完善农地抵押贷款制度的思考

◎ 文/程郁

经济观察JINGJIGUANCHA

完善农地抵押贷款制度的思考

◎ 文/程郁

农村金融供需失衡已经成为制约我国农业与农村发展的重要障碍。当前的正规金融制度体系与农村生产经营制度的不适应性，导致了我国农村金融缺口呈现持续扩大趋势。十八届三中全会决定要求，赋予农民对承包地承包经营权和集体资产股份的抵押、担保权能以及宅基地用益物权，为激活农村金融市场提供了重要的制度条件。但发展农村土地抵押融资还需要一系列配套制度的支持，以促进市场的形成和发展，从而以农村土地市场与农村金融市场的成熟完善和相互之间良性互动为基础，保证农地抵押融资在风险可控的条件下有效支持农村经济的发展和农户收入的提高。

发挥土地融资功能是支持农业现代化发展的条件

1.我国正处于城镇化快速发展和农业经营深度转型的关键时期

（1）工业化与城镇化的推进，使得2.7亿农村劳动力流入了城市，其中已有5000多万户农户把自己不耕种的土地流转了出去，土地流转规模近5年内翻了1.5番，截至2013年底，全国承包耕地流转面积达到3.4亿亩。

（2）农村耕地资源的自发市场化调节促进形成了一批规模经营主体，到2012年底，全国经营耕地面积在50亩以上的专业大户已达287.5万户，其中，家庭农场87.7万户，经营土地面积1.76亿亩，户均经营耕地200.2亩，年收益18.47万元，均明显高于普通承包农户。农业规模化新型经营主体的大量兴起，预示着我国的农业生产方式将发生巨大的转型。新型农业经营主体扩大生产规模、改善设施与生产条件需要大量的资金投入，这是现有的小额信用、联保农贷业务难以满足的。农业现代化发展需要更深入的金融支持，农地抵押贷款制度创新是实现“三农”贷款增信最关键的突破口。

2.农业的规模化经营使土地经营权抵押具有现实可操作性，是建立可持续的农地金融制度的基础

（1）从供给角度看，只有规模经营的土地才具有抵押的价值，且规模经营主体的大量崛起能够使土地的经营权更具有市场价值，为抵押权的实现创造现实的条件，银行才愿意接受土地作为抵押。

（2）从需求角度看，只有规模经营主体才有更大贷款资金需求，才有必要以土地抵押进行贷款增信，且以高效的产业化生产为支撑创造更高的经济收益，实现更有效地信贷资金配置效益。产业是金融立身之本，只有金融促进产业的发展，才能确保金融自身发展的可持续性。农村金融的商业可持续机制的建立，关键在于推动农业与农村生产向高效率、高价值的现代经营方式转型，在农村建立起金融支持产业升级、产业带动金融创新良性互动的资金价值链循环。

3.土地抵押融资在各国农业现代化转型中具有举足轻重的作用

在主要发达国家，农地抵押贷款是稳定和支持农业生产者的重要制度基础，为农业生产者扩大经营规模、改进生产方式、改良土壤质量等现代化经营方式提供长期的、稳定的低成本资金供给。美国、法国、德国发展农地抵押贷款是为了给农场主购买土地和农业固定生产资料提供低成本资金支持，一直到现在美国仍然是通过农地金融制度促进其农地休耕、水土保持和目标价格补贴等政策目标的实现；日本和韩国的农地金融制度主要是为了引导土地改良、促进适度规模经营、改进生产技术、提高土地利用效率和扶持自耕农发展；我国台湾地区的农地抵押贷款是配合“小地主大佃农”政策的实施，重点为“大佃农”提供无息的土地租赁贷款和低息的购地贷款、农机贷款支持。

农村土地抵押融资需要系统的制度创新

长期以来，我国农村“贷款难”的根源在于金融机构对农户提供贷款面临风险、成本与收益的不对等性。我国以小农为基础的家庭经营模式具有弱质性和分散性的弱点，致使对农金融服务存在较高的风险和成本。由于农户缺乏有效抵押资产以及农村抵押资产存在的变现障碍，使得金融机构缺少化解风险的渠道和机制，这是其对农“惜贷、慎贷”的重要原因。探索农地抵押贷款制度有利于破解当前农村金融发展的困局，但我国农村土地所承载的社会保障功能又使得这一制度具有复杂性：既需要将农地有效接入市场发挥其资产功能，又必须要防止市场对农村和农民利益的侵蚀；既离不开政府的支持、引导和保障，又必须要建立起市场可持续发展机制。因而，它需要全面系统的改革和在限定条件下创造性制度安排来解决当前所面临的各种约束与矛盾。

1.我国法律对农地抵押的约束要求农村产权制度创新

现行法律对农村集体土地使用权抵押的限制，决定了当前农地抵押担保制度必须建立在对土地权属的进一步分割与确立的基础上。由于我国现行的《担保法》、《土地管理法》及《物权法》均规定，农村的耕地、宅基地、自留地和自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。《农村土地承包法》也仅仅是放开了对“四荒（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）”承包经营权的抵押。因而，在现有的法律框架下，农地抵押融资需要对土地权属进一步细化分离，将“土地所有权”、“土地承包权”、“土地经营权（或使用权）”以及“土地收益权”相分离并分别给予确权，以用益物权为基础设置抵押，才能破除农地抵押融资的制度障碍。如吉林和山西是以“土地收益权”、浙江和湖南是通过对“土地经营权”确权来设置抵押。

2.农村土地权益抵押融资需要以土地流转市场的培育和建立为基础，形成一套完整的制度体系保障其有序运行

农村土地权益能够用于抵押的先决条件是土地权益可确认且收益价值能够有保障地实现，这就要求其实施必须建立起“土地使用权证+土地经营运营机构+流转交易平台”三位一体的支撑。从试点经验看，不管是采取什么模式，首先都需要通过对土地权益的有效确权形成普遍认可的价值凭证，再成立相应的土地经营机构以土地的价值经营为贷款提供反担保保证，为保证抵押土地的合理定价和价值有效兑现，还需要建立联网的土地权益交易所或流转服务中心。农地抵押融资本质是由政府帮助搭建一个中间市场平台，将农村最大的经营性资产有效盘活作为解决当前农村金融制度困境的杠杆。

3.金融机构风险控制对土地商业化价值的需求需要农村土地运营模式的创新

农村土地成为合格抵押物的关键条件在于其具有较为容易变现的市场价值，而农村土地因为缺少市场交易使其土地价值还难以有效体现。农村土地零散性、生产多样性以及地力的差异性给其价值评估带来巨大难度，建立农村土地流转市场、促进土地价值的合理形成还需要一个漫长的过程。《商业银行法》规定金融机构自身不能经营不动产，因此农地抵押融资需要发展专门的土地运营平台，在促进分散的土地集约化、规模化经营的基础上以业务模式的创新助推实现以土地有效利用为基础的市场价值提升。

4.农业的基础性地位以及农村土地的复合性功能要求风险保障制度创新

农村土地抵押贷款既需要防范由农业经营脆弱性导致的信贷风险，又要防止抵押土地处置不当所引发的粮食安全、生态恶化与农村社会发展风险。其有效发展和全面推广有赖于严格的农村土地管理制度约束、有力的社会保障制度保障以及发达的金融保险生态系统支撑。当前国内的试点主要是在执行层面采取抵押率的控制、贷款期限限制以及政府的风险补偿来防范和控制风险，但上层制度的风险屏障和市场化的风险分散机制均尚未建立。在当前政策性金融服务不足、农业保险保障率不高、农业信贷保险尚未发展、农村社会保障机制匮乏的条件下，农地抵押贷款对银行和农户来说均面临着较高的风险。因而，农地抵押贷款的发展必须建立市场化、社会化、政策性多重结合的风险分散机制和相关的制度安排。

完善农村土地抵押制度的建议

一系列制度环境的缺失与缺陷制约着我国农村土地产权抵押贷款发展，这是当前试点难以全面推广的重要原因。为了有效发挥农村土地融资功能，为我国农业现代化发展提供有力的金融支撑，亟须完善相关法律以及农村土地产权、农村土地管理、风险防范等制度体系，使农村土地产权抵押融资能够在各环节协同支持下形成内生可持续发展的生态环境。

1.确立农地抵押贷款业务开展的法律基础

应对各地将农地使用权、经营权和收益权分割独立用作资产抵押的实践探索给予积极的认可。加快推进土地承包经营权、宅基地使用权的确权、登记、颁证、流转等基础性工作，使农地权益成为合格有效的抵押物。修订《物权法》、《担保法》和《土地承包法》或相关的司法解释，明确农村土地承包经营权、宅基地使用权抵押、转让以及抵押债权流转的权益，对金融机构农地抵押权的实现给予充分的法律保障。

针对农村土地的特殊性，应制订专门的农业抵押贷款法，对细节方面给予明确的规定，以规范和约束承包户、经营户、土地银行或土地合作社、贷款银行以及抵押公司等涉及农地金融业务主体之间的权利与义务关系，充分保障各自土地承包权、经营权及抵押权的充分实现。

2.出台相关的政策和意见支持和规范农地权益融资的发展

目前，各地对农地权益抵押融资探索已经取得初步成效，但国家层面尚未出台明确的意见和政策给予支持和指引，使得地方对下一步发展存在迟疑和困惑。国家有关部门应尽快联合出台相关的支持意见和配套政策，确立其业务开展的制度合规性，明晰相关的制度规则、规范具体的操作实践。为稳定农业生产与农村社会的稳定，应当限定抵押土地流转后原则上不得变更土地用途，限制向非农人口和企业流转的比例，严格将包括利率、评估在内的综合贷款成本控制在一定范围内，确保土地权益人具有对抵押土地优先赎回权，对一定额度范围的小额贷款采取免评估放贷。

3.健全和完善农村土地权益价值评估和流转机制

加快建立健全农村产权交易体系，通过有效的供需对接和公平的挂牌竞价完善土地权益的定价机制、价值实现机制和流转分配机制。支持各地根据自身的条件以信托、债券、票据等方式探索土地权益资产化、证券化的可操作方法，将土地权益转换为有价值呈现且便于兑换和交易的证券，以相应的证券来实现土地权益抵押融资，逐步减少中介和价值评估环节，简化融资程序和降低融资成本。

4.培育多种形式的非营利性土地权益经营机构

农地价值的充分实现需要以有效经营运作为基础，而农地开发经营和资本化的前提是要满足国家农业发展战略需要，因而农地经营主体应由承担政策义务的非营利主体来承担。一是鼓励和支持各地土地合作社的发展，以土地经营权入股形式促进土地连片集中的规模化经营。二是建立农地抵押银行，以政府信用为担保利用土地抵押权在公开市场上为农地抵押贷款筹集资金，建立对基层土地抵押贷款发放机构的“批发贷款”机制，从资金来源上根治当前金融机构风险控制与农村金融需求的不匹配性。三是建立政策性的农地开发公司，对农地进行集中化的开垦、修复以及农业现代化生产的基础设施开发建设，提高土地的生产力，进而盘活耕地资源、提升土地价值。

5.建立多层次的风险防范与保障机制

鼓励农地抵押融资与担保、保证、信用、证券化等多种风险管理机制相结合发展。完善农地抵押贷款信息系统，与土地产权登记信息系统相互支持，形成对农户土地状况、土地收益、流转价值以及资产和信用系统记录，支持对贷前的信用评价、贷款跟踪管理的有效风险控制。加强保险的保障支持，要求农地抵押贷款购买相应的农业保险，由财政给予一定保费补贴购买农业保险；在国家层面建立农业信贷保险制度，要求开展农地抵押贷款的金融机构按照未偿还贷款的一定比例缴纳信贷保险金，与财政资金共同成立农业信贷保险基金。建立抵押土地的回购和收储制度，保障土地价值的有效周转与流动。

■ 编辑：蔺丽莉

作者单位：（国务院发展研究中心农村经济研究部）