青少年公共体育服务体系建设现状、问题与完善对策 *

青少年公共体育服务体系建设现状、问题与完善对策*

童建红1，2，李建国1，张伟3

( 1.上海体育学院，上海200438; 2.广西科技大学体育学院，广西柳州545006 ; 3.山西师范大学体育学院，山西临汾041000)

摘要:运用文献资料、访谈、实地观察等研究方法，对青少年公共体育服务体系的现状、问题及对策进行了研究。青少年公共体育服务体系建设虽取得一定成绩，但是仍然存在青少年公共体育服务理念不到位;青少年公共体育服务供给主体的碎片化;青少年公共体育服务主体责任泛化;青少年公共体育服务非均等化等诸多问题。从增强青少年公共体育服务意识;建立综合协调机构——青少年公共体育服务委员会;建立多元主体协同互动的青少年公共体育服务治理格局;完善政府青少年公共体育服务职责体系等方面提出的对策和建议。

关键词:青少年;公共体育服务体系;服务理念;服务主体

中图分类号:G812.45

文献标识码:A

文章编号:1007－323X( 2015)03－0001－05

收稿日期:2015－03－02

作者简介:童建红( 1981－)，男，湖北武汉人，讲师，博士研究生

Abstract:Using the methods of literature review，interviews，observation，this paper analyzes the present situation and problem of adolescents public sports service system in China.Research reveals that the youth public sports service system has made great achievements in the past few years，but there are still many problems to be solved.There are lack of public sports service consciousness of youth，the fragmentation of youth public sports service supply subject，the generalization of youth public sports service main body responsibility，the non equalization of youth Public sports service，and so on.Therefore，such solutions，to enhance the service consciousness of sports administration for adolescent，to establish comprehensive coordination mechanism－－young Public Sports Services Committee，to establish multi－subject interaction of public sports service management pattern for adolescents，to perfect government youth public sports service responsibility system，should be done to improve youth public sports service.

研究方向:体育人文社会学

*基金项目:国家社科基金资助项目( 14BTY063) ;上海市大文科学术新人项目( xsxr2013016)

Research on Current Situation，Problems and its Countermeasures of Youth Public Sports Service System in China

TONG Jian－hong1，3，LI Jian－guo1，ZHANG Wei2

( 1.Shanghai University of Sports，Shanghai 200438，China; 2.Guangxi University of Technology and science，Liuzhou 545006，China; 3.Shanxi Normal University，Physical Education College，Linfen 041000，China)

Key words: young people; public sports service system; service concept; the main service

少年强则国强。青少年是国家的未来和希望，他们身心健康状况不仅关系到个人的健康成长，更关系到国家民族的兴衰。然而，在全球范围内，青少年肥胖等体质健康问题日益成为严重的社会问题。中国学生体质与健康调研显示，我国青少年体质健康30年来持续下降。根据世界卫生组织的报告，虽然青少年体质健康下降与遗传、饮食等饮食有关，但是，缺乏运

动是其最重要的影响因素之一，解决青少年体质健康问题最有效的方法是有规律的体育运动。因此，加强青少年体育，改善青少年体质健康持续下滑的局面，为全面建成小康社会的重要内容。党的十八届三中全会明确提出“强化体育课和课外锻炼，促进青少年身心健康、体魄强健”。要让更多的青少年参与到体育活动中，关键在于建设完善的青少年公共体育服务体系，保障其参与体育的权益和机会。刘鹏局长在2013年全国体育局长会议提出:“研究建设青少年公共体育服务体系”的战略目标。在当前国家建设公共服务体系的背景下，构建完善的青少年体育服务体系，满足青少年的基本体育需求，是当前我国体育发展亟需解决的关键问题。

1　青少年公共体育服务体系释义

青少年期是由未成熟的儿童世界向成人世界转变的过渡期，是在身体和精神方面都获得飞跃发展的重要时期，它的特点是处于人生向上的发展阶段［1］。据联合国经济社会事务部人口司汇编的世界人口展望数据库数据，2010年全球共有10 ～19岁青少年12.1亿，占世界总人口的17.6%; 15～24岁青年约12.2亿，占17.6% ; 25岁以下人口共计30.8亿，占4.6%。按照国际上划定的年龄界线，中国拥有世界上最庞大的青少年和青年人口［2］。到2013年年底，10～14岁青少年有57562万，占全国总人口的5.12%，15～19岁青年68715万，占6.14%，20～24岁青少年有0.97亿，占全国总人口的8.71%，10～24岁青少年共有2.237亿，占中国总人口的20.00%［3］。

青少年属于弱势群体，他们的生存、生活和发展能力大大低于普通成年人。罗尔斯社会正义理论认为，社会弱势群体的需要满足与否，是衡量一个社会公共正义的重要标准。

青少年公共体育服务是为满足青少年群体体育需求的具有一定排他性和非竞争性的体育产品或体育服务，是以体育劳务、体育指导与体育信息为表现形成的特殊的专门针对青少年群体的公共体育服务。从构成要素来分，青少年公共体育服务主要包括体育场地设施服务、体育组织服务、体育活动服务、体育指导服务、体育信息服务、体质健康测试服务等。青少年既是社会的一部分，拥有和成年人一样的体育权利，同时又由于青少年生理心理未成熟、无经济来源，无法同成年人一样实现其权利诉求，需要构建和完善专门针对青少年群体的公共体育服务体系。

青少年公共体育服务体系指以政府为核心的多元化主体，根据青少年的体育需求，为青少年所提供的多种内容与形式的公共体育服务，以及为实现公共体育服务供给所形成的组织架构和运行机制的总和。青少年公共体育服务体系既是政府公共体育服务体系的重要组成部分，也是保障青少年体育基本权利，帮助青少年分享体育发展的成果的重要途径。重视青少年公共体育服务，构建完善的青少年公共体育服务体系，保障青少年体育合法权益，不仅是增强青少年体质健康水平，遏制当前青少年体质下降的有效途径，同时也是构建人力资源强国的基础，实现中国梦的题中之义。

2　青少年公共体育服务体系的建设现状

2.1体育场地设施服务日益改善

体育场地设施是青少年开展体育活动的物质载体。近年来，随着全民健身计划工程的不断推进，青少年体育场地设施不断增加。第六次全国体育场地普查数据公报显示，截至2013年底，全国共有体育场地169.46万个，平均每万人拥有体育场地12.45个，人均体育场地面积1.46m2。这些体育场地设施基本上都对青少年优惠或免费开放。《公共文化体育设施条例》和《关于推进大型体育场馆免费低收费开放的通知》中均规定，大型体育场馆对学生、老年人、残疾人等免费、低收费开放。如武汉市近年来推行政府采取购买公共体育服务的形式，在暑期特定时段为中小学生免费开放游泳池，为青少年提供游泳培训服务。

另外，专门为青少年群体提供的体育设施也不断增多。第六次全国体育场地普查数据公报显示，教育系统管理的体育场地66.05万个，面积10.56亿m2，占全国场地面积的53.01%，有超过三分之一的场地在课余时间对外开放。同时，青少年校外体育设施建设也在快速推进。国家体育总局自2009年创建青少年户外活动营地建设以来，截止2013年底，共建设青少年户外体育活动营地105个［5］。2010年，福建省将“青少年体育活动中心和场地”建设作为重大民生工程项目，大力推进青少年校外体育活动活动中心的建设。至2013年，该省已经建成88个“中心”，面积达56.87万m2，全省各级资金总投入达7.63亿元［4］。

2.2青少年体育组织不断健全

要使青少年体育活动常态化，建立青少年体育组织是有效的实现形式。国外相关研究表明:群体性的体育活动较之个体性的体育活动，更有利于保持体育活动的持续和发挥体育的社会功能［6］。近年来，随着党和政府对青少年体育工作的不断重视，青少年体育组织发展迅速。首先，政府部门青少年体育管理机构不断完善。2010年，国家体育总局将原隶属于群体司的青少年处提升为青少年司。同时，地方体育局也相继成立青少年体育处，建立了较为完备的青少年体育工作机构。其次，青少年体育社会组织也在快速发展。截止2013年，全国由政府相关部门倡导和资助创建的公益性有体育功能的青少年组织(包括非体育部门资助创建的综合功能的青少年服务机构或组织)达到36602个。其中由体育部门倡导资助创建的有23602个，包括:青少年体育俱乐部近8000个，青少年户外体育活动营地105个，青少年体育活动中心100多个，各级传统体育项目学校15477所。由其他部门倡导或资助创建的有13000个，包括教育部门资助创建的“青少年校外活动中心”2000多个。共青团所属的“青少年活动阵地”1000多个，“青少年宫”1万多个［7］。

2.3青少年体育活动服务不断丰富

体育活动是青少年体育的本质所在，是青少年公共体育服务体系的核心。《中共中央国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》中提出:“充分保证学校体育课和学生体育活动，广泛开展群众性青少年体育活动和竞赛。”2006年，为了吸引青少年学生积极参与体育活动，教育部、国家体育总局、共青团中央联合颁布《关于全面启动全国亿万学生阳光体育运动的通知》。另外，每年由各级政府部门以及社会组织主办的各级青少年体育赛事、青少年体育俱乐部竞赛、体育传统学校赛事、

青少年户外活动营地运动会以及青少年夏冬令营活动也在蓬勃兴起。2012年8月，全国青少年“未来之星”阳光体育节在内蒙古赤峰市举办，为期4天的比赛与交流活动为全国青少年运动员提供了交流展示的平台，也已成为一项品牌活动。此外，一年一度的全国青少年户外体育活动营地展示大会、全国体育传统项目学校比赛、全国青少年体育俱乐部比赛等，也吸引了众多青少年参与。与此同时，全国校园足球活动布局城市不断增多，体育彩票公益金资助开展的青少年夏令营活动和“全国青少年上冰雪”活动也受到欢迎。丰富的体育活动有助于满足青少年的多样化的体育需求，培养他们体育参与兴趣，形成健康科学的体育生活方式。

2.4青少年体育指导服务水平不断提升

青少年处于体育技能习得性阶段，科学的体育指导对于青少年体育技能的掌握和体育生活方式的形成具有重要的意义。一直以来，我国为青少年提供体育指导服务的主要是各级学校体育教师和体校教练员。1993年12月4日，为了适应市场经济体制条件下发展社会体育的社会化要求，提高群众体育健身活动的科学性，国家体委发布了《社会体育指导员技术等级制度》。2013年，我国社会体育指导员发展到100万人［8］。全民健身指导员数量的不断增加为青少年体育指导服务奠定了基础。随着全民健身计划的深入推进，越来越多的体育热心者加入到全民健身指导队伍中，如教师、大学生志愿者等。另外，鉴于青少年人群的特殊性，专门为青少年提供体育指导服务的人员也在不断增加，如我国青少年俱乐部和青少年户外活动营地配备了专业的管理和服务人员。同时，国家体育总局青少年司每年都会为青少年体育工作人员提供培训。2008—2012五年时间里，全国总计培训3万余名体育传统校教师，占全国体育传统校体育教师总量的43%。同时还开展了针对全国各级各类体校教练员、管理人员和科研人员的培训。青少年体育指导服务水平不断提高［9］。

3　青少年公共体育服务体系建设存在的问题

3.1青少年公共体育服务理念不到位

就政府而言，由于我国长期存在的高度集权的公共行政传统，缺乏具有公共服务理念的行政文化，不论是青少年体育相关部门，还是公务员个体都普遍存在对青少年体育重视不够的现象。我国现有的青少年体育管理模式，党和政府对青少年体育的重视关心更多地通过建立青少年体育组织、加强青少年工作的方式得以体现，没有从满足青少年体育需求，为青少年提供公共体育服务的角度开展工作。从社会环境来讲，由于我国长期以来重智力轻体力的传统价值观以及应试教育的影响，导致社会对青少年体育服务不够重视，投入不足。从市场环境来讲，由于青少年体育公共服务属于公共产品，现有体育企业社会责任不强，对青少年体育服务积极性不高。从青少年群体自身而言，正因为社会对青少年体育需求缺乏足够的关注和服务提供不足，再加上受自身身体条件以及消费水平等因素的限制，许多青少年闲暇时更倾向于选择室内、静态、娱乐性的网络或电子游戏［10］，存在明显的“非体力倾向”［11］。

3.2青少年公共体育服务供给主体的碎片化

青少年公共体育服务作为社会公共事务管理的重要组成部分，理所当然属于政府职能。在当前政府组织高度分化与专业化的形势下，我国青少年公共体育服务主体出现碎片化现象。目前，我国青少年体育相关的公共服务被分解到财政、体育、教育、卫生、共青团多个政府部门，为青少年提供公共体育服务的具体工作集中在2个机构——国家体育总局青少司和教育部体卫司。青少司主要负责竞技体育后备人才培养和青少年校外体育活动，教育部体卫司负责青少年学校体育工作。另外，还有其他政府部门的职能中涉及青少年体育事务，如为青少年提供户外休闲的旅游局，促进青少年健康成长的共青团，还有诸如“关心下一代工作委员会”，团中央下属的“青少年体质健康促进中心”等。这些职能部门在实际工作过程中涉及了大量的青少年体育事务，制定的各类政策中也往往包含了青少年体育服务，但由于缺乏一个统一协调沟通的专门性政府机构，这些政策在落实的过程中难免会出现交叉重复的现象，有时又会产生管理上的盲点。这些部门主要基于不同的职权分工，为青少年提供体育服务，很多政策主要考虑纵向系统治理问题，难以获得其他部门的积极有效配合，从而导致青少年公共体育服务的碎片化，如国家体育总局“青少年体育俱乐部项目”、教育部“全国亿万青少年学生阳光体育运动”，卫生部“健康教育与健康促进”等。国家体育总局副局长冯建中在2014年全国青少年体育工作会议上的讲话中提出，“现在我们是九龙治水，各自一条线，广播说广播的，体育说体育的，卫生说卫生的，能不能把这些整合一起，为老百姓提供服务，把资金用在一块，把方案做在一块。”此外，就提供青少年公共体育服务的非政府组织来说，也存在力量分散、功能模糊等问题。

3.3青少年公共体育服务主体责任泛化

青少年作为社会弱势群体，为其提供促进身心健康发展的体育公共服务，保障其体育文化权益是政府的基本职责之一。然而，现实中却普遍存在青少年公共体育服务政策得不到有效落实、所提供的公共体育服务不能满足青少年的基本需求、政府青少年公共体育服务履职不力、青少年公共体育服务发展缓慢。当前，我国多数学校体育场地和设施难以满足学校体育课和体育活动的要求。城市学校由于生源增加以及土地稀缺，新建教室和办公楼往往占用体育场地，使学校体育中的人地矛盾更为突出，农村学校由于资金短缺普遍存在场地狭小、器材短缺的问题。青少年校外、课外体育活动往往无处可去。目前，节假日我国学校体育场地设施对外开放不足50%，公共体育场馆不对青少年开放，或只举办收费较高的项目;社区体育设施严重不足，现有的设施也往往更多考虑成年人的需要，不受青少年的欢迎［12］。由于在青少年公共体育服务中过分强调家庭和学校的自我服务功能，对责任主体缺乏明确界定，公共财政的投入比较少，保障资金短缺，青少年公共体育服务体系还没有完全建立起来。虽然《中共中央国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见中发［2007］7号》提出“建立在党委和政府领导下，教育、体育、卫生部门和共青团组织等共同参加的联席会议制度，统筹协调解决青少年体育工作中的重要问题。”但并未对相关部门的职责提出明确要求和具体政策措施，实际工作中必然导致政府责任泛化。社会管理的大量实践证明，当某一事项若干部门都有责任时，最终结果常常是谁也不负具体责任［13］。青少年公共体育服务作为社会系统工程，必

须解决事权统一、责任具体化的问题。

3.4青少年公共体育服务非均等化

青少年公共体育服务非均等化主要体现在城乡之间以及较之于其他群体公共体育服务享有方面。

长期以来，受城乡分割而导致的二元社会格局以及经济社会发展水平的不平衡，农村青少年的公共体育服务严重落后于城市，城乡青少年公共体育服务的发展水平严重失衡。目前，全国小学体育教师平均为每校0.9人，其中，农村学校平均每校0.72人［14］。由于我国绝大部分体育场地设施都在城市，农村青少年体育场地设施也远远落后于城市，偏远地区的学校甚至连一块标准的运动场地都没有，体育器材更为稀缺。由此可见，在我国青少年公共体育服务普遍不足的前提下，城乡青少年公共体育服务差距依然明显。

由于青少年群体大多是在校学生，受中国传统儒家文化的影响以及当前中高考应试教育的强大压力，整个社会只关注青少年的“分数”和“升学”，而对于未列入升学考试或仅仅只占很小一部分的体育则相对漠视。同时，青少年群众在整个社会属于弱势群体，他们的体育需求缺乏合理性表达渠道，相对成年人，他们的公共体育服务常常被忽略，例如，当前社区体育场地设施主要针对老年人群设计，缺乏满足青少年群体体育需求的体育场地设施。另外，由于我国三元分割的体育管理体制，青少年校外体育场地设施主要是青少年业余体校，而这些场地组织主要是为国家竞技体育培养后备人才，只为少数有天赋的青少年服务，而对于广大青少年则爱莫能助。

4　青少年公共体育服务体系建设的完善对策

4.1增强青少年公共体育服务意识

青少年公共体育服务体系的建设是一项系统工程，需要全社会的参与才能实现。治理理论认为，“随着公民社会能力、网络化和沟通结构的扩展，科层统治的观念已经逐渐转变成公共领域内多方面的互动，这种多方面的互动过程以话语体系为导向，具有非等级、水平性、合作性的特征［15］。因此，在为青少年提供公共体育服务的过程中，如果政府部门、市场、社会组织以及个人都关心并且投入到青少年体育中，那么青少年公共体育服务体系建设将得到很好的实现。因此，要增强全社会为青少年提供公共体育服务的意识，调动政府部门、市场、社会组织以及个人的积极性，使他们互相配合，形成合力，共同为青少年服务。政府部门应进一步履行公共体育服务职能，政府要把加强青少年体育工作摆上重要议事日程，纳入经济社会发展规划。同时，要在平等、协商的基础上，建立与社会组织、市场以及个人之间的合作互动关系，重视建立完善有效的青少年体育需求表达机制。

4.2建立综合协调机构——青少年公共体育服务委员会

现行多头管理、政出多门的青少年公共体育服务体制，重点要进行跨界协作方面的改革，要减小部门之间的各自为政与碎片化，增强部门之间的协作程度和青少年公共体育服务的整体化、连续化。青少年公共体育服务委员会，是在构建青少年公共体育服务体系、提高公共体育服务水平的过程中，政府用以统合公共体育服务各个领域、统筹社会公共体育资源、进行统一配置公共体育服务职责的引领型机构。因此，联合体育、教育、共青团等部门组建“青少年公共体育服务委员会”，有利于整合体育资源、共享信息，重组体育服务流程，提供无缝隙服务。首先，在中央和省市层面要成立由体育、教育、卫生和共青团为成员单位的“青少年公共体育服务委员会”，协商制定青少年公共体育服务的重大政策和重大事宜，研究青少年公共体育服务体制机制方面存在的重大问题。其次，组建青少年公共体育服务信息网，整合相关部门的青少年公共体育服务信息，实现网络互联、信息共享和互认，为青少年群体提供最大的服务便利;再次，每年设计若干个重大的跨部门体育服务项目，推动相关部门为青少年提供协同化、一体化的公共体育服务。

4.3建立多元主体协同互动的青少年公共体育服务治理格局

现代治理理论认为，只有公共服务主体多元化，才能满足人们多元化的公共服务需求。青少年公共体育服务体系的建设，需要政府主动作为和社会全面参与的协同互动才能完成。现阶段，政府仍是青少年公共体育服务的主要提供者和组织、协调者，但仅依靠政府的力量是不够的，企业、社会体育组织和居民等社会主体都应当承担一定的社会责任和公共体育服务义务。高水平的青少年公共体育服务体系，需要在政府主导下，通过市场、社会组织和个人等主体的相互协作、共同推进才能完成。首先，要合理界定政府、市场、社会在青少年公共体育服务中的功能与定位，优化青少年公共体育服务市场化、社会化的制度环境，形成青少年公共体育服务的职责体系。其次，通过政府与社会的合作，利用竞争机制、供求机制以及约束机制，采用购买服务、志愿服务等模式提供公共体育服务，降低公共体育服务成本，提高青少年公共体育服务效率。最后，要根据不同公共体育服务项目的性质和特点，以青少年体育需求为导向，鼓励各种社会组织和社会公众参与兴办青少年体育服务。拓展青少年公共体育服务中公民参与的渠道和范围，大力培育社会体育组织，降低门槛，健全参与机制，最终形成以政府为主导，各种社会主体公共参与的青少年公共体育服务格局。

4.4完善政府青少年公共体育服务职责体系

青少年群体作为社会的弱势群体，为其提供完善的公共体育体育服务体系，保障其与其他群体同等参与体育运动的权利，是当前服务型政府建设的题中之义。政府对青少年公共体育服务的职责主要包括制定青少年公共体育服务政策法规、提供基本公共体育服务、规范市场公共体育服务行为、推动公共体育服务发展。具体包括以下三个方面:第一，制定青少年公共体育服务的发展规划。在国家公共体育服务体系中，确定青少年体育发展战略和目标任务，使之成为青少年公共体育服务体系建设的基本制度。地方政府要在贯彻落实国家青少年公共体育服务发展战略的基础上，结合各地方经济社会发展条件，建立适合地方发展水平的青少年公共体育服务建设规划。第二，加强青少年体育政策法规建设。青少年公共体育服务体系的建设有赖于政策法规的保障，政府应该制定科学合理的青少年体育政策法规，从而推进青少年公共体育体系建设的有效推进。政府应在充分调研的基础上，制定满足青少年体育需求的体育政策法规，通过制定公共政策，保障青少年体育权益的实现。第三，加大青少年公共体育服务的财政支持。建立青少年公共体育服务财政保障机制，从资金上保障青少年公共体育服务的供给。

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