污染减排须政府、企业和公众合力攻坚

文/彭文斌 向昊 熊文瑞

在传统的环境监管体系中，政府和企业扮演主要角色，公众力量没有得到充分利用。实践证明，仅仅依靠政府监督来促进环境保护是远远不够的，还需要公众真正地参与到环境保护的实践中来。

2015年10月29日，中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）明确提出，需要加大环境整治力度，实施最严格的环境保护制度，形成政府、企业、公众共治的环境治理体系。

“十二五”时期是我国经济社会发展极不平凡的5年，面对复杂多变的国际环境，“中国号列车”平稳换挡、合理提速，实现了经济的快速发展和社会的和谐稳定。目前，中国经济已经进入了“新常态”，但是经济发展带来的环境污染问题仍然比较突出。据2014年《全国环境统计公报》和《中国环境状况公报》统计，全国废气中二氧化硫、氮氧化合物和烟（粉）尘排放量，分别达1974.4万吨、2078.0万吨和1740.8万吨，工业排放各占88.1%、67.6%和83.6%；对全国161个地级及以上城市的空气质量进行检测，仅有16个城市空气质量年均值达标；全国废水排放量为716.2亿吨，其中工业废水排放量205.3亿吨；全国一般工业固废产生量达32.6亿吨，全国一般工业固废综合利用率低于发达国家，仅为62.1%。由此可见，工业企业仍然是污染排放的主体，我国环境保护工作任重道远，面对日益严峻的环境问题，污染减排需要以工业减排为核心的全行业共同完成。

十八届五中全会通过的《建议》把生态文明建设提升到更高的高度。“绿色发展”将是“十三五”期间的重中之重。这需要作为正式环境规制主体的政府部门、非正式环境规制主体的社会公众和企业自身共同践行“绿色发展”理念，有效缓解环境污染问题，实现经济社会可持续发展，建设“美丽中国”。然而我国正式环境规制主体存在着政策体系不健全、内部腐败滋生等问题；非正式环境规制主体更是无组织，缺乏使命感。为此，我们需要从以下几个方面加强对各主体的建设。

加强正式环境规制主体的外部保障及自身内部建设

一是完善环境规制政策。经济合作与发展组织（OECD）各成员国的经济发展表明，环境政策在建立环境监管的长效机制和提升环境工作者效率中发挥重要作用。“十二五”期间是我国环境政策快速完善的发展期，国家加快了环境政策制定的步伐，各部委连同环保部共同出台了涉及环保信贷、环境污染责任保险、排污权交易以及税收等相关法律法规。地方政府积极开展环境政策试点工作，辽宁、浙江和海南等省份积极开展生态功能区和矿产开发区的生态补偿试点，环境政策成效初步显现。但是，环境政策的实施仍然存在诸多问题，主要体现在相关的行政法规缺乏法律支撑、环境政策的作用空间有待进一步拓展、环境政策之间协调不够。因此，我国需要在以上方面进一步完善相关政策体系，重点加强环境公共利益损失索赔与生态环境服务功能损失应急修复等环境保护措施的法律支撑，进一步强化地区环境立法的地位与作用，同步拓宽地方环境执法广度，充分发挥地方立法对中央立法的协调作用。

二是杜绝规制主体内部腐败。被外界视为“清水衙门”的环保监管部门，近年来也成为腐败的多发地。根据中央纪委监察部网站显示，2015年2月中央巡视组发现，有关领导干部的亲属插手环评审批工作、环评机构资质审批“花钱买证”等现象频繁发生，监管不严造成的环境污染事故和寻租行为屡禁不止。防范环境监管部门，特别是基层监管部门的内部腐败，坚决肃清环境监管队伍，需要建立健全内部监管制度体系，强化权力约束机制和环评工作的刚性。

目前，中国经济已经进入了“新常态”，但是经济发展带来的环境污染问题仍然比较突出。图为2015年11月12日，山东济南雾霾弥漫，市区空气质量指数达重度污染级别。 图/东方IC

促进非正式环境规制主体的发展

一是促进非正式环境规制主体组织化。民间环保组织已经成为我国环保事业蓬勃发展的重要推动力量，目前，我国已经成立了中华环保联合会、自然之友、地球村等环保组织。虽然数量众多，但是我国的环保组织起步晚、发展不均衡、欠缺独立性和使命感，极大地限制着其应有的效用。因此，政府可以适度放低公益事业组织的申请门槛，积极引导非正式环境规制主体进行注册登记，辅助新成立的环保组织发展壮大。

二是建立健全奖赏机制。浙江省金华市环保局为激励公众积极参与环境监督管理工作，出台实施了《金华市环境违法行为举报奖励暂行办法》，根据社会贡献度给予举报人50～5000元不等的奖励。不过奖赏机制带来环境监督绩效的同时，也可能导致举报不实、故意夸大事实等恶性行为，这势必会导致环境监督工作的低效率。所以，实施奖赏机制的同时，需要提高公众的环境监督的道德水平，防止出现盲目参与、过激参与等问题。

三是提升非正式环境规制主体使命感和安全感。环境保护部于2015年9月1日正式出台实施了《环境保护公众参与办法》，旨在鼓励公众积极参与环境监管，完善公众参与制度，保障公众知情权。环保部门需要加强对非正式环境规制主体的宣传教育工作，通过项目资助增强公众参与环境整治的使命感；开辟公众参与的新途径，保障公众安全，确保环境保护公众参与工作的顺利进行。

四是增强生产企业环保意识。目前，诸多地区出现环境监督部门拧不过招商引资“土政策”的现象，特别是面对地区的大型企业时，基层环境监管部门往往“胳膊拧不过大腿”，这给环境监管工作带来诸多不便。同时，我国企业缺乏污染治理的内在动力，这是环境保护的一大障碍。企业需要提高自身的环保意识，弘扬企业的环境保护道德责任，以“绿色发展”为中心，提高改造现有的生产技术水平，提升环境保护能力。

建立政府、企业和公众联控体系

政府、企业和公众是环境监管的三大行为主体。在传统的环境监管体系中，政府和企业扮演主要角色，公众力量没有得到充分利用。实践证明，仅仅依靠政府监督来促进环境保护是远远不够的，还需要公众真正地参与到环境保护的实践中来。在此基础上，才使政府、企业和公众之间形成良性互动，进行信息交流、分权决策，实行联防联控，推进环境的综合整治。政府需要时刻坚守工业企业减排的主战场，实施污染排放“问责制”，加强对地方大型企业的生产监管，提高公众对工业污染事件高发的认知度；企业需要强化行业排放总量控制意识，调结构、促发展、淘汰落后产能，从生产减排向管理减排和结构减排转变；公众需要尊重自然、保护自然，强化环保意识，着眼当前并考虑未来，切实维护好自身的环境权，发扬环保见义勇为精神。