慎言“福利依赖”

文/唐钧

最近一段时间，在研究社会政策和社会工作的专家学者中，“福利依赖”成为一个时髦的研究方向。不少相关研究都把福利依赖视为中国社会保障和社会救助制度的大敌，必欲置之于死地而后快。

然而，与此同时，也有一部分学者提出疑问：中国的社会救助标准如此之低——2014年，城镇平均低保标准月人均392元，仅占城镇居民月人均可支配收入的16%；农村平均低保标准月人均299元，仅占农村居民月人均纯收入的21%，这个收入水平仅能勉强维持温饱，亦即有食能果腹、有衣能蔽体，仅此而已，怎么就会惯出个“依赖”的毛病来了？

从国际经验看社会救助的复杂背景

社会救助制度，自其前身英国的“国家济贫”制度诞生之日算起，迄今已经515年了。当年设立这项制度的初衷，是为帮助没有劳动能力的贫困群体。为了保证来自纳税人的救助资金不被滥用，还特地为此而设立了“家庭经济调查（Means Tested）”的法定程序。从此，这项作为启动政府救助行动前提的行政程序，成为这一类福利保障制度最为显著的特点。

对救助对象的任意褒贬，最终会导致社会救助制度本身也被污名化和被边缘化。 图/CFP

但是，到了当代社会，社会救助对象的外延有所扩大，除没有劳动能力的贫困阶层之外，有劳动能力但没有工作机会的失业人员及其家庭也被纳入了救助范围。近年来，又出现了一个更为时髦的新概念——“工作贫困（Working Poor）”，意即有工作但收入太少仍不足以维持最低生活水准的劳动者及其家庭，他们也需要得到救助，这一点已经成为一个新的国际共识。从某种意义上说，在大多数国家和地区，后两者已经成为当今社会救助对象的主体。

这种变化，使得家庭经济调查的政策设计也相应变得复杂起来。尤其是对获得社会救助的资格审查变得更加苛刻。常见的是，领取救助金的失业人员必须每周（或每月）去政府的就业机构，报告在本周（或本月）是怎样努力地去找工作，并检讨没有成功的原因，还要说出下周（或下月）寻找工作的打算。否则，救助待遇就会被取消。更加严苛的是，在美国的一些州，法律规定：一个健康的人，在劳动年龄阶段只有3年或5年能够获得社会救助，而且每次领取救助金不得超过3个月或6个月。据说，这一切措施都是为了避免福利依赖。

从国内实际看社会救助的边缘脆弱

这样的国际趋势当然也会影响中国。“十二五”以来，民政部门对社会救助申请者的家庭经济调查也作出了新的规定。从之前只看家庭人均收入到如今收入和财产并重，为此也专门设计了对申请者收入和财产进行核查的种种科学手段。

在更为严格的家庭经济调查下，有不少原来的救助对象经重新核查被判为不合政策规定，因而退出了享受救助待遇的行列。这在城镇社会救助工作中显得格外突出，中国的城镇低保对象人数从2009年达到2346万人的“峰值”以后，便逐年下降，到2014年仅剩1877万人。5年间，减少了469万人，减少的人数占2009年城镇低保人数的19%。

当上述新政策的实施结果被当作政绩来宣传时，有一个带有明显贬义的词汇常常见诸报端，这就是“骗保”。本来是因为政策的变化，以致原来符合条件的变成了不符合条件，因此一部分原来的受助者退出了社会救助的行列，这是一个很正常的政策法规调整的结果，请问：“骗”从何来？

有研究发现，退出受助者行列的大约有30%左右是当年的“4050人员”，如今达到退休年龄后，可以领取养老金，因而不再接受社会救助。也有研究发现，在一些特大城市，退出者中有将近一半是因为拥有两套住房。因为当年的“4050人员”，现在已经年届50～60岁，他们的父母则应该在80岁及以上了。计划时期的老工人，有个栖身之地是个起码的福利待遇。如今老去，房子留给了失业的后辈也是情理之中的事，因而很多低保对象也会拥有两套住房。综上所述，政策改变导致的正常退出者，如今却被带上了“骗保”的帽子，岂不冤哉枉也。

社会救助对象本来就是极易受到社会排斥的社会贫弱群体，因此连这项制度本身也很脆弱，常常会同时受到来自两个方面的诟病：一种抨击是，这项制度太苛刻，左调查右审核，严重伤害申请者的尊严，但最后才给救助对象那么一点钱；另一种抨击是，这项制度“养懒汉”，救助对象不用工作，每月却有固定的救助金可领，这不是不劳而获吗？两边的道德高地都被占领，在居高临下的交叉火力夹缝中生存的社会救助日子是不好过的。但是，一个以人为本又亟盼稳定的社会，实际上又离不开社会救助这张最后的安全网。

当这些正常退出的救助对象被污名化时，其负面影响不可小觑。因为这会导致社会救助制度“养懒汉”的嫌疑不胫而走。福利依赖显然不是一个中性的概念，对救助对象的任意褒贬，最终会导致社会救助制度本身也被污名化和被边缘化。

中国的社会保障制度改革始于20世纪80年代，正赶上发达国家批判福利国家的热潮，于是就接受了“福利国家是个坏东西”的价值判断。中国的政界和学界还有一个特点，就是一旦有什么“理论”先入为主，就很难走出来。80年代发达国家的福利改革，在西方早就引起了种种反思，但在中国却仍然有稳固的市场。

从三个故事看社会救助的政策目标

最近，有研究者将福利依赖与就业动机——是否促进就业和提高工作的积极性——挂起钩来。不利于促进就业和提高工作的积极性的，就有造成福利依赖的嫌疑。

一般来说，这个说法是对的。譬如在本世纪初最低工资水平普遍偏低时，曾经提出“最低工资×2＞低保标准×3”的计算公式，也就是说，一个家庭夫妇两人外出工作都拿到最低工资，应该大于一家三口都领取低保金。否则，为什么要出去工作呢？

但是，必须要考虑到，单纯地强调“就业动机”仍然是有问题的，接受社会救助与劳动就业之间的关系是很复杂的，决不能简单处理。先讲三个故事。

第一个故事，是湖南省一位媒体记者讲述的他自己的采访经历，听了之后极为震惊。湖南有一个山村，村里有30多个光棍，社会上传言，这些光棍都是懒汉。理由是，都是有胳臂有腿、脑子也清楚的小伙子，只要外出打工，就不会像现在这样受穷，也不至于娶不上老婆。记者知道后，觉得不可思议，于是他亲自爬山涉水到这个村子里去采访。最后得到的事实真相是：这些小伙子家中都有卧病在床的老人，为了照顾老人，所以不能外出打工——原来他们穷得“打光棍”是被孝心所拖累。

第二个故事，是一个当年下岗失业高潮时做调查研究记录的案例，至今觉得还是很有典型意义。当时，有地方政府组织下岗女工去一个合资的食品厂打工。这个厂子建在离市区较远的开发区，每天上班虽然有班车接送，但路上来回要花3个多小时。过了几个月，去上班的下岗女工渐渐都退出了。一问缘由，原来是因为上班要干10个小时，加上来回通勤，差不多一天在外14个小时。家中老人、孩子没人照顾，但挣的工资也只有500元，所以有点得不偿失，就不去了。当时的说法是：不挑不拣，马上就能就业。作为宣传口号有点偏颇，这也不足为怪，但既然整个社会经济大背景已经是市场配置人力资源，“不挑不拣”就不是公平交易了。

第三个故事，是本人在日本大分大学参与中日韩“社会救助制度”专题讨论时听日本学者阿部教授讲的，听了以后也很震惊。日本对失业人员领取救助金有严格的规定，有个40多岁的单身男性，因病不能工作，按规定每月都要向政府就业机构提交医院证明。有一次是医院的检查出了问题，看检查指标都已经正常了，但这位先生的病情实际上还很严重。他把检查报告交上去后，左等右等，都不见救助金到账。半个月后，竟被发现活活饿死在家中。这个事件在日本引起了很大的轰动，公众纷纷谴责制度的不人道。

讲上面三个故事，主要是想表达两层意思。第一层意思比较直接：一个失业人员没有去就业，其实原因很复杂，所以不能用生硬的条条框框，譬如“福利依赖”去一刀切。这种常常会导致官僚主义恶果的行政行为，与建立社会救助的政策目标不相符。

第二层意思是想把以上的经验性知识理论化，同时也探讨一下社会救助的政策目标到底是什么？社会救助的政策目标可以说有两个：第一是社会公正，第二是社会稳定，这两者虽有次序先后，但却是相辅相成的，因为其中蕴含在背后的价值理念是人文关怀。如果强调社会公正过甚，在社会救助制度实施中的表现之一就是过于偏激地反对“福利依赖”和“养懒汉”。这时，社会稳定的目标往往就被置之脑后，政策后果很有可能是事与愿违。当不良的政策后果出现时，社会公正实际上也就无从谈起了。

从理论评析看社会救助的人文内涵

讲到福利依赖，“福利国家”总脱不了干系。但是，在国际上，尤其在发达国家，片面强调反对“福利依赖”恐怕也是一种右派的主张。左派的观点还是基本肯定“福利国家”的理想的，《危机后的反思——西方经济的改革之路》的作者之一汉斯约里·赫尔在接受《文汇报》采访时谈到：这些类似的政策（如罗斯福新政、福利国家），在当时所有主要的资本主义国家都得到了实施，于是便有了20世纪50～60年代的黄金时代。

所谓“福利国家”，其实是二战后在当时“战时共产主义”的社会氛围中，以凯恩斯经济学为理论基础，以贝弗里奇报告为制度蓝图，国家、劳动和资本三方达成的一个“社会契约”。在经历了长达十几年的资本主义黄金时期后，资本首先悔约。因为人力资源价格提升和环境保护主义、消费者运动的发展，发达国家的生产成本不断提高，资本因此而不想再受本国社会经济环境的制约和政府的管束。从资本输出到经济全球化，成功地完成了从民族资本到国际资本的“华丽转身”。资本跑了，政府的税收出了问题，以“高收入、高税收、高福利”为基本运行模式的福利国家被釜底抽薪，因而难以为继，这才是福利国家不可持续的事实真相。

资本全球化了，不再受民族国家的管束，但政府和劳动这两方是无法随意离境的。于是，维持福利国家运转的税收重任就落到了中产阶级身上，这必然会引发中产阶级的不满。上个世纪80年代英国的撒切尔夫人和美国里根总统的“福利改革”，后来被称为“拿穷人开刀”的十年。从某种意义上说，其隐藏的政策目标很可能是试图把中产阶级的愤懑引向最无权无势的社会底层。用“福利依赖”这个概念，让穷人来承担福利国家难以为继的责任。当然，当年的“福利改革”也不是一无是处，但不管其动机如何，结果是成功地拿福利国家，尤其是拿穷人充当了替罪羊。

中国的社会保障制度改革始于20世纪80年代，正赶上发达国家批判福利国家的热潮，于是就接受了“福利国家是个坏东西”的价值判断。中国的政界和学界还有一个特点，就是一旦有什么“理论”先入为主，就很难走出来。80年代发达国家的福利改革，在西方早就引起了种种反思，但在中国却仍然有着稳固的市场。

如今，我们正信心满满地走向全面小康。从这个意义上说，对于贫困人口最起码的生活水平的保障，是“一个不能少”的。所以，对于“出身”并不那么单纯的“福利依赖”的概念，必须慎用。

最后，我们是否需要讨论一下中国的社会救助对象中是否有“救助依赖”的现象。应该承认，有，但绝对是少数。一项制度的执行，总应该有个容错率。现在社会救助制度的差错率，实际上距离临界点还很远。综上所述，在社会救助制度的实施中，为了确保社会救助制度的人文内涵得以实现，为了保证全面小康的“一个不能少”，夸张点说，还是“宁可错保一百，不可遗漏一个”为好。

顺便说一句，中国真正的“福利依赖”实际上是在官场。当那些地方干部宣布一个“好消息”——“我们又被评上贫困地区了”的时候，给他们戴上“福利依赖”的帽子，那是再合适不过了！