对行政机关内部重大决策合法性审查机制的思考

文/中共山东省烟台招远市委党校 于晓娜



对行政机关内部重大决策合法性审查机制的思考

文/中共山东省烟台招远市委党校 于晓娜

【摘要】本文论述了重大行政决策进行合法性审查的重大意义以及应注意的几个问题。

【关键词】重大行政决策；合法性审查；法治政府

重大行政决策的合法性审查是指政府在作出重大行政决策前，由政府法治部门对决策的合法性进行审查的活动，合法性审查是健全依法决策的重要法定程序。

一、重大行政决策进行合法性审查的重大意义

首先，对重大行政决策进行合法性审查是健全政府依法决策，推进法治政府建设的关键环节。其实早在2008年《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》中就已经指出，要建立重大行政决策的合法性审查制度，规定市县政府及其部门作出重大行政决策前要交由法制机构或者组织有关专家进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不得作出决策。随着我国社会主义市场经济和民主法治建设的不断推进，市场主体和人民群众法治意识、法治观念建设的不断增强，政府面临日益增多、负责的法律事务和法律问题。因此，越是重大复杂的行政行为，越要注重从法律层面思考问题、解决问题。当前，一些行政机关领导干部和工作人员法治观念参差不齐，导致乱决策、违法决策。重大行政决策的合法性审查提高了各级政府决策的科学化、民主化、法治化水平，加强行政机关自我约束,并从源头上、全局上预防、堵塞违法行为的产生，因此，合法性审查是重大行政决策法治化的关键环节和重要保障，是防止违法行政行为出笼的“过滤器”和“防火墙”。

其次，重大行政决策合法性审查是维护群众合法权益，实现经济社会健康发展的迫切要求。政府是人民的政府，政府工作的根本宗旨就是执政为民，根本要求是维护最广大人民群众的利益。重大行政决策要符合经济社会发展规律，充分反映人民意愿，着力解决经济社会发展中的普遍性问题和深层次矛盾，政府的决策水平和质量集中反映了政府的执政水平和管理水平，如果决策失误过多，决策成本过高，都将直接损害决策部门在人民心中的形象。科学民主的行政决策尤其重大行政决策直接关系到人民群众对政府的信任度以及认同感。近年来，我国各级行政机关科学民主依法决策机制不断完善，各级领导干部决策能力和水平不断提高。与此同时，实践中也存在一些突出的问题，比如一些关系国计民生的重大项目由于政府的决策违背了规律性，出现了违法决策、专断决策、拍脑袋决策的现象，甚至有一些项目刚动工就终结，这既给国家、社会、群众带来了重大的损失，也不利于经济社会的健康发展，因此，要对行政机关内部的重大决策进行合法性审查。

最后，重大行政决策合法性审查是制约政府滥用权力，加强监督的重要途径。行政决策是行政行为的起点，规范行政决策行为是规范行政权力的第一道关，由于权力未被规范，一些地方政府出台公共政策、发布规范性文件很随意，在缺乏监督的情况下，造成政府权力滥用。因此，要把好这道关口。党的十八届四中全会《决定》中提出，要积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问制度，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。通过这项制度的推进和落实，政府在作出重大行政决策之时，不仅要听取各方意见，让公众参与，也让重大行政决策趋向合法性。

二、重大行政决策合法性审查应注意的几个问题

重大行政决策事项在提请决策机关讨论决定前，必须进行合法性审查，这是保证行政决策合法的关键，因此需要更加明确以下几个问题：

（一）明确重大决策的范围问题。所谓重大行政决策必须是行政机关职责范围内的重要事项，具有宏观性、基础性和全局性的特点。通常来讲，重大决策应该是对经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或者社会公众切身利益的事项，如制定国民经济和社会发展等方面的重要规划，涉及全面深化改革的重大决策，制定公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面的重大公共政策和措施，制定开发利用土地、矿藏、水流、森林等自然资源的重大措施，制定或者调整重要行政收费、政府基金的项目、标准以及实行政府定价的重要公用事业、公益性服务价格等。但是对于具体事项，各地的理解有所不同 ，对重大的理解也有差异。相同的决策议题，在省一级的政府部门决策可能是一般的行政决策问题，但是相对于地市级可能被认定为重大的行政决策。所以，作为行政机关，应该根据各地的经济发展情况来确定本机关内的重大决策事项。

（二）合法性审查应保持客观公正，避免形式主义。由于合法性审查的主体是政府法制部门，作为政府法制机构的工作人员是行政首长的参谋、助手和法律顾问，要对政府的决策权限、决策内容、决策程序等方面进行合法性审查。但是，在进行合法性审查时，政府法制部门隶属于政府，并非独立单位，具有依托性，缺乏中立性，往往受制于政府，不敢提出独立的法律意见。因此，要求其在进行合法性审查时，应保持客观公正，着眼于提高政府决策的科学化、民主化、法治化水平，从而避免政府决策的盲目性、任意性。因此，一些政府法制部门为了避免与政

府之间的矛盾，选择听之任之，怠于履行其职责，即使是审查也只是流于形式。

（三）合法性审查结论应常态化。《决定》将合法性审查确定为重大行政决策过程中的一道必经程序，要求政府法制部门把住合法关，同时就必然要求政府法制工作机构在进行完合法性审查后要出具审查结论，并且是要有一定的约束力的合法性审查意见书，不然，这一合法性审查程序就是可有可无的，形同虚设。在社会实践中，地方政府法制部门对行政决策合法性审查作出意见书的，并不常见，甚至许多合法性审查结论降格成为领导可用可不用的参考意见。因此，这就要求政府法制部门必须做出具有约束力、强制性的审查结论，并且这一审查结论应成常态化发展。

参考文献：

[1]曹康泰主编.国务院关于加强市县政府依法行政的决定辅导读本.中国法制出版社，2008年版.

[2]王仰文.重大行政决策合法性审查问题研究.南京大学法律评论，2005年.