审判，切实做到送法下乡，通过个案的生动审判有效进行法制宣传教育，传递依法治国的正能量，培育公民的法治意识，提升其维护己身合法权益的法律能力和水平。经过这样的过程，通过各种形式的法治宣传和普法教育，营造农村法治氛围，使农村司法充满生机活力。应当将农村司法作为培植和育成司法公信力和司法权威性的新的增长点，通过切实有效的司法便民、利民、惠民举措，使农村广大人民群众在普法中解决纠纷，在解决纠纷中接受普法，使他们切实感知社会主义司法的优越性，使他们产生出对于人民司法和全面依法治国的信念、信任和信赖。这就在司法权威的生成逻辑上，形成了一个先由城市向农村扩展，再由农村“包围”城市，最终取得人民法院司法改革全面胜利的良性发展道路。

（4）应当更加重视环境资源公益诉讼制

度的完善和实施。

环境公益诉讼已为“依法治国决定”所明确提出和要求，修改后的民事诉讼法在第55条中已明文确立了公益诉讼制度，人民法院第四个五年规划对此也有安排。人民法院应当因势利导，乘此契机，千方百计积极主动开辟环境资源公益诉讼渠道，通过广泛宣传动员，有序引导公益诉讼入法院，使法院通过环境资源公益诉讼，不仅形成一个保障生态文明建设的制度性支点，同时启发和引导其他类型的公益诉讼渐次形成，并经由各种形式公益诉讼的司法裁判，平衡司法与其他国家权力机关以及相关组织的内在关系，提升司法地位，强化司法权威。积极配合人民检察院探索提起行政公益诉讼的试点，通过这一重要的制度切口，使国家行政权的运行逐步纳入司法审判的监督轨道，确保行政权的规范化、程序化、高效化运行，克服和消除行政过程中的懒政、怠政、不作为、乱作为等各种弊端，推动法治政府的形成与塑造。

（5）应当更加重视社会纷纷多元化机制建设。

通过非诉讼纠纷化解体系的建设，推动社会治理体系现代化和治理能力现代化的提升。解决纠纷、预防纠纷、疏导纠纷、排解纠纷的能力之强与弱，是衡量小康社会是否形成以及是否臻于成熟、达于稳定的标志之一。这样一个社会的出现，需要法院通过司法职能的有效发挥加以推动。法院的主要职能是行使审判权解决纠纷，但不能局限于此，法院还应当通过如下途径为提升社会治理能力而做出贡献：一是通过积极提出司法建议，延伸司法触角，促使社会相关单位和部门改善制度规则和体系，改进社会治理的工作作风，提升社会治理的工作能力。二是突破司法藩篱，将司法与社会纠纷的多元化解决机制衔接起来。司法的地位在提升，司法的范围在扩大，司法的效力在强化，但无论如何，司法对于社会纠纷和冲突的解决不可能全部包办，而必须利用社会力量本身来提前消解各式纷争。司法在这方面大有作为的空间。一方面通过司法形成多元化纠纷解决机制，解除或减轻审判的负担，另一方面，通过延伸司法触角，拓展司法职能，支持和辅助社会组织和机构完善其解决纠纷的制度体系、机构设置，提升其纠纷解决能力和规范化程度。同时通过人民调解协议等司法确认制度和程序将司法救济和社会救济结合起来，通过司法确认的过程，发现人民调解等制度和机构运作中所存在的问题和制约性因素，提出有针对性的司法建议，引导和帮助社会救济制度体系和制度能力得以改善和提升。

（6）强化行政诉讼，克服“民告官”的体制和机制障碍。

法治政府是一个接受充分监督的政府，缺乏足够有力监督的政府，便难以依法行政，也难以实现行政权力的法治化、规范化和程序化。行政诉讼是通过“民告官”的形式将将政府行为纳入司法审查和司法监督的重要制度形态。新修改后的《行政诉讼法》克服了司法实践中存在着的部分困难和障碍，在一定程度上改善了行政诉讼的体制和机制，人民法院应当在此基础上深化推进行政诉讼制度的改革，切实解决行政诉讼中长期存在的“起诉难”、“原告胜诉难”、“执行难”等顽疾。“依法治国决定”提出要人民检察院积极探索行政公益诉讼试点。这一点在人民法院第四个五年规划中也有所体现。行政公益诉讼融行政诉讼与公益诉讼于一体，其所产生的保障作用是双重的，既有利于通过司法职能的行使维护社会公共利益，也有利于通过司法这一重要渠道强化对行政机关的监督和制约。人民法院对于人民检察院就行政公益诉讼制度的试点应予积极的配合和支持，促使人民检察院提起公益诉讼尽快形成定型化制度，并将之及时上升到立法的高度，使之成为我国诉讼体系中的重要类型和实践形态。

（汤维建，民革中央常委，中国人民大学法学院教授/责编 张栋）