为“辞官下海”套上制度的“笼头”

文/朱春奎

50岁的山东济宁市市长梅永红辞职“下海”经商，引发社会关注。高官离职“下海”的相关讨论再次火热起来，相关争议接踵而来。对官员“辞官下海”，表示理解的有之，质疑其动机的声音也随之凸现。为何官员辞职往往选择“从商”，而不是“从教”“从文”“从科研”“从公益”？

近来，北京、广东、浙江等省市，甚至包括一些经济欠发达地区，官员纷纷“下海”，或加盟知名企业，或自己创业，新一轮官员“下海”潮正在形成。9月6日，50岁的山东济宁市市长梅永红辞职。9月13日，“辞官下海”一周后的梅永红，以深圳华大基因库负责人的身份，出席了华大基因在新疆的一个活动。此事引发社会广泛关注，高官离职“下海”的相关讨论又开始火热起来，相关争议接踵而来。对官员“辞官下海”，表示理解的有之，质疑其动机的声音也随之凸现。为什么官员辞职往往选择“从商”，而不是“从教”“从文”“从科研”“从公益”？我们应该如何看待官员“辞官下海”？经济新常态背景下，公务员“辞官下海”何去何从？如何防范“辞官下海”变成“借官生财”或“权力下海”？

第四波官员下海潮

“下海”一词，起源于中国改革开放，意思就是做生意，也含有风险的意思。改革开放之初，市场经济开始繁荣，一个新的自由空间正在出现。一些人，主要是政府机关人员、企事业单位工作人员放弃在传统体制内的位置，转而到这一新的空间里创业经商、谋求发展，这样的行为被称作“下海”。改革开放30多年来，中国已有过三波官员“下海”经商热潮，而官员“下海”经商现象往往与市场作用的强化联系紧密。20世纪80年代中期，官员“下海”主要表现为“半下海”，比如有些官员到部门下属的单位与企业中去当领导，“充实基层力量”。这实际上只是原有编制待遇的平移。1992年邓小平南方谈话后，改革开放步伐加快，大量公务员再度辞官。这一时期官员“下海”多为“停薪留职”，不打破铁饭碗，一旦“呛水”，还可回去继续工作。2000年前后，政府机构改革精减人员，不少干部辞职。这时期“下海”官员身处要职的增多，“下海”后基本是去私营企业，特别是上市公司。此时，“下海”不再是停薪留职，而是辞职或提前退休。

2013年开始，官员辞职“下海”出现又一轮新浪潮。这轮官员“下海”潮是在新一届政府在下放审批权、打击腐败、提倡节俭、财产公示等方面已经取得显著进展，而近年来渐进推行的养老、医疗等社会保险类改革，也不断“蚕食”或拉平了公务员群体的“特权”和福利的背景下出现的。过去官员“下海”，大多保留或者希望保留公职身份，给自己留一条退路；而现在官员辞职，多是一刀两断，跟编制彻底拜拜。过去一些官员“下海”，要么是刚刚入队，要么是面临退休，要么是身处闲职，要么是晋升无望；而现在下海的官员，很多处在主要领导的位置上，也有很好的上升空间，可谓“位高权重前程好”。这次“下海”的官员职位较高，厅、处级干部多，“下海”后大多去私企当高管。与20世纪90年代许多官员带着“保险带”“下海”，只是试探“下海”，形势不好就及时上岸不一样，这次的“下海”则是正而八经的“下海”，是没有回头路的“下海”。

“辞官下海”的争议

2013年开始，官员辞职“下海”出现又一轮新浪潮。 图/CFP

官员“辞官下海”，有人赞成，有人反对质疑。赞成者认为，在经济社会新常态下，流动是正常的社会现象，并没有绝对的对与错。公务员只是一种职业选择，有人选择离开，也有人选择走进来，理应成为社会职业流动的常态。官场并不能吸引到所有的人，对于不想在官场、不宜在官场、离开官场更能“发光发热”的人，就应鼓励他们离开官场去其他领域实现自我价值。官员“下海”不仅有利于其自身价值的挖掘，有助于推动形成能者上、庸者下、劣者汰的用人导向和从政环境，还有利于促进“大众创业、万众创新”，可以为实体经济注入更多活力。

反对质疑者则认为，官员“辞官下海”是奔钱而去，而且多多少少还“挟权力余威”；“辞官下海”是一种明目张胆的权钱交易，有“对权力二次开发”之嫌。还有人提出，官员辞职“下海”要防止缘于职务的“期权效应”，即事先将自己的权力巧妙地转换成个人日后“跳槽”的资本。虽然从法理上讲，任何个体从商只要不违反法律和道德都应得到提倡和鼓励； 但官员是一个特殊的群体, 长期从政形成的人际关系网, 是一种无形的资产，可以为企业谋得难以想象的巨大利益，很容易给腐败留下空隙。

我们认为，没有必要对官员弃政从商、“辞官下海”作过分解读。这是因为，从法律上讲，官员辞职“下海”和政府制定官员“下海”政策，应该说都是有法律根据的。《公务员法》第13条和《公务员法》生效前调整国家公职关系的《国家公务员暂行条例》第7条，都明确规定了公务员有申请辞职的权利。从法理上讲，公务员除了有公务员身份外，还同时具有公民身份，作为一个公民，当然有选择职业的权利，这是一个公民不可剥夺的基本自由。但问题是，各级官员往往拥有一定的政府关系，其中一些身居要职的人还掌握着很多政府信息。这些官员一旦离职“下海”，就可能导致市场不公平竞争，也极易滋生官商勾结、权力寻租和期权腐败现象。因为在现实生活中，各级官员都或多或少地拥有一定的行政权力，掌握着部分行政和经济资源。官员辞职“下海”和政府制定官员“下海”政策有法律、法理根据，并不意味着每个官员“下海”和所有政府机关制定的官员“下海”政策都是合法的。

“辞官下海”需防“权力下海”

官员“辞官下海”并非新生事物，对官员“辞官下海”现象的讨论也不是今天才有的。近年来，公众对“官员下海”现象的讨论日渐升温。这场持续了多年的社会舆论争议，主要聚焦于一个核心议题：如何对“下海官员”或者“官员下海”予以约束。官员毕竟是拥有公权力的关键少数，对于他们的离职，总有一些问题不能被忽视。比如，官员跳槽是否会让国家利益受到损失？是否会因为某些“藕断丝连”的关系造成不正当竞争？这些问题，归结起来，也就是要警惕辞职官员背后的“权力余热”。应该说，在相关制度规范不健全、不透明的情况下，官员辞职从商有害无益。如何才能防止离职官员潜在的利益交换，确保人才的正常流动？关键在于制度，要进一步完善相关法规政策，给官员辞职后的“再就业”行为套上“笼头”，用严密的制度阻断离职官员的“权力余热”。

官员不是一般公民，什么时候可以辞职“下海”，辞职“下海”可以怎样、不可以怎样，是社会敏感且关注度高的问题。因此，在官员辞职“下海”问题上，绝不可任其放任自流、任性而为，尤其是对辞职“下海”欲进入企业任职的官员，必须严格规范管理。一方面，要严格按照《公务员法》的规定进行审批，任免通知明确注明这个过程。这样，就可以让公众知道这个人的辞职是符合程序的，自然就能免除很多误会。另一方面，要严格执行禁业限制，这是目前较为薄弱的环节。按照《公务员法》规定，公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员的公务员在离职3年内，其他公务员在离职2年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。

官员辞职“下海”必须遵守《公务员法》关于公务员辞职的限制性规定。政府制定鼓励公务员辞职下海的政策性规定，特别是经济补偿标准，必须通过听证会、网上讨论或其他形式广泛听取纳税人的意见，必须向人民代表机关报告，经相应人大或人大常委会审议、批准。

防止“辞官下海”变成“借官生财”，需要探索建立官员离职公示制度，要求离职的官员尤其是高级官员在所属政府网站以及当地主要媒体上公示其履历、离职时间、去向等信息，接受社会监督，确保离职限制真正得到落实。必须将《公务员法》相关条款加以细化，可以要求公务员离职或退休后在企业任职在一定期限内向组织汇报或备案，甚至对于前政府官员担任高管的企业到政府部门办事时予以特别监督，或设立回避制度。离职官员违反离职禁止性规定的，应没收违法所得，并视情节轻重予以罚款；接受单位明知离职官员违反离职行为禁止规定、仍接受其任职的，视情节轻重予以罚款、暂停营业等行政处罚；存在权钱交易行为的，按《刑法》相关规定处罚。

在防范辞职官员的期权腐败问题上，不能总是寄望于他们个体的自觉，或者幻想以所谓的设限、隔离等手段，促使辞职公务员个个遵纪守法，必须从制度源头和政府本身来加以约束，打压企业聘任辞职官员的冲动。这也为那些不搞期权腐败的辞职官员提供一种有效回避，为其正名和摆脱官商瓜葛提供便利。这不仅需要采取有效措施阻断少数官员辞职后的财路，从而打消他们的辞职冲动；更需要切断某些“权与钱”之间的链条，提高政府工作的透明度，打破人情交易、钱权交易等潜规则。与此同时，政府部门还需要深化改革、简政放权，让公权力运行更加公开透明。这样，即便官员离职或者退休，他们除了个人能力，并不拥有比其他人更多的优势，其人脉资源无法直接兑换成商业利益。

我们有理由相信，真正的人才优化配置应该是人才在各行业之间顺畅流动，各得其所，而不能仅仅是官商之间的旋转门。当公务员失去了特权的质地，回归到了普通职业，当官员辞职不仅可以从商，也可以从事教师、作家、科研学者乃至农民等其他行业，当然其他行业的人也可以通过正当程序而选择从政，才能称得上是真正的、正常的人才流动。

我们期待着，新一届政府能够继续推陈出新，在干部人事制度改革上，敢啃硬骨头，敢于涉险滩，“流水不腐，户枢不蠹”，在严格把好干部“进口”关的同时，大力疏通干部“出口”关，推动干部能上能下、能进能出、能屈能伸，真正形成优胜劣汰、充满活力的用人机制；让干部队伍中“在其位，不谋其政”的官员“下”去，让有能力有责任有担当的官员顶“上”来，让官员辞职“下海”前给公众一本“明白账”，同时要健全相关制度规范官员“下海”，实现干部进与出的良性循环，使官员“辞官下海”成为社会的常态。

如何才能防止离职官员潜在的利益交换，确保人才的正常流动？关键在于制度，要进一步完善相关法规政策，给官员辞职后的“再就业”行为套上“笼头”，用严密的制度阻断离职官员的“权力余热”。